DES EAUX ET FORÊTS, DE 1789 A

Décret de 1789 confiant les forèls à la nation. — Les diverses phases de Thistoire des forêts pendant la période révolutionnaire. — Les forêts mises au pillage; lois de répression. — Les « maîtrises » des forêts en 1790. — Les forêts domaniales sont déclarées inaliénables, — ' Longue série de lois et décrets sur la matière. — Création d'une nouvelle administration forestière par la loi du 29 septembre 1791. — Attribution aux tribunaux ordinaires de la connaissance des affaires forestières. — Une erreur grave de cette loi. — Retard apporté à Torganisation de Padministration nouvelle.— Situation provisoire jusqu^en 1801.

— Période de la Convention. — Aliénations autorisées. -— Désordre complet. — Périodes du Directoire et du Consulat. — La situation forestière s'améliore. — Mesures prises pour modérer le défrichement. — Période désastreuse de 1813 à 1815. — Désorganisation du service forestier. — Le gouvernement de la restauration et l'aliénation des forêts.

— Fusion de l'administration des forêts avec celle de Tenregistrement, en 1817, — Composition du personnel forestier, en 1801 : conservateurs, inspecteurs, etc. — Loi de 1811 donnant aux militaires retraités les emplois forestiers vacants. — Reconstitution d^une administration spéciale des forêts en 1820 ; composition de son personnel.

La révolution ne respecta aucun des rouages de Tancien édifice social ; l'administration des eaux et forêts ne fut pas plus épargnée que le reste, et la destruction du domaine forestier fit, en quelques années, d'effrayants progrès. En 1760, le marquis de Mirabeau évaluait à trente- quatre millions d'arpents la surface boisée de la France; aujourd'hui, cette surface se réduit à peine à neuf millions d'hectares. A la faveur de l'anarchie révolutionnaire, les paysans saccagèrent, en haine de la noblesse, ces forêts qui avaient été une richesse seigneuriale et un lieu de plaisirs privilégiés pour les nobles. Cet inepte vandalisme fit perdre alors à la France la moitié de ses forêts. Le décret de 1789, en confiant les forêts à la nation, aux assemblées administratives et aux gardes nationales, les remettait à une autorité impuissante, mal définie et tout à fait incompétente.

il8 LES FORÊTS DE LA FRANGE

Pendant la période révolutionnaire» les lois relatives au domaine forestier ont été fort nombreuses; cette partie de l'administration publique fut une des plus tourmentées par Tinconstance et les tiraillements de la politique. De 1789 jusque dans les premières années de la restauration, l'histoire du régime forestier reflète exactement les changements successifs de la situation politique du pays.

Cette histoire peut se tracer en quelques grands traits : de 1789 à 1791 , c'est le renversement de l'ordre social ancien et la création d'institutions nouve les destinées à remplacer les précédentes; mais la mise en train du régime nouveau est d'abord difficile , et le désordre règne sans partage dans le domaine forestier. De 1793 à 1797, c'est le pouvoir lui-môme qui organise, pour ainsi dire, la dévastation des forêts.

L'excès du mal fit enfin chercher le remède ; sous le consulat et l'empire, un régime réparateur s'organise et donne effectivement de bons résultats. Mais, de 1812 à 1815, avec les guerres désastreuses, le mal se reproduit; l'administration est désorganisée, presque supprimée; les forêts sont de nouveau livrées au pillage, et la nécessité force le gouvernement à aliéner diverses portions du domaine forestier.

Puis les désastres accumulés par un tel état de choses suscitent bientôt des réclamations générales, et, d'accord sur ce point avec l'opinion publique, le gouvernement de la restauration rétablit une administration conservatrice, dont l'utilité avait été précédemment bien démontrée. Telle est, en gros, la marche suivie dans l'espace d'une quarantaine d'années par la situation forestière.

Il est intéressant de passer en revue sommairement la série des lois forestières de cette période si tourmentée.

Dès le début de la révolution, l'esprit de licence se donna carrière; on aurait cru que la suppression des délits forestiers avait été décrétée, et la dévastation des forêts marcha grand ti:ain. Pour réprimer ces excès, l'Assemblée nationale décréta, en novembre 1789, que les forêts étaient un objet de première nécessité pour le pays et qu'elles éteient placées sous la sauvegarde de la nation; la sévérité des peines édictées contre les délinquants fait supposer quelle était la gravité du mal.

La suppression du régime féodal avait totalement troublé les idées de la population au sujet de l'administration des bois dépendant des propriétés de main -morte; il fallut qu'une loi du mois de mars 1790

défendit les coupes extraordinaires de ces bois, activement organisées par les municipalités. Deux autres lois du même mois de 1790 interdirent aux a apanagistes, engagistes et détenteurs à n'importe quel titre » toute coupe de futaie dans les forêts domaniales et toute coupe extraordinaire dans les bois du domaine ecclésiastique; en même temps y les droits de triage et de tiers denier furent abolis pour les bois appartenant aux communes en toute propriété.

Il est à noter que la mise en pratique de ces lois, qui abolissaient ou modifiaient des droits ou d'anciens usages, s'accompagnait presque toujours de désordres et de voies de fait. Pour empêcher ces violences, une loi de mai 1790 traça la marche que devaient suivre les communes pour rentrer en possession des bois dont elles se prétendaient propriétaires.

En avril 1790, on avait réglé le droit de chasse des particuliers sur leurs propriétés. Une loi du 25 juillet de la même année ordonna la vente des « biens nationaux » , à l'exception des forêts.

La juridiction des maîtrises forestières, en matière contentieuse , fut maintenue provisoirement par une loi du mois d'août 1790, qui interdisait, en outre, aux municipalités toute entreprise contre les forêts.

« Considérant que la conservation des bois et forêts est un des objets les plus importants et les plus essentiels aux besoins et à la sûreté du royaume, » la loi du 23 août 1790 excepta de nouveau les grandes forêts de l'aliénation autorisée pour les biens nationaux. Pouvaient seuls être vendus les boqueteaux de 100 arpents, séparés des forêts par un espace de mille toises, pourvu qu'ils ne fussent pas nécessaires pour protéger la campagne contre les rivières et les torrents , ou bien qu'ils ne fussent pas exploitables pour les constructions de la marine.

Le principe de l'inaliénabilité des forêts domaniales fut encore consacré par une loi de décembre 1790. Les législateurs d'alors ne craignaient pas de se répéter.

Une loi de septembre, même année, avait interdit toute concession d'apanages réels et révoqué les anciens.

La loi du 25 décembre 1790 supprima la juridiction spéciale des forêts, qui fut attribuée aux tribunaux ordinaires. Les procureurs du roi des maîtrises saisirent les tribunaux de districts de toutes actions civiles ou criminelles en matière forestière. Ces mesures nouvelles de répression visaient des délits dont le nombre et la gravité allaient croissant de jour en jour.

Une nouvelle administration des forêts fut instituée par la loi du 29 septembre 1791. Cette loi soumettait au régime forestier, c'està-dire à Faction directe du service organisé par le gouvernement, les bois du domaine de l'État et des établissements religieux, les bois indivis entre l'État et quelque autre propriétaire, et aussi les bois détenus à litre de concession, engagement, usufruit, grûrie, etc. Une réglementation spéciale concernait les bois communaux, ainsi que ceux appartenant à l'ordre de Malte, à des établissements charitables ou à des établissements de main- morte d'une nationalité étrangère.

Par respect pour le droit de propriété, cette loi ne soumit pas au régime forestier les bois des particuliers. Ce fut un scrupule exagéré et une erreur des plus fâcheuses de la part des législateurs. Cette disposition, tout à fait contraire à l'intérêt public, permit de détruire un grand nombre de forêts, et des ressources énormes en bois d'oeuvre furent dès lors perdues pour la France. Cette faute n'avait pas été commise par la grande ordonnance de 1669, dont on eût pu s'inspirer sur bien des points en 1791. Les abus auxquels donna lieu cette émancipation de la propriété forestière privée devinrent si graves, qu'il fallut y remédier d'urgence par une loi de floréal an II , puis par un décret impérial de 1811 et par deux ordonnances royales de 1816 et de 1819.

La loi de 1791 réglait tout ce qui concerne l'exploitation et l'aménagement des bois. Elle créait une administration nouvelle sous le nom de « Conservation générale des forêts »; elle déterminait le nombre, la hiérarchie et les attributions des divers agents de cetto administration et instituait même des places « d'élèves » auprès des « conservateurs ». Elle rendait chaque agent responsable de ses opérations, le supérieur étant, en outre, garant des actes de ses subordonnés; cette responsabilité combinée était certainement une condition favorable à la bonne exécution des règlements. Enfin cette loi consacrait l'attribution à la juridiction des tribunaux ordinaires de la connaissance de toutes affaires forestières, et elle déterminait la manière de procéder aux poursuites. On pouvait donc espérer que cette réglementation ferait renaître le bon ordre, dont le besoin était si pressant; malheureusement il n'en fut rien.

On revenait alors à l'idée d'aliéner les forêts comme les autres biens nationaux, et une loi de mars 1792 ordonna de surseoir à l'organisation de l'administration nouvelle. Les anciens officiers des

maîtrises restèrent donc encore en fonctions, sans avoir toutefois de juridiction, en attendant que la question de l'aliénation des forêts fût tranchée. Malgré toutes les réclamations, souvent renouvelées, en faveur de la réorganisation d*une administration sérieuse, cette situation provisoire dura jusqu'en 1801 , au grand détriment des forêts. On conçoit que les anciens offlciers des maîtrises ne pouvaient plus jouir d'aucune autorité réelle; leur position était des plus fausses, tout à fait précaire, et la plupart du temps ils n'eussent guère pu agir sans péril

Baode de pajaaiu laccigeaut une forfit Beigneuriale, eu 1789.

pour leur propreexistence; beaucoup d'entre eux se dispensaient donc de toute surveillance et de toute action.

Pour ce qui était de réorganiser une administration quelconque, le gouvernement révolutionnaire ne trouvait pas le temps de songer à ces fadaises. D'ailleurs pourquoi la cognée eût-elle épargné les arbres, quand la guillotine moissonnait si bien les têtes?

Sous le régime politique de la Convention, les désordres forestiers ne firent qu'augmenter. Divers décrets de juillet, septembre et octobre 1793 et de pluviôse an II prescrivirent et autorisèrent des coupes extraordinaires dans tous les bois, même dans ceux-des particuliers. Ce fut une sorte d'encouragement officiel à la dévastation des forêts. Aux termes du décret de pluviôse, les autorités administratives devaient elles-mêmes faire procéder à l'exécution de ces me-

sures chez les particuliers qui négligeraient ou refuseraient de s'y conformer.

Pour favoriser le repeuplement des forêts par semis naturel, l'ordonnance de 1669 avait interdit le ramassage des glands et des faines; cet usage fut permis par une loi de fructidor an IL

La Convention ne voulut pas que les grandes forêts fussent aliénées; mais elle autorisa la vente des bois de 300 arpents, situés à une distance de 500 toises des forêts. En revanche, un arrêté du 8 thermidor an IV défendit aux communes de faire des coupes dans leurs « quarts de réserve » , ce qui était conforme aux anciennes prescriptions de 1669,

Comme de grands abus s'étaient glissés dans la façon de procéder aux ventes de bois, un arrêté directorial de thermidor an IV prescrivit de revenir, sur ce sujet, au règlement de 1669; les adjudications devaient être faites en présence des ofQciers des « ci- devant maîtrises ».

Dans le cours de l'an IV (1795-1796), de l'an V et de l'an VI, le Directoire dût rendre d'urgence un certain nombre d'arrêtés pour empêcher les coupes des réserves, réprimer les délits forestiers, interdire la chasse dans les forêts domaniales, réglementer le pâturage en forêt, régler la pêche, parer aux incendies, faire établir les fossés de séparation entre les bois particuliers et les forêts domaniales, etc. Mais toutes ces mesures n'étaient que des palliatifs, et pour qu'elles eussent quelque autorité, il fallait en finir avec le provisoire et organiser enfin l'administration. Ce fut la loi du 16 nivôse an IX (1801) qui fit procéder à cette organisation. Aussitôt après cette reconstitution, le personnel s'occupa de réunir en un corps d'instruction les arrêts et lois diverses qui pourraient s'appliquer au régime forestier; les temps commençaient à devenir meilleurs, et l'esprit d'ordre reparut dans l'administration.

Les forêts traversèrent alors une courte période de réparation ; par suite des améliorations opérées, les produits augmentèrent; des repeuplements considérables furent effectués; les aménagements furent réglés à nouveau; plusieurs milliers d'hectares, usurpés sur le domaine de l'État, furent recouvrés. Enfin on s'attacha à replacer les forêts sous la protection des dispositions si sages de 1669.

Par un arrêté de ventôse an X (1802), les bois des communes et des établissements publics furent placés sous le même régime que ceux des particuliers. Cette mesure assura la restauration d'un grand

nombre de forêts. Une loi de floréal an XI (1803) fit faire un grand pas à cette restauration, en imposant des bornes au défrichement des bois particuliers. Déjà divers arrêtés de Fan X avaient défendu les coupes extraordinaires et les défrichements dans tous les bois illégalement acquis par des particuliers au voisinage des forêts.

L'abus des droits d'usage, que Colbert et ses successeurs avaient si énergiquement combattu, s'était accru rapidement sous la révolution. Une loi de ventôse an XI y coupa court en prescrivant aux communes et aux particuliers de produire leurs titres, dans un délai fixé, devant les conseils de préfecture; faute de quoi, la déchéance de rintéressé serait prononcée.

Enfin diverses lois de cette époque s'occupèrent aussi d'assurer les besoins de la marine en bois d'œuvre.

De 1804 à 1811, les délits furent réprimés sévèrement; des améliorations successives et sérieuses furent introduites dans le régime forestier et firent reparaître une certaine prospérité. Mais, à partir de 1811, beaucoup d'emplois de l'administration forestière furent donnés, comme récompense, à des militaires certainement très braves, mais ordinairement peu compétents en la matière. Les progrès subirent alors un ralentissement manifeste; du reste, on entrait déjà dans une nouvelle période de désastres pour le domaine forestier.

De 1813 à 1815, les forêts eurent énormément à souffrir. La plupart des agents furent repris pour le service militaire, et les bois, laissés sans aucune surveillance, furent de nouveau livrés au pillage le plus effréné. En outre, on y fit des coupes extraordinaires pour l'usage des places de guerre. Puis, la paix faite, il fallut payer les frais de la^utte. Pour se procurer une partie des ressources nécessaires, le gouvernement de la restauration résolut d'aliéner 300,000 hectares dé forêts; cette vente, autorisée par une loi de septembre 1814, ne fut arrêtée qu'en 1816.

Deux, ordonnances de 1816 et de 1817 eurent pour but de remettre un peu d'ordre dans le chaos forestier. Il fut défendu de faire aucune coupe dans les quarts en réserve des forêts communales, à moins d'une autorisation spéciale et seulement dans le cas d'une absolue nécessité. Malheureusement la pénurie du Trésor, en 1818, servit de prétexte plausible pour de nouvelles aliénations de forêts ; des ventes furent faites jusqu'à concurrence de 150,000 hectares.

L'organisation administrative fut remaniée de 1817 à 1820; puis.

pour des motifs d'économie, le service des eaux et forêts fut réuni à l'administration de l'enregistrement et des domaines. Cette combinaison bâtarde ne donna pas de bons résultats, et deux ordonnances de 1820 réorganisèrent une administration spéciale des forêts.

Les éléments du code forestier maintenant en vigueur ont été puisés, pour la majeure partie, dans l'ordonnance de 1669 et dans la masse considérable d'arrêts du conseil, de lois, d'arrêtés, de décrets, d'ordonnances, de règlements et d'instructions sur les questions forestières de toute nature, parus depuis la seconde moitié du règne de Louis XIV jusqu'à la restauration; du reste, beaucoup de ces arrêtés, instructions ou décisions servaient à expliquer les principes mômes des lois fondamentales. On a donc dû les consulter souvent avec profit pour la rédaction de notre code forestier.

Les modifications imposées par la révolution à l'organisation du personnel forestier présentent également leur intérêt et méritent d'être connues.

On a vu précédemment que les officiers des maîtrises furent dépouillés, à la fin de 1790, de leur juridiction spéciale, et qu'à partir de ce moment toutes les causes forestières durent être portées devant les tribunaux ordinaires, mais que ces mômes officiers restèrent provisoirement en fonctions jusqu'en 1801, époque à laquelle on organisa enfin l'administration nouvelle, dont la création avait été décidée en 1791. Cette période de dix années fut très dommageable pour les forêts, car elles n'étaient, pour ainsi dire, plus administrées ni surveillées. Les anciens officiers de maîtrises étaient trop incertains de leur sort, trop mal secondés, trop souvent destitués pour ne pas laisser libre carrière à toute licence.

L'administration nouvelle, instituée en principe par la loi du 29 septembre 1791, sous le nom de « Conservation générale des forêts », devait se composer de cinq commissaires, de conservateurs, d'inspecteurs, d'arpenteurs et de gardes. Des élèves devaient être attachés à chaque conservateur; cette mesure marquait un véritable progrès ; les bons forestiers ne s'improvisent pas de toutes pièces, et l'économie forestière ne s'apprend pas sans études sérieuses.

Cette loi déterminait les titres d'admissibilité aux emplois forestiers, le mode d'avancement dans la série hiérarchique, les motifs d'incompatibilité ou de révocation: mais comme elle omettait de

fixer la nature des épreuves destinées à prouver la capacité des candidats, elle laissait la porte ouverte aux nominations arbitraires. Elle réglait, d'ailleurs, les fonctions des agents de tout grade, et elle établissait les responsabilités de chacun, tout en rendant le supérieur garant des actes de son subordonné; combinaison fort utile pour assurer le bon fonctionnement du service.

Mais il y avait aussi dans cette loi quelques dispositions moins intelligentes. Ainsi, les corps administratifs étaient chargés de veiller à la conservation des forêts, de s'assurer si les préposés s'acquittaient bien de leurs fonctions et de rendre compte de leurs visites. C'était introduire l'anarchie dans l'administration forestière et favoriser tous les empiétements des services étrangers sur le service spécial. Du reste, cette erreur fut vite reconnue, et la loi de Fan IX, qui mit en activité l'organisation nouvelle, rejeta cette confusion d'attributions.

La loi de 1791 réglait aussi la façon de poursuivre les délits forestiers devant les tribunaux ordinaires. D'abord on avait cru devoir réserver la poursuite de certains délits aux inspecteurs, celle de quelques autres aux conservateurs ; mais on ne tarda pas à reconnaître que cette complication était au moins inutile, si môme elle n'était pas nuisible, au point de vue d'une bonne administration. En conséquence, il fut décidé que tous les agents forestiers auraient qualité pour constater ou poursuivre toute espèce de délits et de contraventions.

Lorsque cette organisation eut été minutieusement discutée et préparée, on la laissa reposer pendant une dizaine d'années avant de la mettre en pratique. Ce fut la loi du 16 nivôse an IX qui fit enfin prendre vie à cette administration que les gens sensés réclamaient depuis si longtemps.

Mais la loi de l'an IX rectifiait sur quelques points celle de 1791. Elle composait le personnel de cinq administrateurs, sous les ordres desquels se groupaient des conservateurs, des inspecteurs, des sousinspecteurs, des gardes généraux, des gardes particuliers et des arpenteurs. Un arrêté consulaire du 6 pluviôse an IX organisa les arrondissements forestiers, en même temps qu'il fixa le nombre et la résidence des divers agents. Il fut créé vingt -huit « conservations », dont vingt- cinq se partageaient le territoire de l'ancienne France.

Cette nouvelle administration s'occupa tout d'abord de réunir en x^orps de doctrine tous les documents législatifs concernant le régime

forestier. Dès qu'elle fonctionna régulièrement, les forêls entrèrent dans une période de réparation. Il n'était vraiment pas trop tôt

En juillet 1805, un conseiller d'État fut mis à la tête de l'administration centrale et prit le titre de « directeur général des forêts ». Peu de temps après, au commencement de l'année 1806, chaque conservation fut pourvue d'un « inspecteur principal »; puis, au bout de quelques mois, celte catégorie d'agents fut remplacée par celle des c< inspecteurs généraux ».

En vertu d'une loi de 1806, les administrateurs et les conservateurs avaient le droit d'informer contre les délinquants en matière forestière, et, dans certains cas, ils pouvaient même délivrer des mandats d'amener ou de dépôt. En 1808, conformément à un avis antérieur du conseil d'État, un décret décida que les gardes forestiers seraient spécialement investis du droit de faire « toutes citations ou significations en matière d'eaux. et forêts ». Cette procédure était meilleure au point de vue du service spécial, et elle économisait des frais; double avantage. On ne faisait d'ailleurs, à cet égard, que remettre en vigueur une disposition de l'ordonnance de 1669, qui était tombée en désuétude.

La moitié des emplois forestiers vacants fut affectée, comme récompense, à des militaires, en 1811. Les inconvénients graves de cette mesure toute politique ont été indiqués plus haut. Les ressorts du service forestier furent faussés. Pendant la période des guerres désastreuses qui marqua la fin de l'empire, la plupart de ces forestiers improvisés furent repris par le service militaire, et l'administration se trouva sérieusement désemparée. Les choses allèrent ainsi tant bien que mal , mais presque toujours beaucoup plus mal que bien, jusqu'en 1817. Dans le cours des trois dernières années, comme on était obligé de recourir à tous les moyens pour subvenir aux besoins du Trésor public, on avait aliéné une certaine quantité de forêts.

En 1817, pour des motifs d'économie budgétaire, on réduisit le nombre des agents supérieurs de l'administration forestière. Les conservateurs ne furent maintenus que dans les arrondissements où ils étaient absolument indispensables et où ils ne pouvaient être remplacés, pensait -on, par aucun autre fonctionnaire. Cette réforme ne laissa subsister que six conservations. Dans les départements qui ne dépendaient pas de ces conservations , le service forestier fut remis aux directeurs de l'enregistrement et des domaines. Cette combi-

naison, qui subordonnait le personnel administratif des forêts à une administration fiscale » ne produisit que de médiocres résultats. On devait bien s'y attendre. Les agents forestiers ne pouvaient pas accepter volontiers la direction d'hommes incompétents, et, pour le bien du service, une telle organisation ne pouvait pas subsister. Au surplus, les hommes d'État et les conseils généraux des déparlements protestèrent à l'envi contre cet état de choses, dont les inconvénients frappaient tous les yeux ; les réclamations furent même portées à la tribune de la chambre des députés. Bref, pour répondre à ce mouvement fort juste de l'opinion publique, une ordonnance royale du 11 octobre 1820 rétablit une administration spéciale des forêts, indépendante de tout autre service.

L'administration reconstituée se composait de trois administrateurs et d'un secrétaire général. Le travail de haute direction était réparti entre les administrateurs, qui formaient, avec le secrétaire général, un conseil d'administration, sous la présidence de l'administrateur désigné par le ministre des finances.

Cette administration était tenue de veiller à la multiplication et à la conservation des futaies dans les forêts du domaine de l'État, des communes et des établissements publics. Elle devait soumettre à l'approbation ministérielle toutes ses délibérations ou ses résolutions sur les objets spécifiés par l'ordonnance royale.

Les agents du service étaient astreints à fournir un cautionnement dont l'ordonnance réglait le taux.

Cette organisation administrative fut complétée par une seconde ordonnance du 22 novembre 1820. Le territoire de la France fut alors divisé en vingt arrondissements forestiers ; dans les douze premiers, le service fut dirigé par des conservateurs, et dans les huit autres par des inspecteurs principaux faisant fonctions de conservateurs. Les agents subordonnés furent des inspecteurs, des sous-inspecteurs, des arpenteurs, des gardes généraux, des gardes à cheval et des gardes à pied.

Quatre inspecteurs généraux et un vérificateur général des arpentages furent chargés de faire des tournées annuelles dans les arrondissements, et ils devaient rendre compte à l'administration centrale des observations de toute sorte qu'ils auraient pu faire dans le cours de ces visites,

U nous reste à voir comment cette administration est organisée maintenant.