III. Les vues relatwes au «gouvernement de guerre

Si le problème de l'adaptation des pouvoirs publics à l'état de guerre n'avait pas reçu une solution plus complète, ce n'est pas faute de suggestions et d'initiatives. En 1887, les déclarations du général Boulanger (1), qui prétendait astreindre, en cas de guerre, députés et sénateurs mobilisables à renoncer à leur mandat, avaient posé nettement le problème. Le devoir militaire doit-il primer le devoir politique ? Selon que l'on opte pour ou contre, toute l'activité des Chambres en temps de guerre pourra se trouver transformée. Les projets ne manquent pas, mais la volonté. Sans doute, la guerre — on le sait bien — fera plier les habitudes parlementaires et les règles constitutionnelles ; il serait sage de prévoir ces modifications, de les réglementer ; mais en pleine paix, le Parlement, le gouvernement même, ne peuvent pas changer leur état d'esprit. Ils hésitent à ouvrir un débat qui, tout de suite, mettrait en cause les bases de l'organisation politique ; si d'aventure ils s'y résignaient, ils feraient œuvre arbitraire : en temps de calme, il n'est pas possible de faire abstraction des principes et des théories ; en temps de crise, ces obstacles-là s'efTacent d'eux-mêmes. Les règles que l'on voudrait tracer à l'avance risqueraient fort de ne pas répondre aux nécessités pratiques. Il y a des problèmes qui « gagnent à n'être posés qu'au moment où il faut les résoudre ». C'est à cette tendance qu'ont obéi les pouvoirs publics français, pendant les années qui ont précédé la guerre.

Pourtant il y avait, dès 1890, une base de discussion toute prête : M. Eugène Pierre, avec toute l'autorité que lui donnaient sa compétence et sa situation, esquissait, en deux brochures (2), un projet d'organisation du pays en temps de guerre. Il ne se faisait pas grande illusion sur le sort des libertés publiques. Les manifestations de l'opinion, selon lui, seraient soumises à un régime rigoureux. Pas de publication sans l'autorisation préalable de l'autorité militaire ; pas d'article, dans les journaux,

(1) En réponse à une question du comte de Martinprey, 15 février 1887. Cf. Mermeix, Au sein des Commissions, p. 3 et 4, mais cette thèse n'avait eu aucun succès. Le 21 mars 1888, le rapporteur de la loi de recrutement au Sénat, le général Deflis disait, au contraire : « Même en cas de guerre — surtout en cas de guerre — la représentation nationale doit rester intacte. »

{2) L'organisation intérieure du pays en cas de guerre; et Du poui>oir législatif en cas de guerre, Paris. 1890.

l'organisation des pouvoirs publics 19

au ^ujet des opérations militaires ou des négociations diplomatiques. La presse serait alimentée par les communiqués officiels.

Le fonctionnement de l'administration locale serait assuré dans des conditions toutes particulières. Dans le département, le Conseil général se séparerait, après avoir remis ses pouvoirs à la Commission départementale ; dans la commune, le gouvernement pourrait nommer, par décret, des « délégués spéciaux », si le Conseil municipal n'avait plus assez de membres pour délibérer normalement. Le jeu des élections locales se trouverait donc interrompu.

Le Parlement même s'efTacerait. Les députés ou sénateurs, qui étaient d'ùge mobilisable, rejoindraient leur corps. La Chambre désignerait une commission de 286 membres ; le Sénat, une autre de 153 membres, qui collaboreraient avec le pouvoir exécutif. Le gouvernement aurait le pouvoir de légiférer par décret, après avoir demandé pour chaque texte l'avis des deux commissions. Le droit d'interpellation serait suspendu. Ce n'était là qu'un simple projet personnel ; il avait le mérite de montrer «des difficultés et des solutions. Les propositions postérieures ne se sont pas fait faute de s'en inspirer (1).

Cette année-là, précisément, apparaissent les premiers projets d'us à l'initiative parlementaire. L'un (2) propose franchement de décider, par voie de révision constitutionnelle, que le pouvoir législatif sera suspendu en temps de guerre. Un autre (3) accepte que les Chambres soient privées de leurs membres d'âge militaire, mais il suggère que des suppléants soient désignés par les conseils généraux. Enfin la proposition de loi Le VeilIé-Le Senne imagine d'organiser une sorte de contrôle aux armées : le Parlement détacherait quelques-uns de ses membres auprès des états-majors de corps d'armée et entendrait leurs comptes rendus. Aucune de ces esquisses n'obtient d'ailleurs les honneurs de la discussion (4).

Mais, à la fin de 1894, sur l'initiative du général Yung, le Parlement semblait tout prêt à examiner la question. Le 15 février 1895, à la Chambre, un projet de résolution de M. Gautier de Clagny et de M. Marcel Habert posait en principe que les députés devaient être soumis aux obligations militaires. Le Parlement allait donc être réduit ; il devait se réduire plus encore. La Chambre désignerait trente de ses membres et le Sénat vingt, pour former un « Conseil législatif de Défense nationale », qui exercerait

(1) L'ouvrage de M. Dupuy, L'état de guerre et ses effets vis-à-i'is des ressortissants de l'Etal, Paris, 1912, donne dans son chapitre premier une analyse de quelques-uns de ces projets.

(2) Proposition de loi de M. Castelin, 7 juin 1890 ; elle sera reprise le 2 décembre 1893.

(3) F. Rabier et C. Dreyfus, 7 juin 1890.

(4) La Commission cliargée d'étud'cr les proposilions Castelin et Rabier conclut en rejetant toute idée de revision constitutionnelle (5 juillet 1890, n° 794).

le pouvoir législatif, sans pouvoir interpeller le gouvernement ; les débats ne seraient pas publiés. Il fallait, disaient les auteurs du projet, renoncer aux « votes de surprise », aux « intrigues de couloirs », éviter surtout les crises ministérielles. Le pouvoir exécutif serait « fort et stable, unique dans sa volonté, rapide dans sa décision ». Comment pouvait-on s'imaginer que le régime parlementaire fût « compatible avec les nécessités de la défense nationale ? » Cette illusion, il fallait pourtant une ré vision partielle de la Constitution pour la dissiper et la guérir.

Presque à la même date (1), le Sénat se trouvait en présence d'un projet assez différent. Le rapporteur de la proposition Yung, M. Joseph Fabre, ne rejetait pas absolument l'idée d'une « délégation » du Parlement chargée d'exercer le pouvoir législatif ; mais ce n'était, à ses yeux, qu'un pis aller. Le devoir militaire s'effaçait devant le mandat parlementaire (2). Les Chambres devaient rester intactes et garder leur activité entière, voilà quelle était la vraie doctrine constitutionnelle.

S'il était impossible pourtant de maintenir les députés à leur poste (3), et les Chambres en session, M. Fabre suggérait la création de deux commissions, l'une qui compterait un sixième des députés, l'autre un sixième des sénateurs ; ces commissions donneraient leur avis sur les mesures d'ordre législatif, qui seraient ensuite réalisées par décret ; elles s'occuperaient aussi des crédits demandés par le gouvernement sans pouvoir exercer le droit d'interpellation.

Le gouvernement se réservait ; il ne voulait pas résoudre la question du service militaire des députés et des sénateurs sans apporter en même temps un projet général pour l'organisation des pouvoirs publics en cas de guerre ; il promettait de mettre l'affaire « à l'étude ».

Dix ans après, dans un rapport sur le budget de la guerre (4), M. Klotz constatait que l'étude n'avait pas fait un pas. « Et pourtant », disait-il, « si la guerre survient, la République est à la merci du moindre insuccès. » Les sénateurs et les députés mobilisables rejoindront-ils l'armée ? C'est probable. Les Chambres, privées d'une partie de leurs membres, pourront-elles exercer le pouvoir législatif, ou voudront-elles le déléguer à une commission ? ou bien encore, se résoudra-t-on à donner à quelques hommes une sorte de pouvoir dictatorial ? Il n'y avait pas de solution possible sans recourir au vote d'un texte constitutionnel.

La discussion de la loi militaire, qui établissait le service de deux

(1) 22 février 1895.

(2) C'était l'opinion de l'unanimité de la Commission.

(3) Ces idées sont exprimées par M. .1. Fabre dans une nouvelle proposition du 12 mars et un rapport du 14 juin 1895. Dans l'intervalle, les Chambres avaient refusé de statuer elles-mêmes sur les devoirs militaires des députés en temps de guerre.

(4) No 1950, 13 juillet 1904.

l'organisation des pouvoirs publics 21

ans, venait précisément, en 1904 de donner à l'initiative parlementaire l'occasion de s'exercer une fois de plus (1). M. Gautier de Clagny en profite pour reprendre la proposition de révision constitutionnelle qu'il avait déposée en 1895 (2). M. Maxime Lecomte étudie et critique les propositions de M. Joseph Fabre, que le Sénat refuse d'inscrire à son ordre du jour. Le ministre de la guerre, le général André, élabore un projet (3) : le pouvoir législatif serait exercé en temps de guerre par une délégatioa de cinquante membres, élus par l'Assemblée nationale, sans que cette « délégation » possède l'initiative des lois ; le pouvoir exécutif appartiendrait à un comité formé du président de la République, des présidents de la Chambre et du Sénat, des ministres chargés de la défense nationale (guerre, marine, affaires étrangères), avec l'assistance des chefs d'étatmajor de l'armée et de la marine, qui siégeraient à titre consultatif. Mais le général n'ose pas présenter ce programme au Conseil des ministres, tant il hésite à mettre en mouvement le jeu d'une révision constitutionnelle : il garde le projet en réserve pour le faire voter « brusquement, si la menace d'une crise extérieure vient à se révéler.

Le gouvernement, pourtant, sans oser aborder franchement un débat' de principe, se décide, en 1905, à donner une solution partielle au problème des obligations militaires des députés. La nouvelle loi de recrutement avait accordé aux secrétaires et aux sténographes des Chambres, en cas de mobilisation, un sursis de courte durée. N'était-il pas juste d'appliquer aux membres du Parlement une règle analogue ? Le ministre de la guerre (4) et le président delà Chambre avaient eu deux conférences à ce sujet, en juillet et en décembre 1905. Ils étaient d'avis de faire accorder aux parlementaires un délai de huit jours pour rejoindre leur poste, en cas de mobilisation ; députés et sénateurs pourraient ainsi prendre part au vote des lois les plus urgentes. C'est cette décision qui est communiquée à la Chambre, le 27 février 1906, à la suite d'une intervention du marquis de Rosanbo (5).

Le parti pris d'ajourner toute étude générale du « gouvernement de guerre » devient donc évident. En 1890, en 1895, en 1904, tous ceux qui se préoccupent de ce problème ne croient pas pouvoir le résoudre sans modifier l'organisation constitutionnelle ; et tous reculent devant

(1) 27 juin 1904, proposition Guyot de Villeneuve.

(2) Rapport de M. Failiot sur cette proposition, n<» 1832, 30 juin 1904.

(3) Cf. les articles du général dans le Matin ; 30 juin, 1-2 juillet 1906 : « Un régime de discussion permanente ne peut pas convenir à une période comportant surtout une action intensii>e et rapide. »

(4) M. Berteaux. Cf. Eug. Pierre, Traité de droit politique électoral et parlementaire, édit. 1914, p. 373-375.

(5) Bien qu'il appartienne à la droite, M. de Rosanbo n'admet pas que le pouvoir législatif soit suspendu pendant la crise : « Ce serait dire qu'au jour de la déclaration de guerre, la République cesserait d'exister. « Débats, 23 janvier et 27 février 1906. Mais il voudrait suggérer une procédure de révision pour «aménager» l'organisation des pouvoirs publics en temps de guerre.

l'idée de cette « révision » qu'ils viennent de déclarer indispensable.

En 1912. quelques mois après la crise d'Agadir, une tentative — la quatrième — est faite encore, mais le caractère en est tout différent. Il n'est plus question d'aboutir à un vote immédiat, de tracer les contours de l'organisation future. Le 6 juin, M. Maxime Lecomte, vice-président du Sénat, développe une interpellation : « Quel serait le gouvernement français en cas de guerre ?» Qui donc assurerait l'organisation «concentrée» et « puissante » dont tout le monde admet la nécessité ? La constitution ne s'y prêterait pas ; et pourtant, dit M. Lecomte, il serait bien difTicile de faire voter par avance une révision : les « dispositions d'esprit» ne le permettent pas. Au moins faudrait-il avoir un projet tout prêt, que la Chambre et le Sénat, réunis en Congrès, voteraient dès les premiers jours de la guerre. C'était l'occasion pour le gouvernement de faire connaître ses intentions : les projets existaient, disait à la Chambre le ministre de la guerre, M. Millerand. Il y en avait même plusieurs, « d'ordre constitutionnel ou simplement législatif ». Le Conseil des ministres les avait mis au point. Le jour venu «les circonstances dicteront le choix qui devra être fait », ajoutait-il, entre ces projets. Sur le caractère de ces mesures, aucune indication. Le gouvernement n'entendait donc pas les soumettre, d'avance, à l'appréciation du Parlement. Et la Chambre se contentait de ces déclarations sommaires, sans chercher à ouvrir une discussion.

La guerre allait venir sans qu'une solution plus précise fût intervenue. Ni la situation des députés et des sénateurs devant l'obligation du service militaire, ni les modalités de la confection des lois, ni l'exercice des droits du Parlement en face du pouvoir exécutif n'avaient été réglés. Et pourtant il était entendu que le jeu normal du régime subirait quelques atteintes. C'est un fait remarquable que la plupart de ces projets — et celui du général André même — n'admettaient pas que les institutions de la France fussent susceptibles de s'adapter aisément à l'état de crise. Quelles transformations faudrait-il décider ? On l'ignorait. On préférait l'ignorer. A vouloir les déterminer, on risquait de soulever un débat difficile ; mieux valait attendre la pression des faits, qui dis* siperait les résistances et les préventions.

Mais, par les déclarations du 6 juin 1912, on savait seulement que dans l'esprit du gouvernement les solutions de large envergure, préconisées depuis 1890 par diverses initiatives parlementaires, devaient être écartées. L'adaptation à l'état de guerre serait faite par une série de retouches, de mesures pratiques, qui ne porteraient pas nécessairement atteinte aux textes constitutionnels. Et cela répondait certainement au sentiment intime des Chambres qui avaient gardé, en face de ces problèmes, une attitude si réservée.

l'organisation des pouvoirs publics 23

Que cette adaptation fût possible, c'est ce que contestaient pourtant certains écrivains politiques. Ce régime qui avait énervé le pouvoir exécutif, pratiqué l'instabilité ministérielle, subordonné les ministres au Parlement, était-ce cela qu'il fallait pour faire la guerre ? Ces lenteurs du travail législatif, ces projets remaniés dans les commissions, triturés en séance publique, renvoyés de la Chambre au Sénat et du Sénat à la Chambre, tout cela était-il compatible avec les exigences d'une crise ? Et pouvait-on s'encombrer d'une organisation politique qui partageait l'autorité, au moment où il était indispensable de la concentrer?

Dans les milieux militaires, on en doutait, même parmi des hommes qui n'étaient pas hostiles au régime. Le commandant Mordacq, qui devait devenir pendant la guerre chef du cabinet militaire à la présidence du Conseil, et qui était alors professeur à l'École de Guerre, écrivait (1), en 1912, que « dans une monarchie, la préparation et la conduite de la guerre, par suite même de l'exercice complet et continu du principe d'autorité, peuvent être assurées beaucoup plus facilement que dans une République ». Il était surtout difficile de « réaliser effectivement », en régime démocratique, l'unité de vues et de direction entre le pouvoir civil et le haut commandement.

Dans les milieux politiques, le livre de Marcel Sembat, en 1913, faisait grand bruit. « Faites un roi, disait le député socialiste, ou bien faites la paix ! » Le régime de la République et l'idée de guerre étaient contradictoires. La guerre exige « une tension d'énergie gouvernante » d'un degré particulier ; or la République « n'est même pas capable jusqu'ici de mener à bien l'administration du pays en temps de paix ». Comment vaincre, lorsque la préparation à la lutte, qui implique le « secret », la « dissimulation », 1' « intrigue », est entre les mains d'un gouvernement où l'instabilité est devenue un mal chronique ? « Je ne crois pas », répétait-il, « qu'on puisse jamais tirer de la République les qualités qu'exige une politique de guerre (2). »

Voilà des critiques qui pouvaient réjouir les monarchistes. Ne l'avaient-ils pas dit, ne le répétaient-ils pas encore ? La République ne peut pas avoir de politique extérieure, parce qu'il n'y a dans le gouvernement démocratique, «personne qui soutienne la permanence de l'État» ; or une nation « a besoin de se tenir et de concorder dans le temps, comme elle a besoin, dans l'espace, de lier ses parties, ses fonctions, ses bureaux.

(1) Politique et stratégie dans une démocratie, p. 209 et 254.

(2) M. Sembat, Faites un roi, sinon faites la paix, p. 27 et 73.

Elle en a besoin d'autant plus qu'elle doit accomplir un travail (ou une mission) plus difficile », écrivait Charles Maurras en 1913.

En dépit des prophètes, l'accord allait pourtant se faire sous la pression du péril entre les institutions traditionnelles et les exigences pratiques.