Journal officiel du 6 janvier

diO LES FINANCES PRANÇAlSEà.

du budget. La majorité de la commission fut d'avis que le Sénat avait le droit de rétablir des crédits rejetés par la Chambre des députés, sauf à cette dernière assemblée à persister dans son refus; la minorité de la commission estimait, au contraire, que le Sénat ne pouvait ni augmenter les crédits votés par la Chambre, ni adopter ceux qui avaient été repoussés par elle ; qu'il lui appartenait seulement de réduire les crédits ou de les rejeter complètement.

Opinion delà Céttc opiuiou fut éloqucmment soutenue à la tribune de soutenue ^r ^^i Chambre des députés par le président de la commission leprésident ju budffct, l'honorable M. Gambetta. Il déclara que le •ion. rapporteur de la commission des finances du Sénat avait commis une erreur, en affirmant que la jurisprudence parlementaire est favorable à la solution admise par le Sénat. Les précédents historiques, a-t-il dit, comme les textes de la loi constitutionnelle qui nous régit actuellement, confirment absolument l'opinion de la minorité de la commission du budget de la Chambre des députés. De tout temps, dans tous les pays, la Chambre ba^se a eu, seule, l'initiative des lois d'impôts; la haute Chambre n'a jamais eu sur les dépenses et sur les recettes qu'un droit de contrôle. Ses prérogatives à cet égard ont varié suivant les régimes politiques et suivant les époques : tantôt elle a eu la faculté de s'opposer en bloc à la promulgation de la loi de finances ; tantôt elle a pu rejeter certaines dépenses ou certains impôts, en adoptant le surplus ; quelquefois elle n'a eu qu'un simple droit de remontrance. Mais jamais on ne lui a accordé le pouvoir de voter des crédits non adoptés par la Chambre basse ou d'augmenter des crédits admis par cette dernière assemblée; C'est ce que prouve l'histoire de tous les pays dans lesquels la puissance législative est confiée à deux assemblées. Pour s'en tenir aux précédents parlementaires de la France, ajoutait M. Gambetta, il n'y a pas un fait, depuis 1814, qui justifie la prétention soutenue au nom du Sénat. La Chambre des

pairs n'a jamais augmenté, par amendement, les dépenses votées par la Chambre des députés. On a tenté, il est vrai, d'établir une distinction, au point de vue de la compétence de la Chambre des pairs, entre le vote des dépenses et le vote des impôts. On reconnaissait que les impôts ne pouvaient être créés ni augmentés par la Chambre des pairs, mais on alléguait qu'elle avait un droit plus étendu, en ce qui concerne les dépenses. Une pareille théorie n'a été sanctionnée par aucun vote de la Chambre des pairs.

Quoi qu'il en soit, la question était connue, et la commission de l'Assemblée nationale, chargée de l'examen du projet des lois constitutionnelles, avait le devoir de la résoudre. C'est ce qu'elle a fait : dans son premier projet, elle donnait aux deux Chambres, pour le vote des dépenses et des impôts, des pouvoirs égaux ; elle maintenait seulement l'ordre de priorité en faveur de la Chambre des députés. « Le Sénat, portait l'article 2 du projet, a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois. Toutefois, les lois de finances doivent être présentées en premier lieu à la Chambre des députés. » Ce texte n'établissait évidemment qu'un ordre de priorité; il attribuait au Sénat la plénitude de la puissance législative, même en matière de finances. Mais cette première rédaction n'a pas été adoptée, et elle a été remplacée par un texte proposé par M. Wallon, texte qui est devenu l'article 8 de la constitution. Il est ainsi conçu : a Toutefois les lois de finances devront, en premier lieu, être présentées à la Chambre des députés et votées par elle. » Ce texte est clair et ne peut donner lieu à aucune équivoque. Il confirme, en termes formels, les usages parlementaires des soixante dernières années. Il ne fait aucune distinction entre les crédits et les impôts : il dit, d'une manière absolue, que les lois de finances devront, en premier lieu, être présentées à la Chambre des députées et votées par elle. Pour que le Sénat soit régulièrement saisi, et puisse constitutionnel-

lement statuer sur une loi de finances, il faut deux choses : une présentation à la Chambre des députés et un voté par cette assemblée. Le Sénat ne peut donc pas délibérer sur ce qui n'a pas été voté préalablement par la Chambre des députés.

Le Sénat étant, comme la Chambre des députés, un corps électif, on en conclut que les deux assemblées doivent avoir les mêmes pouvoirs. Cette conclusion n'est pas exacte : de ce que les deux Chambres procèdent de l'élection on ne peut pas en induire qu'elles ont les mêmes attributions. Il faut appliquer les lois telles qu'elles sont, et non pas telles qu'on voudrait qu'elles fussent. Or la constitution dispose clairement qu'en ce qui concerne le vote des lois de finances, l'une et l'autre Chambre n'ont pas des droits égaux.

Du reste, le Sénat français n'est pas la seule Chambre haute, tenant ses pouvoirs de l'élection, à laquelle il ait été interdit d'augmenter, par voie d'amendement, les dépenses et les recettes de l'État. Ainsi, le conseil des anciens sous le Directoire, et le Sénat de la constitution de l'an VIII étaient également électifs ; cependant ils n'avaient pas le pouvoir qu'on voudrait reconnaître aujourd'hui au Sénat de la constitution de 1875. Le Sénat de Belgique ne jouit pas non plus de cette prérogative.

Enfin si, en vertu de notre constitution, le Sénat a dans certains cas des pouvoirs supérieurs, dans d'autres la Chambre des députés est investie de privilèges particuliers, La part de chacune de ces deux assemblées a été faite par la loi constitutionnelle ; il faut empêcher toute usurpation de l'une sur l'autre.

Il a été objecté que si l'on refuse au Sénat le droit de rétablir les crédits rejetés par la Chambre des députés, cette dernière assemblée pourra, en fait, suspendre l'exécution des lois, en ne votant pas les dépenses nécessaires au fonctionnement des services. Mais le droit d'initiative qu'on réclame pour le Sénat n'empêcherait pas cet abus ; car, de

toute iaçon, un crédit ne peut être accordé que par le concours des deux assemblées ; le vote du Sénat n'obligerait pas la Chambre à adopter la dépense qu'elle aurait déjà repoussée. Il y a là au surplus un danger qu'il ne faut pas exagérer : n'est-il pas certain, en effet, que si la Chambre des députés suspendait la vie administrative du pays par des refus de crédits arbitraires et déraisonnables, la réprobation publique en ferait une prompte justice? Le Sénat lui-même aurait sur elle une action encore plus directe et plus efficace, en usant du droit de dissolution.

Le président du conseil, M. Jules Simon, en répondant ^5[JJ^"^^jî, à ce discours, s'est attaché à restreindre le débat dans les conseu. limites d'une simple interprétation de texte. A son avis, la Chambre des députés n'avait pas à se préoccuper des précédents de la question, ni à rechercher si ses droits et les intérêts des contribuables sont suffisamment protégés par l'article 8 de la loi constitutionnelle, entendu comme le Sénat l'interprétait. Elle n'avait pas mission de changer les dispositions de la constitution de 1875, qui pourraient ne pas lui convenir. Elle doit, a-t-il fait observer, les appliquer purement et simplement jusqu'à ce qu'elles aient été revisées dans les formes constitutionnelles. Le débat se réduit donc à des termes assez simples : le Sénat a-t-il le droit, d'après les dispositions de la constitution qui nous régit d'examiner après la Chambre des députés les crédits qui ont été proposés, de supprimer les uns, de rétablir les autres ? A cet égard, le texte de l'article 8 est, à son avis, d'une clarté parfaite; après avoir dit que • « le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois », l'article ajoute: « Toutefois, les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle. 3> Puisqu'elles doivent être en premier lieu présentées à la Chambre et votées par elle, les lois de finances doivent donc, en second lieu, être présentées à une autre Chambre et votées par cette autre Chambre.

Il u'y a aucune difficulté sur le sens des mots employés dans Tarticle 8 : on doit voler la loi d'abord dans la Chambre des députés, puis la voler dans le Sénat. La constitution ne fait pas de différence entre les deux votes; elle dit seulement que la Chambre des députés volera la première et que le Sénat votera le second. Les deux assemblées possèdent un pouvoir identique.

On s'étonne que le Sénat ait l'initiative en matière de dépenses et de recettes ; une telle prérogative semble présenter desinconvénients. Mais quels sont ces inconvénients? Est-ce que par cela seul que le Sénat aura rétabli un crédit rejeté par la Chambre des députés, la dépense deviendra obligatoire? Nullement; l'approbation de la Chambre sera toujours nécessaire. Pourquoi dès lors violenter un texte clair, dans le seul but de contester au Sénat un droit dont les abus ne sont pas à craindre? Ceux qui soutiennent l'opinion contraire disent que si le Sénat avait le droit d'amender le budget, il pourrait exercer une pression sur la Chambre, en cherchant à lui faire adopter une dépense, sous le coup d'une menace de dissolution. — Mais pour toutes les lois, il en est de même. Quand on parle des pouvoirs publics, il ne faut pas argumenter de l'usage abusif qu'ils peuvent faire de leurs droits ; il faut supposer le sens commun ou renoncer à faire de la politique.

Le président du conseil a insisté, en terminant, sur une dernière considération à laquelle il attachait une grande importance : C'est qu'il ne s'agissait pas dans ce débat d'un crédit à adopter ou à rejeter, mais d'une question d'interprétation de la constitution, pouvant créer un conflit entre les deux Chambres. Si le Sénat et la Chambre des députés se mettaient en désaccord sur leur compétence respective, il faudrait s'adresser au congrès pour vider le différend. Une difficulté de cette nature est toujours chose grave, et il est prudent de l'éviter. En passant à l'examen des divers articles sur lesquels les deux Assemblées étaient en dissidence, la Chambre des députés ferait acte de

modération et de sagesse, disait M. le président du conseil; elle serait libre de rejeter les crédits votés par le Sénat, mais, en repoussant la fin de non-recevoir opposée par la minorité de sa commission du budget, elle éviterait un conflit qui ne pourrait se vider que par la dissolution de la Chambre ou par la réunion d'un congrès.

La Chambre des députés accepta implicitement Tinter- uchambre

* . *^ *^ dos diîputfcs

prétation donnée par le gouvernement : elle adopta quel- accepte impuques-uns des crédits rejetés par elle dans sa première "lîJTëtatiôu délibération et rétabhs par le Sénat: quelques autres furent **" p*"^*»**®"*

* ' T 1 dn conseil.

repoussés définitivement.

La Commission du budget de 1877 s'était occupée, d'abord, de l'examen des dépenses et des recettes, afin d'arriver en temps utile au vote de la loi de finances; elle avait réservé pour une étude ultérieure les questions relatives à la réforme des impôts existants.

Le rapporteur * annonçait que « dans la seconde partie j/rétorL de son travail, la commission aborderait les graves ques- . <ies tions économiques que soulève notre système fiscal ; elle uots soumis examinera sans hâte, mais sans retard, ajoutait-il, les îiôn aLTudl réformes à apporter à nos impôts. Cette méthode pru- Ç«* ^^ ""*»

-, desessous-

dente, qui ne compromet aucune réforme, assurera une commissions. discussion plus complète et plus approfondie » .

Après le vote du budget, la commission s'occupa effectivement des réformes financières, au double point de vue des dépenses et des receltes. Elle se subdivisa en trois souscommissions qui furent chargées : la première, de l'élude des services administratifs ; la seconde, spécialement de l'impôt des patentes ; et la troisième, de la réforme générale de l'ensemble des impôts.

Les deux premières sous-commissions ne terminèrent pas leur examen. La troisième soumit à la commission un projet de rapport qu'elle présenta comme un thème d'études, plutôt que comme une proposition définitivement