L ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS
sent, de nouveaux fonctionnaires qui émargent au budget. Et, malgré les protestations de certains économistes, l'opinion publique accepte en somme cet envahissement, bien qu'elle se plaigne souvent des formalités administratives et de leurs lenteurs.
C'est ainsi que, sans apporter encore, l'une ou l'autre, une réforme de nos institutions et de nos pratiques administratives, deux tendances existent, qui se manifestent à la veille de la guerre : Décentralisation I dit-on ici. Laissons aux Conseils généraux, aux Conseils municipaux une initiative plus grande, un domaine d'action plus large ; évitons que l'autorité du gouvernement ou de ses représentants directs ait à intervenir sans cesse dans la vie du département et de la commune. Faisons confiance aux intéressés eux-mêmes pour la conduite de leurs affaires, au lieu d'étouffer leurs velléités sous le poids d'une tutelle excessive.
Là, c'est un autre mot d'ordre : Etatisme ! Développons le contrôle de la loi et de l'administration sur de nouveaux domaines ; rappelonsnous que c'est à l'Etat seul qu'il faut faire confiance, lorsqu'il s'agit de grands intérêts généraux ; méfions-nous de l'initiative privée, qui souvent a des mobiles égoïstes.
Et, sans doute, ces deux tendances peuvent se développer côte à côte, puisqu'elles opèrent dans des domaines différents. Ne peut-on pas concevoir que l'intervention administrative étende son champ d'action, mais que le gouvernement, au lieu d'établir des règles uniformes pour tout le territoire, laisse aux assemblées locales le soin d'adapter les principes de l'organisation générale aux besoins particuliers des régions et des villes ?
IL Le régime constitutionnel a été défini par les lois de 1875, et les modifications de détail votées en 1882-1884. Les cadres et les organes ont un air de jeunesse, lorsqu'on les compare aux cadres et aux organes de l'administration. Pourtant, la Constitution de 1875 est dominée, elle aussi, par les souvenirs historiques. Elle porte la marque d'une série d'hésitations qui se poursuivent depuis le début du xix® siècle ; entre les tendances opposées qui se partagent alors l'opinion publique, et les théoriciens, elle a le caractère d'un compromis.
Les actes constitutionnels qui ont fondé la République parlementaire sont l'œuvre d'une assemblée où dominaient les tendances monarchistes. L'échec de la tentative de restauration, en 1873, ne permettait pas à la majorité de réaliser son désir : il fallait bien pourtant mettre fin au régime provisoire qui existait depuis le 4 septembre 1870. Mais l'Assemblée nationale ne croyait pas que son œuvre durerait bien longtemps. Sans se soucier de prendre parti sur le fond des grands problèmes constitutionnels, elle a adopté des solutions transactionnelles.
Elle veut un pouvoir exécutif pourvu d'attributions très étendues. Le président de la République promulgue les lois, et il peut, « par un message motivé », demander aux Chambres « une nouvelle délibération ». Il négocie et ratifie les traités et il en donne connaissance aux Chambres « aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettent » ; les traités de paix, de commerce, les traités « qui engagent les finances de l'Etat » ou qui entraînent une modification territoriale, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres ; mais les traités d'alliance peuvent n'être pas communiqués au Parlement. Ainsi, le président de la République est, théoriquement, le maître de la politique extérieure. C'est lui qui dispose de la force armée. Enfin, s'il entre en conflit avec le Parlement, la Constitution lui donne le droit de dissoudre la Chambre, à condition qu'il soit d'accord avec le Sénat. Les pouvoirs qu'il possède, en principe, sont au moins égaux à ceux d'un monarque constitutionnel*
Mais d'autres dispositions viennent corriger et limiter cette autorité. L'Assemblée nationale, après avoir constitué un pouvoir exécutif fort, le subordonne au pouvoir législatif. C'est par les Chambres réunies que le président est élu ; c'est d'elles qu'il tient son pouvoir, et non pas du peuple ; comment pourrait-il prétendre représenter, en face du Parlement, la volonté nationale ? C'est par les ministres qu'il agit ; il ne peut faire un seul acte qui ne soit contresigné par l'un d'eux ; et sans doute ces ministres, il les choisit ; mais comme ils sont « responsables » devant les Chambres, comment le président pourrait-il maintenir en fonctions, contre la volonté du Parlement, ceux qui servent sa politique personnelle, à moins de recourir à la procédure de la dissolution ?
C'est dans le même esprit que la Constitution de 1875 aborde l'organisation des Chambres. La Chambre des députés et le Sénat ont des pouvoirs presque symétriques. Les membres de l'une et de l'autre assemblée participent à l'initiative et à la confection des lois. La Chambre possède pourtant, en matière budgétaire, une prérogative : c'est devant elle que les lois de finances doivent être présentées d'abord. Le Sénat, d'autre part, peut être constitué en Cour de justice pour juger le président de la République ou les ministres, et pour connaître des attentats contre la sûreté de l'Etat. Mais les rédacteurs des actes constitutionnels, en créant deux Chambres, ont surtout l'intention de donner à l'une d'elles un rôle de régulateur. Comment vont-ils y réussir ? Au suffrage universel direct, qui désignera les députés, ils vont opposer pour l'élection des sénateurs, un suffrage indirect, en réservant le droit de vote aux conseillers généraux, aux conseillers d'arrondissement, aux délégués élus par les Conseils municipaux.
Encore cette combinaison indécise, où s'équilibrent des tendances contradictoires, se garde-t-elle de définir exactement tous les pouvoirs.
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Inutile d'y chercher une règle pour l'institution des ministères : l'existence d'un président du Conseil des ministres n'est même pas prévue. Inutile de lui demander une définition des droits du Parlement, et de ses pouvoirs de contrôle à l'égard de l'exécutif, une organisation du régime électoral. Les textes de 1875 ne sont, au vrai, qu'une esquisse, une « table des matières », a dit un de nos juristes.
Il n'est donc pas étonnant que la République parlementaire se soit transformée par la pratique ; et il n'est pas inutile de montrer le sens général de ces modifications.
Le fonctionnement du régime a d'abord constamment réduit l'autorité du président de la République. Après la tentative du 16 mai 1877 et l'échec du maréchal de Mac-Mahon, la « dissolution » a pris, aux yeux de l'opinion pubhque et du Parlement, une allure de coup d'Etat, et les présidents successifs ont renoncé à exercer ce droit constitutionnel, seul procédé qui pourrait leur permettre de résister un moment à la Chambre des députés. A côté du chef de l'Etat, un nouveau pouvoir est né, qui n'est pas inscrit dans la constitution, c'est l'institution dû Conseil de cabinet et du président du Conseil. Le texte constitutionnel dit « les ministres » ; il n'indique pas que l'un d'eux puisse avoir une autorité sur ses collègues : c'est le président de la Répubhque qui dirige naturellement les délibérations des ministres assemblés. Mais la solidarité ministérielle allait bien vite conduire à une pratique toute différente. Puisque les ministres étaient « solidairement » responsables devant les Chambres, il leur fallait un chef, qui les représentât à la tribune. Or le président de la République est placé, par la constitution, en dehors des luttes parlementaires : il n'est pas « responsable » ; il n'a pas le droit de prendre part aux débats. Comment les ministres auraient-ils évité de se grouper autour de l'un d'entre eux ? Celui-là, ce président du Conseil, devient presque aussitôt le chef réel du gouvernement : c'est lui qui, dans la pratique, choisit ses collaborateurs, lorsque le chef de l'Etat l'a désigné pour « former le ministère » ; c'est lui qui, en dehors du Conseil des ministres, peut convoquer et présider le a Conseil de cabinet », auquel le président de la République n'assiste pas ; c'est lui qui exerce en partie les prérogatives que la Constitution accordait au chef de l'Etat: négociations, nominations. Entre les deux « présidents », qui donc est le subordonné ? n'est-ce pas le président de la République qui cédera, puisqu'il ne peut pas former un nouveau ministère si la majorité parlementaire s'apprête à lui refuser sa confiance ?
« Je suis la reine d'Angleterre », disait à M. Raymond Poincaré le président Féhx-Faure (1).
(1) Lettre de M. Raymond Poincaré au Temps, 9 août 1920.
Le rôle personnel du chef de l'État dépend donc surtout de l'autorité morale qu'il possède. Dans le Conseil des ministres, il peut exercer une influence, s'il connaît les grandes questions d'intérêt général, et s'il sait maintenir les traditions. Dans le choix d'un nouveau ministère, il peut faire accepter un homme de second plan, qui soit dévoué à sa politique ; il a le moyen d'écarter du pouvoir, au moins pendant quelque temps, un homme dont le séparent des inimitiés personnelles. Et ce n'est pas négligeable. Mais il suffit que les circonstances l'obligent à appeler à la tête du ministère un président énergique et autoritaire pour que sa propre influence soit à peu près annihilée.
Le jeu des institutions parlementaires, d'autre part, a accentué la subordination du pouvoir exécutif au pouvoir législatif. La responsabilité du gouvernement devant les Chambres est devenue l'occasion d'une intervention constante des parlementaires dans l'activité administrative. Par la question, par l'interpellation, le ministre est sous la menace d'un débat public. Par les investigations des commissions — et surtout de la commission du budget — le Parlement surveille le détail de sa gestion. La pratique constitutionnelle favorise ces empiétements. Ils aboutissent à une ingérence continuelle du député, du sénateur, dans les nominations de fonctionnaires de leurs circonscriptions. Souvent, le préfet, agent du gouvernement, est le serviteur des hommes politiques de son département.
Mais la « responsabilité » des ministres entraîne aussi l'instabilité du gouvernement. Il suffit que, sur la moindre affaire, le cabinet ne soit pas, suivi par la majorité pour qu'il abandonne le pouvoir. Les assemblées se plaisent à faire sentir leur autorité, et la règle de la solidarité ministérielle devient tyrannique. Les ministères défilent sans cesse devant l'opinion publique, étrangère à cette « politique ». Ce sont les Chambres qui dirigent, ou qui tendent à diriger l'activité de l'État : entre les chefs des services publics, chargés de l'exécution pratique, et les parlementaires, qui multiplient les suggestions et les impulsions, les ministres qui passent n'ont pas le loisir de faire une œuvre.
Tandis que le président de la République est obligé de céder devant le président du Conseil, et de demander le contre-seing d'un ministre pour chacun de ses actes, l'équipe ministérielle est contrainte, non pas seulement de se plier à la volonté du Parlement — ce qui serait légitime — mais de subir les empiétements du pouvoir législatif.
« La Constitution de la France », disait un préfet mécontent, « pèche plutôt par ce qu'elle ne dit pas et laisse faire... », « l'arbre n'est pas mauvais, c'est la greffe. » Les usages et les pratiques, qui se développent depuis 1875 et qui atteignent, à la veille de la guerre, leur plein épanouissement, sont dominés par le désir d'assurer la prépondérance des Chambres ;
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mais ils tendent à énerver le pouvoir exécutif et à compromettre la continuité de vues nécessaire à la politique nationale.
C'est donc au principe de la souveraineté nationale qu'il faut revenir sans cesse pour comprendre les traits fondamentaux du régime administratif et gouvernemental de la France. La volonté de la majorité s'exprime dans le suffrage universel. Dans la vie nationale, elle domine le pouvoir exécutif ; dans la vie régionale et locale, elle fait de moindres progrès ; pourtant les conseils élus collaborent à la gestion des intérêts sociaux et économiques, limitent et contrôlent l'autorité du préfet. Voilà le schéma théorique de l'État démocratique.
Mais la vie politique de la France repose, au delà de ces principes, sur des bases plus larges et plus profondes : ce sont les droits individuels, proclamés en 1789. En face de l'autorité de l'État, le citoyen veut avoir des garanties de liberté : aucun régime n'a osé les méconnaître ouvertement. La Constitution de 1852 elle-même les reconnaissait et les confirmait, quitte à les violer en pratique. Et ces libertés font si bien partie du droit public français que les lois constitutionnelles de 1875 n'ont pas cru nécessaire de les rappeler expressément. Mais la III® République les a consacrées. La loi du 29 juillet 1881 a organisé la liberté de la presse ; la loi du 22 mars 1884 a fixé le statut des syndicats professionnels ; la loi du 27 juillet 1875 a étendu la liberté de l'enseignement aux établissements d'enseignement supérieur.
A toutes ces règles qui protègent la liberté de l'individu contre l'autorité de l'État, le développement de la jurisprudence administrative apporte l'appui pratique indispensable. Si l'agent du pouvoir excède ses droits, s'il ne respecte pas la loi, le recours est possible devant un tribunal spécial. Certes, ce n'est pas la III® République qui a créé le Conseii d'Étatl Mais c'est sous le régime démocratique que le haut tribunal administratif a élargi sa doctrine et son action, qu'il est devenu l'instrument de contrôle de la bureaucratie, et qu'il a admis toujours plus aisément les recours pour excès de pouvoir.
Les libertés publiques deviennent une réalité.
