II. Les modifications prévues pour le cas de guerre

Mais la guerre ne s'accommode pas de la liberté. Dans la détresse de l'État, l'individu passe à l'arrière-plan. Le respect des droits traditionnels implique des ménagements et de larges tolérances. La guerre

exige la discipline stricte et l'obéissance prompte ; le pouvoir central a besoin de sentir sous sa main une nation docile, animée d'un esprit d'union. L'augmentation de l'autorité gouvernementale est le corollaire de la crise.

« La guerre », écrivait Alexis de Tocqueville, « ...ne peut manquer d'accroître immensément les attributions du gouvernement civil ; elle centralise presque forcément dans les mains de celui-ci la direction de tous les hommes et l'usage de toutes les choses (1) ».

Ce sont de vieilles vérités. Les rédacteurs de la Constitution de 1875 n'y ont pourtant pas songé : ils n'ont pas prévu une organisation des pouvoirs publics pour le cas de guerre. Aussi les mesures inscrites dans la loi française, et destinées à être appliquées pendant la crise, étaientelles éparses et fragmentaires : elles avaient un objet très limité et n'abordaient pas les grandes questions administratives ou gouvernementales ; elles ne touchaient pas aux relations normales du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

Le gouvernement trouve d'abord, dans la législation, le moyen de maintenir l'ordre à l'intérieur, d'une façon plus rapide et plus elTicace : c'est le régime de l'état de siège politique, organisé par la loi du 9 août 1849, et complété par la loi du 3 avril 1878. L'état de siège peut être déclaré « en cas de pérU imminent, résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection à main armée ». Pour l'établir, il faut une loi. Si les Chambres ne sont pas réunies, la mesure peut être prise par un décret : mais le Parlement se réunit de plein droit deux jours après pour en délibérer.

La déclaration de l'état de siège a pour résultat de suspendre en partie les garanties de la liberté individuelle. L'autorité militaire peut faire des perquisitions au domicile des citoyens, exiger la remise des armes et des munitions, interdire les publications qu'elle juge de nature à provoquer le désordre. La répression s'aggrave aussi ; la population civile peut être soumise à la juridiction des tribunaux militaires, lorsqu'il s'agit de crimes ou de délits qui intéressent la sûreté de l'État ou la force de l'armée. Or, devant le Conseil de guerre, les garanties que possède d'ordinaire Je prévenu sont restreintes ; les peines, plus sévères ; la procédure, plus rapide. L'ordre public y trouve son compte ; mais que devient la liberté de l'individu ?

Ce régime d'exception entraîne encore d'autres conséquences. Pour exercer tous les pouvoirs de police — pouvoirs spéciaux et pouvoirs normaux — le gouvernement s'adresse aux militaires. Ce n'est plus le préfet qui est chargé de maintenir l'ordre, c'est le général commandant

(1) La Démocratie en Amérique, t. III, p. 452.

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la région militaire ; ce n'est plus le maire qui peut prendre des arrêtés pour la police municipale, c'est le commandant de Place. Sans doute, ces officiers auront-ils plus d'énergie, plus de vigueur que les fonctionnaires civils ; sans doute aussi seront-ils moins embarrassés par des considérations de politique locale ou d'amitiés personnelles. La loi, d'ailleurs, en leur donnant le droit d'exercer cette autorité, ne les oblige pas à en prendre toute la charge (1). Le maire, par exemple, conserve les pouvoirs de police dont les militaires ne l'ont pas expressément dessaisi.

En accordant au pouvoir exécutif ces droits exceptionnels, la loi de 1878 avait eu grand soin d'en limiter l'application, car le Parlement, si peu de temps après les événements du 16 mai, tenait à prendre ses précautions contre un acte arbitraire du président de la République : on voulait voir énumérer, dans le texte législatif, les départements soumis à l'état de siège, car on n'imaginait pas que tout le territoire pût y|[être astreint. On exigeait que la durée de ce régime fût fixée, sans que le gouvernement pût la prolonger à son gré. Les Chambres, pensait-on, resteraient en session pendant toute la période où l'état de siège existerait : « Il est bon que le pouvoir législatif soit là pour surveiller l'usage que le pouvoir exécutif fera de ses prérogatives extraordinaires. »

Dans le cadre de ces décisions générales, le gouvernement avait préparé, pour les appliquer en cas de guerre, au moins deux mesures particulières, qui se rattachent à ce pouvoir de police, à ce régime d'état de siège. L'une avait pour but de renforcer le personnel de la police locale, en faisant appel aux habitants eux-mêmes, c'était l'organisation des gardes cù'ih ; l'autre devait avoir pour résultat, au moment où commencerait la mobilisation, de mettre hors d'état de nuire certains éléments de trouble, c'était l'institution fameuse du Carnet B.

Les gardes civils devaient être une sorte de garde nationale. Pour maintenir l'ordre, surtout dans les grandes agglomérations, l'autorité pourrait former un corps de volontaires, qui recevraient une solde, un insigne, une arme, et qui seraient placés sous les ordres directs, non pas du maire, mais du préfet. Indirectement, en régime d'état de siège, ces « gardes civils » pourraient donc recevoir les ordres de l'autorité militaire. C'est en aoîit 1913 que cette organisation avait été esquissée, communiquée aux préfets par une circulaire et annoncée aux maires. Un décret avait été signé le 7 janvier 1914 ; mais, au moment où allait éclater la guerre, il n'avait pas encore été publié au Journal Officiel.

(1) Seuls les pouvoirs exceptionnels énumérés ci-dessus (perquisitions, remise des armes, etc.) appartiennent en propre à l'autorité militaire, qui ne peut, en aucun cas, en laisser la responsabilité aux autorités civiles. Cf. ministère de la guerre. Instruction réglant l'exerctce des pouvoirs de police de l'autorité militaire sur le territoire national en état de siège (octobre 1913), art. 8. (Jusqu'au jour de sa mise en application, cette instruction devait rester secrète.)

14 LES FORMES DU GOUVERNEWftNT DE GUERRE

En prévision de troubles possibles lors de la mobilisation, le gouvernement avait fait établir, par les services du ministère de la guerre et du ministère de l'intérieur, une liste des individus qui pouvaient être considérés comme dangereux pour la défense nationale, les uns parce qu'ils étaient suspects de se livrer à l'espionnage, les autres parce qu'ils appartenaient à des groupements antimilitaristes : c'est à cette liste que l'on donnait le nom de Carnet B. Elle comprenait, au 25 juillet 1914, 2.501 noms. Tous ces individus devaient, en principe, être arrêtés au moment où serait décrétée la mobilisation générale. Encore cette mesure exceptionnelle rencontrait-elle, parmi ceux-là même qui devaient l'exécuter, bien des objections ; au dernier moment, ces objections paraîtront décisives.

La loi prévoyait aussi que le gouvernement pourrait user, en cas de guerre, d'une autre prérogative importante : le droit de réquisition. L'armée ne peut pas vivre sans prendre sur place les ressources dont elle a besoin. Pour prévenir les difficultés qui s'étaient produites pendant la guerre de 1870-1871, une loi du 3 juillet 1877, complétée par des textes postérieurs, avait fixé le procédé et réglé le droit à indemnité. Les officiers, chargés du service du ravitaillement ou de l'intendance, indiquent au maire les denrées qu'ils exigent et lui remettent un ordre écrit ; c'est le maire qui répartit la charge entre les habitants et qui leur délivre les certificats, pour servir de base au remboursement. Mais ce régime d'expropriation, dans l'esprit de la législation antérieure à la guerre de 1914, s'exerce uniquement au profit de V armée. Il n'est pas question de l'utiliser pour les besoins de la population civile, ou d'en confier l'exercice à des fonctionnaires civils. La réquisition est un acte militaire. Dans ce domaine, comme dans tous les autres, apparaît le souci de limiter au minimum les exceptions que l'état de guerre apporte nécessairement aux droits de chacun.

Il existe pourtant un service public qui, en temps de guerre, doit être immédiatement et entièrement à la disposition du gouvernement : c'est le service des chemins de fer. Dès le premier jour de la mobilisation, les réseaux passent sous les ordres de l'autorité militaire. Tout le personnel est militarisé. L'importance du fonctionnement des transports pour le succès de la mobilisation et de la concentration d'abord, et ensuite pour le ravitaillement de l'armée en campagne, imposait cette solution. A cet égard au moins, les mesures prises en vue de l'état de guerre étaient assez précises et complètes pour qu'elles aient pu être appliquées telles quelles, pendant la plus grande partie des hostilités.

Enfin, pour définir les droits et les pouvoirs du gouvernement en

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temps de guerre, il avait bien fallu se préoccuper de fixer le statut du haut commandement de l'armée. Le président de la République « dispose de la force armée », dit la Constitution de 1875. Il aurait même le droit d'exercer le commandement, s'il en avait la volonté et les aptitudes. En pratique, il le délègue. C'est ici que la difficulté commence. Sans doute, le gouvernement ne veut pas et ne peut pas abdiquer la conduite de la guerre ; c'est lui seul qui peut décider des buts à poursuivre ; c'est lui seul qui peut assurer la direction politique des opérations militaires, qui sont liées au jeu des alliances et aux négociations diplomatiques. Le Conseil des ministres tout entier sera donc appelé à prendre cette responsabilité : le ministre de la guerre, qui d'ailleurs, le plus souvent, n'est pas un militaire, ne possède pas d'autorité propre, en dehors du cabinet et du président de la République. La conduite des opérations elles-mêmes, sur le terrain, appartiendra naturellement au général désigné par le gouvernement. Le principe paraît simple.

L'application est difficile. Le pouvoir civil, qui donne les directives, restera-t-il étranger à la préparation des opérations ? Pourra-t-il examiner les plans conçus par le commandement et les apprécier ? Ou s'en remettra-t-il complètement aux chefs militaires ? Les généraux réclament une entière liberté : le secret des opérations, la rapidité des ordres, la vigueur de l'exécution sont incompatibles, disent-ils, avec un système de discussion, où domineraient les incompétences. Mais le gouvernement a pourtant le droit de voir clair ; il a le devoir d'exercer un contrôle sur ceux qui ont entre leurs mains le sort du pays ; peut-être même l'intervention d'un homme d'État, doué tout simplement de « bon sens et d'esprit critique », n'est-elle pas inutile pour faire contrepoids aux préjugés professionnels. Et c'est ici seulement la première difficulté ; en voici une autre :1e gouvernement, en la personne du ministre de la guerre, prend, en temps de paix, les mesures nécessaires pour la préparation de la lutte ; il organise le ravitaillement ; il veille à la fabrication du matériel et des munitions. Il est assisté pour cela par un comité consultatif, le Conseil supérieur de la guerre. Dans quelle mesure le ministre va-t-il conserver ces attributions en temps de mobilisation ? Le commandement des armées prendra la direction d'une partie de ces services ; il faut donc déterminer d'avance la répartition des pouvoirs. Enfin, si les opérations se développent sur plusieurs théâtres séparés, la coordination des mouvements, la répartition des effectifs entre les fronts, seront-elles assurées par le gouvernement lui-même ? ou bien en chargera-t-il un « généralissime « ?

Ce ne sont pas là seulement des problèmes techniques. La représentation nationale ne veut pas rester étrangère à leur solution. Aux arguments de ceux qui invoquent les bienfaits d'un commandement miH-

taire unique, doté d'une liberté d'action aussi large que possible, s'opposent des objections d'ordre politique : la République n'a jamais cessé de craindre la dictature. Volontiers, le pouvoir législatif tendrait à exercer un contrôle direct sur les actes du haut commandement. A la veille de la guerre, il y avait dans l'armée des hommes pour dénoncer le danger de ce contrôle et pour en redouter l'application (1).

Ces préoccupations avaient eu leur écho ^u Parlement. En 1911, le ministre de la guerre, le général Goiran, avait déclaré à la tribune du Sénat que la direction de la guerre devait appartenir au gouvernement, assisté des conseils techniques d'un chef d'état-major général. Aux armées il n'y aurait donc pas de généralissime. Les commandants en chef des différents théâtres d'opérations seraient sous les ordres immédiats du ministre de la guerre.

A cette conception, que le ministre s'était bien gardé de préciser, des députés, qui appartiennent à tous les partis, viennent opposer les plus vives critiques. Le 23 juin, l'amiral Bienaimé, le général Pédoya insistent sur la nécessité d'établir l'unité de commandement. M. André Hesse défend l'institution du généralissime : « Nous avons toujours cru, dit- il, que dès le début des hostilités, tout le monde, y compris le mi-' nistre et le gouvernement, s'inclinerait devant l'autorité d'un chef suprême, désigné à l'avance... » A l'entendre, le ministre de la guerre doit être uniquement le chef des services d'approvisionnement et d'information. « Vous voulez faire un empereur ! » lui crie l'extrême-gauche, et un député socialiste jette dans le débat le souvenir du 18 brumaire. C'est bien l'objection politique qui domine la discussion, et qui détermine les résistances.

Ce n'est pas elle pourtant qu'invoque, dans sa réplique, le général Goiran ; mais la direction générale des armées « dépasse les forces humaines », dit-il : «j'estime qu'il est impossible à un seul homme de commander toutes les armées françaises. » Bien entendu il refuse de donner des détails : affaire « secrète » ; mais il affirme nettement son principe : « La coordination des opérations des divers théâtres appartient au ministre de la guerre et au gouvernement. » Alors la majorité de la Chambre l'abandonne.

C'est pourtant cette solution qu'adopte, après deux efforts d'organisation partielle (2), le décret du 28 octobre 1913, qui règle la « conduite des grandes unités : chaque « théâtre d'opérations » aura un chef ; l'unité sera assurée par le pouvoir exécutif responsable. « Le gouvernement

(1) Commandant Mordacq, Politique et stratégie dans une démocratie, Paris, Pion, 1912.

(2) Décret du 28 juillet 1911, piiis décret du 20 janvier 1912, qui se préoccupent surtout d'organiser en temps de paix les services de l'état-major général. Cf. A. Millerand, Pour la défense nationale, Paris, 1913, p. 109 et suiv. De plus un décret du 14 juin 1913 avait prévu la constitution d'un Conseil supérieur de la Défense nationale, c'est-à-dire d'une réunion périodique des ministres intéressés, dont le travail serait préparé par une Commission d'études.

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désigne l'adversaire principal contre lequel doit être dirigée la plus grande partie des forces nationales. Il répartit en conséquence les moyens d'action et les ressources de toute nature, et les met à Ventière disposition des généraux ou amiraux chargés du commandement en chef sur les divers théâtres d'opérations (1). »

Mais la prépondérance du pouvoir civil — qui s'affirme ainsi dans la doctrine politique à la veille de la guerre — ne doit pas faire obstacle à la liberté d'action des chefs militaires. Aussi, comme on s'imagine que les opérations seront un mouvement presque ininterrompu, comme on se plaît à croire que l'armée en campagne formera un organisme mobile à travers des territoires qu'elle ne fera que traverser, on s'applique à donner aux quartiers généraux les moyens nécessaires pour ravitailler, pour administrer, pour maintenir l'ordre. Les « services » de l'armée s'étendent aux dépens des attributions normales du ministère de la guerre. Le règlement sur le service en campagne, du 2 décembre 1913, porte en effet que, dès le début de la guerre, une ligne de démarcation sera tracée entre la « zone de l'intérieur », soumise à l'autorité du ministre de la guerre, et la « zone des armées», placée sous l'autorité du commandement : les commandants d'armée reçoivent du ministre une délégation de ses pouvoirs administratifs. Les services du ravitaillement, des chemins de fer, le service de santé, sont ainsi placés, dans la zone des armées, sous la direction du général qui commande les troupes en campagne.

Telles étaient les modifications principales qui, dans l'esprit du législateur, devaient pourvoir aux nécessités de l'état de guerre. Ni l'organisation administrative, ni les rapports des pouvoirs publics n'avaient fait l'objet de mesures spéciales. Le fonctionnement des Conseils municipaux et des Conseils généraux pourrait-il continuer selon les règles normales ? Le régime parlementaire pourrait-il s'exercer comme à l'ordinaire ? La constitution des ministères aurait-elle à subir des modifications ? La loi n'avait rien prévu, rien organisé. En somme, le programme se ramène simplement à ceci : Favoriser, sous le contrôle du gouvernement, les initiatives des services militaires, qui vont satisfaire aux besoins de l'armée et assurer le maintien de l'ordre, en même temps qu'ils auront à porter la responsabilité des opérations de guerre. Les règles de l'administration doivent subsister dans leurs lignes générales ;

(1) C'est le vice-président du Conseil supérieur de la Guerre, chef d'état-major général, qui prend le commandement du « groupe principal » des armées. Un premier sous-chef reste à Paris pour assister le ministre.

mais le personnel change. En faisant appel à des hommes qui, par toutes les habitudes de leur vie, doivent avoir acquis des qualités d'énergie, le gouvernement entend évidemment modifier l'esprit des règlements en vigueur, dans l'intérêt d'une discipline plus stricte, que n'embarrassera pas le souci permanent de la légalité.