CHAPITRE II

Impôt sur le revenu et impôt progresLsif

Dans l’impossibilité où il avait été de faire une réforme financière d’ensemble et d’établir un système entièrement nouveau, avec l’impôt sur le revenu à la base, le gouveriieme.t provisoire, voulant atteindre la richesse mobilière, jusque-là trop épargnée, avait décidé de créer, mais pour l’année 1848 seulement, un impôt sur les créances hypothécaires, fixé à 1 0/0 du capital, par les décrets des 16 et 26 avril 1848. Les créances hypothécaires, en effet, étaient des formes de la richesse mobilière la plus facile à atteindre, étant les plus vieilles de date et les plus connues, grâce à la présence des registres hypothécaires. En s’en prenant tout d’abord à elles, le gouvernement provisoire espérait, à tout le moins, faire un premier pas dans la voie d’une réforme d’ensemble et donner une indication qui serait suivie par l’Assemblée Nationale.

Cependant, l’énormité de la taxe effraya les contribuables qui ne voulurent pas déclarer leurs immeubles

hypothéqués, et malgré les sanctions prévues, la loi se trouva impuissante à briser leur résistance. En effet, la grande majorité des créances ne pouvait être atteinte qu à l’aide des relevés fournis par le conservateur des hypothèques, mais l'emploi de ces relevés risquait d’atteindre beaucoup de créances éteintes en totalité ou en partie. D’où réclamation des prêteurs qui n’avaient pas en leur possession la preuve de l’extinction totale ou partielle de leur créance, celle-ci étant entre les mains de l'emprunteur. Aussi, lorsque 1 Assemblée Nationale se réunit, presque aucune des déclarations prévues n'avait été faite. Le délai fut inutilement prorogé jusqu’au a5 mai ; le décret de Garnier-Pagès ne reçut même pas un commencement d’application. Dans son projet de budget rectifié, son auteur avait fait figurer le produit de ta taxe pour 45 millions.

Des modifications s’imposaient donc pour sortir des embarras de la législation, et Garnier-Pagès reconnut sans dificultéque le régime nouveau n'était pas né viable. Une foule de propositions de suppression et de remaniement de l'impôt furent déposés à 1 Assemblée Nationale. Goudchaiix, dès son arrivée au pouvoir, présenta lui-même, le a5 juillet, un

nouveau projet, qui remédiait, pensait-il, aux inconvénients signalés.

Tout d’abord, la base de l’impôt était restreinte. Seuls seraient atteints les prêts hypothécaires et les

prix de vente d’immeubles transportés. Seraient exempts les rentes foncières et viagères, les créances concernant les hos[)ices et les établissements ou associations de bienfaisance, les prix de vente d’immeubles restant à payer. En outre, des remises ou desmodifications seraient accordéesaux contribuables dont la position mériterait des ménagements.

L’assiette et le recouvrement de l’impôt étaient

changés.

La contribution, au lieu de porter sur le capital, était fixée au cinquième des intérêts. Elle était à la charge du créancier, mais devait être payée à son acquit par le débiteur, comme dans la cédule A de l’income-tax, dont le souvenir hantait l’es])rit de Goudchaux. Les taxes étaient imposées dans la commune de la situation des biens ou au domicile du débiteur, ce qui facilitait l’instruction et le jugement des réclamations.

L’impôt n’était demandé que pour un an, et n’atteindrait pas les prêts hypothécaires existant antérieurement au i5 avril 1848. D’autre part, un nouveau délai était accordé aux débiteurs pour faire leur déclaration.

Avec tons ces adoucissements, Goudehaux évaluait le t)ro(luil de l’impôt à ao millions seulement, au lieu de jS. Mais l'opiiiioii publique restait hostile. Dans le comité des finances il y eut bataille à ce sujet. Une sous-commis.'-ion fut nommée ; elle se rallia au

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projet du ministre, avec quelques amendements, mais la majorité du comité lui lut hostile, et par i(3 voix contre i3 demanda l'abrogation pure et simple des décrets du 19 et 26 avril.

« L'impôt sur les créances hypothécaires, dit le rapporteur Corcelles (i), retomberait sur le débiteur gêné, élèverait le taux de l’intérêt de l’argent, et nuirait aux transactions ; ce résultat funeste ii'est-il pas déjà à rejeter ? La réalisation des prêts hypothécaires est devenue plus dillicilc et plus onéreuse pour les emprunteurs depuis la promulgation des décrets du i(i et du 26 avril; partout, les débiteurs se sont montrés plus exigeants pour les prêts nouveaux qui leur étaient demandés ; et lorsque le jour de l’échéance est arrivé, combien de créanciers n’ontils pas stipulé comme condition du renouvellement de ces contrats, une retenue égale au cinquième des intérêts, précisément lorsqu'il était si important, dans un temps de crise, de faciliter le crédit au lieu de le restreindre. L’intention des auteurs du décret a été complètement trompée. On croyait réaliser une meilleure justice distributive en sui prenant le capital dans une sorte de flagrant délit d’existence et d'égoïsme envers la société, et cependant c’est le débiteur qui est frappé, tandis que le créancier

I. Rapport au nom du comité des linauces présenté par le citoyen de Corcelles, sur le projet de décret relatif à l'impôt sur les créances hypothécaires (Moniteur, i84fc>, p. i>yo).

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échappe, car le capital est actuellement plus demandé qu’il n’est offert. »

Devant l’assemblée, le i®'’ avril, Goudehaux vint défendre son décret. Sans détours, il plaça la question sur son véritable terrain : « C’est le re^enu mobilier que je veux attaquer aujourd’hui, dit-il, c’est le revenu mobilier que je vous propose d’attaquer dans l’avenir, et je dois vous dire pourquoi,

puisque c’est la première fois qu’un impôt de ce genre est proposé à l’assemblée... »

Le passage à la discussion des articles fut voté par 378 voix contre 33g ; l’assemblée allait-elle entrer dans les vues du ministre ? On pouvait le croire un instant. Mais, un amendement, introduit inopinément par Derodé, qui réduisait la contribution au huitième au lieu du cinquième, fut adopté par 329 voix contre 3i3. Goudehaux déclara alors que dans ces conditions, l’impôt ne devant plus rapporter les 20 millions sur lesquels il comptait, il retirait le projet en discussion, mais il annonça que dans quelques jours il présenterait un projet d’impôt sur le revenu mobilier. L’assemblée décidait, le 9 août, l’abrogation des décrets des 19 et 26 avril.

L'impôt sur le revenu, tel que le voulait Goudchaux, serait-il proportionnel ou serait-il progressif? Sans doute, l’income-tax était proportionnel. Mais l’impôt progressif en France n’était pas ume non-

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veaulé. On l'appliquait avant 18^8 dans quelques il

grandes villes à Paris, à Lyon, pour les mobiliers et '

les loyers. L’impôt des portes et fenêtres n’était par proportionnel, La retenue sur le traitement des fonctionnaires était progressive. Un membre du gouver- 1

nement provisoire avait proclamé que le principe de l’impôt progressif était le seul juste et le seul efficace. Goudchaux, lui-même, demanda le 3 juillet qu’on l’appliquât aux successions et donations.

« L’impôt progressif, disait-il dans l’exposé des motifs de son projet, semble s’adapter naturellement à la matière des successions : les biens acquis par cette voie ne sont point le fruit du travail et de l’intelligence de celui qui les recueille ; il les doit au luisard I

de la naissance, au bonheur, parfois mcnic au I

caprice des alTeclions privées. Il est juste que l’héritier ou le légataire, à qui la société garantit la jouissauce de ces bienfaits du sort, paie à l’Etat une taxe ■

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pour celles entre frères, sœurs, oncles, tantes, neveux, nièces, de G à i4 0/0, pour celles entre autres parents et personnes non parentes, de ii à 20 0/0. Pour la perception de ces droits, la part de chaque cohéritier ou légataire était considérée comme une succession distincte, l’impôt ne devant pas 'frapper également l’hérédité qui se partage entre plusieurs

successibles, et celle qui échoit à une seule personne.

Goudchaux assimilait les donations entre vifs aux successions. Ce sont, disait-il, des successions anticipées, la taxe qui les frappait devait être la même ( 1).

Le principe de l’impôt progressif fut violemment discuté à l'intérieur du comité des finances, où fut renvoyé le projet. La grosse majorité lui fut hostile et pensa que « l’impôt progressif, c’est le communisme )). Dès lors, il ne pouvait être question de l’appliquer aux successions et donations entre vifs. Il n’y avait lieu simplement que d’élever les droits

d’autant plus élevée, que la succession ou la libéralité est plus importance. »

D’ailleurs, les quotités progressives étaient réglées

modérément. Etaient dispensées de toute taxe les successions en ligne directe et les transmissions entre époux dont l’actif total n’excédait [>as 5oo francs en capital. A l'égard des autres successions,l’impôt s’élevait par gradatioii suivant la valeur des biens transmis, en ligue directe, de i à 6 0/0, pour les transmissions enti’e époux, de 3 à ^ 0/0,

existants. Parieu, désigné comme rapporteur, se chargea, en conséquence, de faire le procès de l’impôt progressif (2).

1 . Le projet de Goudchaux allait ainsi bien au delà de la loi du a5 février 1901, qui a introduit pour la première fois le principe de la progression dans l’impôt sur les successions, mais n'a pas voulu l’appliquer aux donations entre vifs dont elle s’est contentée simplement d'augmenter les droits, ceux-ci restant toujours bien inférieurs à ceux qui pèsent sur les successions.

2. Rapport présenté par le citoyen de Parieu au nom du comité des tinances sur le projet du décret relatif à rétablissement d'un impôt progressif sur les successions et les donations {Moniteur, 1848, p. 23o4)-

Tilomas-Falateuf 8

Il commença par réfuter quelques-uns des reproche» auxquels donnait lieu le système d’impôts en vigueur. L’impôt, disait-on, frappe le nécessaire de l’ouvrier. Mais qu’est-ce au juste que le nécessaire ? Est-il possible de tracer une limite exacte entre le nécessaire et le superflu qui varient avec les circonstances diverses des positions individuelles ? D'autre part, l’indigence n’est-elle pas secourue dans l’état actuel des choses par des remises ou décharges de paiement accordées aux contribuables nécessiteux? La proportionnalité de l’impôt peut entraîner des charges et des privations inégalement sensibles suivant les fortunes; sansdoute: mais a s’il en était autrement, si la hû financière pouvait aboutir à ce résultat que son poids fut partout également senti, et les jouissances nettes de chacun, si Ton peut s’exprimer ainsi, ramenées à une sorte de niveau commun, où serait dès k>rs le prix du travail et de l’éconoinie et l’émolument delà propriété qui est leur r<'Compense? Les attaques dirigées sous ce rapport contre l'impôt proprotionnel, ne frappent-elles pas, en réalité, sur l’inégalité des richesses ». S'il est des impôts qui pèsent plus lourdement sur le pauvre que sur le riche, ne pourrait-on pas en trouver d’autres qui aient un résultat inverse et qui, comme le produit des douanes, par exemple, frappent surtout sur les consommations de l’opuience? Larieu reconnaît, sans difficulté, que la compensation n’est }>as complète. Mais, on peut faire

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nne réforme en ce sens « au lieu d’introduire, à titre de réprésailleSjUn principe vicieux dans une branche quelconque de notre système financier ».

L’impôt proportionnel est le seul juste. Qu’est-ce que l’impôt, se demande Parieu, sinon le prix de la protection accordée par l’État aux biens du contribuable? Quelle est la conséquence de cette définition? « Que ces biens se groupent ou se divisent, l’impôt semble devoir se conformer à la part que chacun en possède, se mesurer à la quotité des biens garantie à chaque individu par l’ordre social. Changer cette base proportionnelle, c’est en définitive rejeter sur celui qui a plus la dette de celui qui a moins et frapper d’une sorte de pénalité l’accumulation du capital. » Ici l’argumentation de Parieu paraît contestable. En effet, la dèfînilion qu'il donne de l’impôt est sinon inexacte, tout au moins incomplète. 11 faut reconnaître avec la plupart des auteurs modernes que l’impôt n’est pas seulement « le prix de la protection accordée par l’Etat aux biens du contribuable», mais qu’il représente en outre«la part que chaque citoyen, par l’application du principe de la solidarité nationale, doit supporter dans les charges de toute sorte et de toute origine qui pèsent sur l’État » (i). Dès lors les conséquences qu’il déduit d’une définition

I. Leroy-Beaulieu. Traité de la science des finances, t. I p. i3i.

de l’impôt, relativement à sa proportionnalité sont sans valeur.

Parieu est sur un terrain plus solide quand il se pose en défenseur de la propriété individuelle. « Dans un temps, dit-il, où la propriété est heurtée de front par des novateurs insensés, le législateur doit-il aussi l’attaquer dans sa formation et son développement d’une manière indirecte et pour ainsi dire avec la lime?» Et, il en vient à l’objection la plus grave qu’on peut faire à l’impôt progressif. « Rapide dans sa marche, la progression arrive promptement à l’absorption du capital imposable, lente dans sa mesure elle n’otfre plus que des résultats linanciers sans importance. » Il signale aussi un autre inconvénient qui n’est pas le propre de l’impôt progressif, mais de tout impôt sur le revenu. « Ce système exige une inquisition perpétuelle de la situation personnelle de chaque citoyen. Il présente ainsi une large carrière et une forte prime à la fraude, et comme toute contribution de quotité, ne laisse aux perceptions du Trésor qu’une base essentiellement mobile et variable. »

Enfin, si l’on veut atteindre spécialement la richesse, ne peut-on pas sans bouleverser notre système financier, frapper par des impôts sur les consommations de luxe « le capital qui se prodigue en jouissances égoïstes plutôt que d’atteindre par l’impôt progressif l’économie prévoyante du père de famille ».

c( Sans racines profondes dans l’expérience des sociétés, dit Parieu en terminant, l’impôt progressif parait contraire à lajustice, dangereux sous le rapport social, nuisible enfin aux progrès de l'activité humaine, ne pouvant guère être admis dès lors que comme expédient extrême et à défaut de toute autre ressource. »

Condamnant le principe de la progressiyité, la commission se refusait à l’appliquer aux successions et donations, et pour sauvegarder les résultats financiers du projet ministériel, elle se contentait d’élever les droits dans une très sensible proportion. Se rendant compte que les dispositions de l’assemblée seraient identiques à celles de la commission, Goudchaux en fin de compte se rallia à cette manière de voir.

Dès lors, la discussion qui devait s’ouvrir le i5 janvier 1849 ne devait plus présenter d’intérêt. Le projet, même modifié par la commission, ne suscita aucun enthousiasme. Passy l’approuva comme étant la moins mauvaise aggravation d'impôts. Mais l’assemblée craignant qu’une élévation du droit sur les immeubles ne put atteindre l’agriculture, décida un nouveau renvoi à la commission ; finalement elle abandonna la ressource d’une vingtaine de millions que l’on pouvait attendre du projet et décida son ajournement.

Proudhon, de son côté, avait fait le ii juillet 1848

Il ne proposition qui avait pour but beaucoup plus <iue d’élablir un impôt sur le revenu, de mettre en pratique ses idées sur le crédit. Les fermiers et les locataires devaient être dispensés de payer le tiers des termes échus ou à échoir de leurs fermages ou de leurs loyers. Les débiteurs de créances hypothécaires ou chirographaires devaient être également dispensés de payer le tiers désintérêts auxquels ils sont obligés par leurs contrats. L’État, à son tour, serait dispensé de servir le tiers des rentes inscrites au Grand Livre. Il n'acquitterait qu’une partie des pensions ou salaires dus par lui, en suivant dans cette réduction une progression qui s’élèverait depuis 5 jusqu’à 5o o/o. Même disposition devait avoir lieu pour les actions industrielles au détriment des porteurs d’actions, au profit de ceux qui en doivent les dividendes. Le tiers des somuies retenues, soit 3 milliards, serait divisé en deux sixièmes — • i.5oo millions — dont l’un serait abandonné aux locataires, fermiers, débiteurs de tout genre, à titre de crédit que se feraient entre elles les diflérentes classes de citoyens, et l’autre serait versé dans les caisses de l’État à titre d’impôt sur le revenu.

La proposition à titre de conception financière ne méritait pas qu’on s’y arrêtât. Thiers, c{ui fut chargé de la rapporter au nom du comité des finances, la déclara «immorale, injuste, factieuse, pleinedemalice, de perfidie et d’ignorance, antifinancière;, antisociale,

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sauvage, extravagante, émanée d’un esprit misanthropique, chagrin et solitaire, incitant à la délation et à la guerre civile, violatrice des contrats, attentatoire à la propriété, inclinant à l’abolition de la famille et à l’athéisme ». Et l’assemblée, considérant que « la proposition présentée par le citoyen Proudhon est une atteinte odieuse au principe de la morale publique, qu’elle viole la propriété, qu’elle encourage la délation, qu’elle fait appel aux plus mauvaises passions », passa à l’ordre du jour par 691 voix contre 2 (Proudhon et Greppo). Mais il est intéressant de constater qu’à l’exception de la retenue des fonctionnaires qui était progressive, elle ne comportait l’établissement que d’un impôtpropürlioimel.

Dans la suite, au moment où on discuta le projet de constitution, la question de la progressivité fut reprise. Trouvant que le texte élaboré par la commission était insuffisamment clair, Servière et de Sèze j.roposèrent de lui substituer une formule plus précise : « Chacun contribue aux charges publiques dans la proportion de sa fortune ». Mathieu de la Drôme défendit vainement l’impôt progressif. Il demanda pourquoi on n’abolissait pas les contributions indirectes, progressives à rebours, puisqu’eii prenant i5o ou 200 francs à un homme qui a i.ooo francs à dépenser par an et 2.000 francs au plus à celui qui possède ôo.ooo francs de rente, elles réclament au plus pauvre i/5 et au plus riche 1/26 seulement de

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son revenu. Goudchaux fit adopter un texte transactionnel : « Tout impôt est établi pour Tulilité commune. Chacun y contribue en proportion de ses facultés et de sa fortune. »

Ainsi donc, l’Assemblée Constituante était absolument hostile à toute idée d’impôt progressif, même dans la matière où il semble le plus facilement applicable ; les successions. Plus tard, la Législative devait avoir tes mêmes dispositions. Un projet de Crémieux, relatif aux droits d’enregistrement pour les mutations par suite de décès, déposé le i5 novembre I(S49, contenait entre autres innovations l’établissement d’un impôt progressif : il devait être retiré par son auteur, qui ne se faisait aucune illusion sur

l’accueil qui lui était réservé.

Non seulement Goudchaux devait, dans le projet qu’il présenta le 24 août, renoncer à l’idée de toute progressivité, mais, encore, il n’osa même pas établir une taxe unique sur le revenu : l’impôt qu’il proposait réclamait Go millions aux seuls revenus mobiliers et seulement pour l’année i84“. Mais, dans l'exposé des motifs, il avait bien soin de présenter la mesure comme un premier pas dans la voie d’uue réforme générale: « Le projet que nous vous apportons, dit-il, n’a pas seulement pour objet de créer une ressource nouvelle au Trésor et de permettre d’établir, pour 1849, cet équilibre dans les budgets ({ue les gouver-

nements précédents avaient promis d’établir et que la République est appelée à réaliser. Ce projet se propose un but plus élevé encore ; nous 1 avons élaboré et nous le présentons comme le premier essai d’un système qui devra avoir pour résultat d introduire dans notre système financier les principes d’équité et de justice distributive qui doivent présider à nos lois fiscales, comme à tous nos actes politiques...il peut marquer pour nos finances le premier pas dans la voie de justice et d’équité qu il est donné

à la République de parcourir. »

L'impôt atteignait seulement les revenus mobiliers. Goudchaux, en effet, était inspiré par le désir d’établir une égalité proportionnelle entre les charges qui pesaient sur les revenus immobiliers et celles que supportaient les revenus mobiliers et d’atteindre les capitaux qui allaient rechercher dans les opérations industrielles une immunité contre l'impôt. Lorsque la loi réservait les droits politiques aux possesseurs du sol, il était naturel de faire payer ce privilège par une aggravation des charges sur la richesse immobilière, mais c’était stricte justice de taire participer également à l’acquittement des dépenses les possesseurs de capitaux mobiliers, le jours où ils furent appelés au même titre que les propriétaii'es fonciers à prendre part au gouvernement du pays.

Les revenus imposables étaient, d’après l’article 1"^

du projet; les bénéfices de l’exploitation agricole, les

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bénéfices du commerce et de l’industrie, déduction faite des patentes, les produits nets réalisés dans les olïices ministériels et les professions libérales, les pensions, traitements et salaires publics et privés, les renies, dividendes, annuités,intérêts de créance, et, en général, les revenus mobiliers de toute nature. Les traitements des militaires, des marins, des douaniers, ainsi que les revenus appartenant aux communes et aux hospices, aux établissements ou associations de bienfaisance étaient exemptés.

Pour les moyens, le projet rappelait le système anglais connu sous le nom d*income-tax qu’avait fait revivre, en 1842, Robert Peel. Mais, pour le moment, le désir d’obtenir la ressource de 60 millions faisait de l’impôt un impôt de répartition, qui devait atteindre les revenus mobiliers dans la proportion d’environ a 0/0. Le contingent de chaque département était proportionnel au principal des contributions personnelle et mobilière et des portes et fenêtres. Le ministre estimait, en effet, que ces deux impôts donnaient la mesure la plus approximative de la richesse mobilière. Sur cette base, la répartition était faite par le conseil général entre les arrondissements, par le conseil d’arrondissement entre les communes, en tenant toutefois compte des conditions exceptionnelles dans lesquelles certaines localités pouvaient être placées, et, à l’intérieur de chaque commune, par une commission composée du maire,

de 6 conseillers municipaux, avec, comme secrétaire, le contrôleur des contributions directes.

Le projet ministériel fut longuement examiné par ' une commission spéciale dont Parieu fut le rappor-

teur. A l’encontre d’une minorité qui aurait voulu réduire la réforme à un simple accroissement temporaire de la contribution mobilière et de celle des patentes, la majorité reconnut que « malgré les inconvénients inséparables de tout impôt sur le revenu, la mesure proposée était la plus propre à augmenter les ressources du Trésor, tout en satisfaisant ce sentiment qui proteste non sans quelque exagération peut-être, mais au nom du principe démocratique et de l’équité, contre l’espèce d’immunité dont jouissaient, dans notre système financier, les valeurs mobilières ». Mais elle lui apporta des modifications nombreuses. C’est ainsi qu’elle consacra le principe d’un impôt dans la proportion uniforme de 3 0/0 sur le revenu mobilier et changea ainsi le mode de perception de l’impôt qui devenait un impôt de quotité. Les revenus étaient évalués d'après une moyenne des trois années précédentes,

I par une commission spéciale siégeant au chef-lieu

de canton et comprenant parmi ses membres le juge de paix, le contrôleur des contributions directes, le ' receveur de l’enregistrement. Cette commission devait

i recevoir les réclamations et les transmettre avec son

] avis au préfet, qui arrêtait les rôles et les rendait

exécutoires. N’étaient plus compris dans la matière imposable — et c’était une nouvelle satisfaction donnée aux ruraux— les bénéfices provenant de l'exploitation agricole, de crainte de faire, jusqu’à un certain point, double emploi delà contribution foncière. Étaient exemptés également de la taxe les salaires des ouvriers et les revenus nets inférieurs à zjoo, 600 et 800 irancs suivant les localités, alors que le projet ministériel ne les exemptait que facultativement, à la volonté du conseil général.

Toutes ces modilications avaient pour but de rendre la réforme plus acceptable. L’assemblée, cependant, ne lui paraissait pas favorable. Les hommes du Ncitional ^ de leur côté, regrettaient le projet primitif, a La commission chargée par l’assemblée, dit le National (i), d’examiner le projet de M. Goudehaux, y substitua une combinaison impitoyable dont 1 unique efïet eût été d’aggraver la position des classes nécessiteuses. Affranchir non seulement la rente foncière, mais l’industrie agricole; infliger à toutes les autres professions une surtaxe uniforme de 3 ojo en abaissant le minimum du revenu au-dessous des limites du plus strict nécessaire,c’était là une aberration de cet esprit aristocratique et réactionnaire dont l'ancien comité des finances a été l’un des foyers principaux. » Aussi, Passy qui rem-