L ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS O

L'intervention du préfet ne peut pas être le fait d'un caprice ; elle doit être fondée sur une violation de la loi ou de la règle. Tel est le régime normal. Dans certains cas, pourtant, lorsqu'il s'agit d'affaires importantes qui peuvent affecter les intérêts pécuniaires des habitants — vote du budget communal, vente d'un bâtiment communal, emprunt — la tutelle est plus étroite. Pour que la délibération du Conseil municipal devienne définitive, il est nécessaire que le préfet lui donne son approbation expresse {!) ; parfois même, l'autorisation doit émaner du pouvoir législatif lui-même. Bien entendu, la surveillance du gouvernement central n'est pas limitée à cette simple approbation — • expresse ou tacite — des délibérations prises par le Conseil municipal. Quand la décision reçoit son application, quand le maire, qui est chargé de l'exécuter, prend un arrêté pour réglementer le service des eaux ou les services d'assistance, le préfet peut encore intervenir, à tout instant, pour annuler l'arrêté, ou pour en suspendre l'exécution ; il peut se substituer au maire, si celuici refuse ou néglige de faire un acte que la loi lui prescrit d'accomplir. Nulle part, le gouvernement ne fait confiance aux habitants de la commune pour régler leurs propres affaires.

Voici le département : le Conseil général, qui a été élu au suffrage universel, est chargé par les concitoyens de l'administration de leurs intérêts. Il s'occupe de la création et de l'entretien des routes départementales, des chemins de fer d'intérêt local, des édifices départementaux ; il prend des mesures pour le fonctionnement des services d'assistance ; et pour tout cela, il vote un budget (2). Mais les décisions du Conseil général, comme celles du Conseil municipal, sont soumises à un contrôle administratif, qui, dans un délai de deux mois, peut entraîner un recours en annulation, si les lois ou les règlements n'ont pas été respectés ; quelques-unes de ces délibérations, celles qui concernent le budget par exemple, sont soumises à l'approbation expresse du gouvernement, qui donne son autorisation par décret. L'autorité de l'assemblée départementale se trouve d'ailleurs réduite encore par un autre procédé : elle ne peut agir sans la collaboration du préfet, qui est chargé de préparer le travail du Conseil et d'exécuter les décisions. Si le préfet ne soumet pas à l'assemblée telle ou telle affaire, le Conseil peut bien protester et réclamer ; il n'a pas le droit d'en délibérer. Il est vrai que, par contre, dans l'intervalle des sessions, la Commission départementale, désigné par le Conseil, contrôle la gestion financière du préfet et exerce une surveillance sur ses services.

(1) Les cas où une approbation est nécessaire sont énumérés par les articles 68, 115, 140, 151 de la loi de 1884.

(2) Dans cette esquisse générale, je néglige à dessein les attributions que possède le Conseil en matière fiscale.

b LES FORMES DU GOUVERNEMENT DE GUERRE

A ce régime, qui était le résultat de réformes partielles et incomplètes, les partisans d'une « décentralisation » véritable ne ménageaient pas les crrtiques. Si l'on admet que le pays doive s'administrer lui-même, ne faut-il pas que le Conseil général choisisse lui-même un administrateur départemental, comme la commune choisit son maire ? Ne faut-il pas réduire le contrôle du gouvernement, en augmentant les pouvoirs de décision définitive attribués aux assemblées locales ? Les propositions de ce genre n'ont pas manqué, dans les trente années qui ont précédé la guerre mondiale. Mais l'organisation n'a pas subi de modification substantielle, tant on craignait de voir les assemblées locales empiéter peut-être sur les attributions du pouvoir central, ou aboutir à l'incohérence.

Ce n'est là qu'un aspect du régime administratif. Les intérêts propres à la commune ou au département ne dépassent pas des limites étroites : le fonctionnement d'un chemin de fer d'intérêt local, la construction d'une fontaine ou d'une école. Le maintien de l'ordre public, l'organisation de l'armée, la confection de l'outillage national, sont des questions d'intérêt commun, qui échappent nécessairement à la compétence des assemblées locales. C'est le gouvernement qui doit en décider. A ces services essentiels de l'Etat, s'ajoutent d'autres services, qui pourraient, à la rigueur, rester livrés à l'initiative locale, mais qui, dans l'état de nos mœurs, font partie intégrante des attributions du pouvoir central : le régime des transports, des mines, des forêts ; les institutions d'enseignement, par exemple. En pratique, ces intérêts sont devenus communs à tout le pays : c'est donc le Parlement qui s'occupe de ces questions ; ce sont les ministres qui dirigent ces services. Sous leur autorité, le préfet dans le département, le maire dans la commune sont chargés d'exécuter leurs décisions. Le préfet surveille les opérations de recrutement, il dirige l'administration de la grande voirie, la police, les services pénitentiaires, il nomme un grand nombre d'agents subalternes : instituteurs, facteurs. Le maire exécute les « mesures de sûreté générale », il est officier de l'état-civil ; il assure enfin le bon ordre dans la commune, sous la surveillance du préfet (1).

Or l'étendue des services assurés par l'Etat tend à croître dans les années qui précèdent la guerre de 1914. Les interventions de la loi, au nom du pouvoir de police, se développent ; elles réglementent de plus en plus étroitement les conditions du travail ; l'exploitation d'une partie du réseau ferré par l'Etat aboutit au rachat du réseau de l'Ouest, en 1908 ; l'organisation de la prévoyance n'échappe pas davantage à l'intervention administrative. Ce sont donc de nouveaux services publics qui nais-

(1) Ces attributions sont définies par l'art. 92 de la loi municipale.