I. La liberté individuelle et Vétat de siège

D'après la loi du 3 juillet 1878 — qui avait complété celle de 1849 — la déclaration de l'état de siège organisait un régime d'exception, dont l'application était confiée à l'autorité militaire ; les maires et les préfets abandonnaient au commandement local leurs pouvoirs de police, s'ils en étaient requis ; en outre, les citoyens pouvaient être soumis à des perquisitions domiciliaires, à des expulsions par simple mesure de police ; les réunions pouvaient être interdites. Mais jamais tout le territoire n'avait été soumis à ce régime. En 1870-1871, une quarantaine de départements seulement avaient été placés en état de siège. Il semblait donc naturel que le gouvernement songeât à ces précédents. D'ailleurs, l'existence du Carnet B (1) lui donnait le moyen d'éliminer, d'un seul coup, tous les

(1) Voir ci-dessus, page 14.

individus qui lui paraissaient pouvoir compromettre l'ordre public et l'unité morale du pays.

En pratique, le régime appliqué a été quelque peu différent de ces prévisions. Les mesures prises par le gouvernement ont été plus étendues en surface qu'on ne l'imaginait ; mais elles ont évité d'emblée de pousser le système à ses conséquences extrêmes.

Le 2 août 1914 — premier jour de la mobilisation générale — le président de la République signe un décret qui met en état de siège tous les départements français, y compris les trois départements d'Algérie. Il est nécessaire, dit l'exposé des motifs, « de concentrer tous les pouvoirs entre les mains de l'autorité militaire dans la zone frontière, aussi bien que sur l'ensemble du territoire national » ; partout, en effet, dans les dépôts de l'intérieur, se trouvent réunis des « détachements nombreux d'hommes appelés sous les drapeaux » : voilà qui justifie le déplacement de compétence et l'extension générale de la mesure. Les précédents ne comptent plus : avait-on jamais vu dans le passé cet appel à toutes les forces du pays ?

La déclaration d'état de siège entraînait, de plein droit, la réunion des Chambres dans un délai de deux jours. La convocation que le gouvernement a adressée au Parlement, ce même jour, n'était donc pas nécessaire (1). Aussitôt réunies, les Chambres devaient être appelées à ratifier l'initiative qu'avait prise le pouvoir exécutif.

La loi du 5 août a confirmé le décret ; elle a décidé que le régime de l'état de siège durerait autant que la guerre, en laissant pourtant au président de la République le droit de le suspendre et de le rétablir ; elle a été votée sans débat, comme toutes les mesures exceptionnelles que proposait à cette date le gouvernement. Pourtant, « dans le huis clos » des groupes, la mesure avait provoqué, paraît- il, des objections (2). Il est certain qu'au point de vue juridique, elle était contestable, puisqu'elle donnait à l'état de siège une étendue et une durée indéfinies, tandis que, dans l'esprit du législateur, cette mesure devait être strictement limitée dans l'espace et dans le temps. Le gouvernement semblait donc disposé à interpréter de la façon la plus large les prérogatives qui lui étaient reconnues. Mais fallait-il lui en faire grief ? La mauvaise humeur de quelques doctrinaires, fort attachés aux principes de liberté, ne s'est pas manifestée en séance publique. Le grand mouvement de confiance, qui emportait les députés, ne l'aurait pas permis.

A peine les Chambres séparées, le gouvernement allait prendre une autre initiative, qui devait compléter le régime de discipline. Par un

(1) Voir sur ce point : Joseph Barthélémy, Le droit public en temps de guerre. (Revue de Droit public, janvier-mars 1915.)

(2) Cf. Paul Meunier, Rapport du 15 octobre 1915, Chambre, Documents, n° 1359.

décret du 10 août, il déclare « en état de guerre >> une partie du territoire ; par un second décret, le 3 septembre, la mesure devient générale. A quoi répondait-elle ? Vétat de guerre existait réellement dans les départements du Nord-Est ; là le commandement militaire ne connaissait pas de limites à son action ; mais, partout ailleurs, la déclaration était une fiction. Ce décret n'avait d'autre intérêt que de modifier la procédure des Conseils de guerre, à l'intérieur du territoire et d'accélérer ainsi la répression (i). Au point de vue de l'organisation de l'administration et de la police, il n'avait aucune importance, en dépit de l'émotion qu'a pu provoquer çà et là l'intitulé de la décision.

Par ces procédés — déclaration d'état de siège et déclaration d'état de guerre — le pouvoir exécutif, sans grand souci des principes du droit public, apportait donc des innovations de détail, étrangères aux décisions antérieures du législateur.

Mais, en pratique, il ne faut pas oublier que ces mesures ouvraient seulement au pouvoir exécutif des moyens d'action, des possibilités. Elles lui donnaient des armes, à toute éventualité. Le gouvernement n'avait pas l'intention d'en faire plein usage, si les circonstances ne l'y obligeaient pas. Aussi l'application de ce régime est-elle restée fort en deçà des menaces qu'il comportait.

A la veille de la mobilisation, la question de l'application du Carnet B avait été posée devant le Conseil des ministres. Le ministre de l'intérieur. M. Malvy, croyait ces rigueurs inutiles ; certes, il connaissait l'existence d'un « plan de sabotage de la mobilisation », qui avait été préparé minutieusement par des individus inscrits au Carnet B, et qui devait être exécuté par eux ; mais il pensait aussi que, dans l'élan d'indignation et d'enthousiasme qui soulevait le pays, ces crimes devenaient invraisemblables. La mobilisation aurait lieu sans incident, lui affirmait l'anarchiste Almereyda. En exécutant à la lettre les instructions du Carnet B, en arrêtant en masse des « militants », qui pouvaient être des syndicalistes violents, mais non pas des espions ou des traîtres, on risquait, au contraire, de mécontenter la classe ouvrière et de compromettre l'unité morale du pays. M. Malvy consulte. Il voit M. Clemenceau qui lui conseille d'appliquer le Carnet B. Le préfet de police était du même avis. Au contraire, le directeur de la Sûreté générale, M. Richard, estimait qu'il fallait faire confiance à ces suspects : « Ils suivront la musique du régiment qui passe », disait-il (2).

Le 31 juillet, à l'unanimité, le Conseil des ministres, sur la proposition de M. Malvy, décide de ne pas appliquer le Carnet B : « J'ai pensé ;>,

(1) Voir ci-dessous, p. 34.

(2) Déposition de M. Flichard au Procès Malvy, audience du 23 juillet 1918. Edition de la Revue des Causes célèbres, p. 163.

a dit plus tard M. Viviani, « qu'il n'était pas possible, au moment où la classe ouvrière marchait à la frontière, d'envoyer quelques-uns de ses membres dans des camps de concentration. J'ai pensé qu'il n'était pas possible d'appliquer la loi de 1849 (1). » Décision audacieuse. Qui pouvait affirmer que cette confiance serait justifiée ? Elle l'a été pourtant. La mobilisation s'est faite avec un succès quel'état-major n'osait même pas espérer.

Cette mesure d'apaisement a d'ailleurs été appliquée avec une large bienveillance. Le Conseil des ministres entendait seulement épargner les militants syndicaliste". Dans les premières instructions qu'il avait adressées aux préfets, le 1^^ août, à deux heures de l'après-midi, le ministre de l'intérieur s'était conformé à ces intentions. Il laissait aux autorités locales toute liberté pour arrêter les anarchistes et les individus suspects de se livrer à l'espionnage. Mais, dans une seconde dépêche, le même jour, M. Malvy avait étendu son indulgence à tous les Français inscrits sur le Carnet B. Seuls, les étrangers suspects d'espionnage ont été arrêtés dès le premier jour de la mobilisation (2).

Si l'on fait abstraction des interprétations personnelles de M. Malvy, le sens politique de cette grande décision n'en est pas moins évident. Le gouvernement voulait éviter toute mesure qui pût porter atteinte à l'union nationale, toute rigueur qui pût paraître dirigée contre un parti.

C'est dans un esprit analogue que le fonctionnement du régime militaire a été organisé, un esprit large, qui parfois s'écartait un peu des règles juridiques, mais qui évitait d'irriter l'ensemble de la population. Sans doute, en plusieurs occasions, les agents du pouvoir exécutif ont excédé les droits que leur accordait l'état de siège : on a vu des généraux invoquer leur « pouvoir discrétionnaire » pour faire fermer des débits de boisson ; des préfets, pour interdire la consommation de l'absinthe. Presque partout, la police a suspendu la liberté de circulation. Il n'y avait rien, dans la loi, qui le permît. Ce sont des détails qui peuvent provoquer les objections des juristes (3), mais qui n'ont pas ému l'opinion* La masse du public était beaucoup plus frappée par l'allure générale du

(1) Déposition de M. Viviani, Procès Malvy, audience du 29 juillet 1918. Edition de la Revue des Causes célèbres, p. 229.

(2) « Ayant toutes raisons de croire qu'il peut être fait confiance à tous inscrits au carnet B pour raisons politiques, ne procédez à aucune arrestation des personnes appartenant à ces groupements. Bornez-vous arrêter étrangers inscrits comme suspects d'espionnage. » Cf. Malw, Mon Crime, p. 39.

(3) Voir les observations intéressantes de M. Joseph Barthélémy, Le droit public en temps de guerre, I, p. 26. (Revue droit public. Chronique, janvier-mars 1915.) Mais il faut remarquer que les gjénéraux, en prenant des décisions de ce genre, pouvaient se réclamer de l'instruction ministérielle d'octobre 1913, qui leur reconnaissait le droit de feimer les débits de boisson, et qui leur avait dicté les mesures à prendre pour réglementer la circulation routière.

régime. En fait, les autorités militaires collaboraient avec les pouvoirs civils plutôt qu'elles m- les dirigeaient (1). Sous l'apostille d'un général, c'étaient les préfets et les maires, c'étaient les fonctionnaires civils qui continuaient à prendre les mesures de police courante. Le visage de l'autorité n'avait pas changé.

Pourtant la permanence du régime d'état de siège répugnait à certains esprits. En cas de grèves ou de difficultés sociales, l'expérience d'un fonctionnaire civil avait plus de chances de réaliser l'apaisement que r « énergie » d'un général. Il n'était peut-être pas adroit de faire porter aux chefs militaires la responsabilité d'une répression, d'opposer ainsi l'armée au peuple. Le 4 mars 1915, à la Chambre, le député Paul Meunier demandait l'abrogation de la loi du 5 août 1914. Le gouvernement, à son avis, trouvait, dans la législation normale, le moyen de prendre toutes les mesures indispensables au maintien de l'ordre. Il n'avait nul besoin de maintenir un régime d'exception qui n'était, au fond, qu'une mesure politique. L'état de siège, disait-il, « c'est une arme de défense et d'attaque contre l'ennemi intérieur, quand il existe. » L'état moral du pays ne le justifie pas. En août 1914, il n'était pas inutile ; il l'est devenu (2).

Mais le gouvernement n'était pas décidé à y renoncer : « Lorsque, de l'intérieur au front », répondait M, Viviani, « il doit y avoir constamment des mouvements de troupes, tout un ensemble de préparatifs militaires, de transports de toute sorte destinés à fournir à l'autorité militaire ce qui lui est nécessaire, voulez-vous me dire comment, en me plaçant au point de vue extérieur seulement, je pourrais m'y prendre pour supprimer l'état de siège sans porter un dommage sérieux et véritable à la défense nationale (3) ? ■>

Le l*''" septembre 1915, les adversaires de l'état de siège obtenaient pourtant une demi-satisfaction. Le gouvernement, sans réduire en rien les pouvoirs dont il disposait, décidait de rendre aux préfets et aux maires toutes leurs attributions normales de police dans la zone de l'intérieur. Les généraux et les officiers chargés du commandement des subdivisions territoriales perdaient donc les droits qu'ils tenaient de la loi du 5 août 1914. Mais ils n'étaient pas mis à l'écart tout à fait : c'était encore à eux que le gouvernement continuait de s'adresser pour l'exécu-

(1) h' Instruction d'octobre 1913, citée ci-dessus, avait donné des directives en ce sens (art. 9) : « Dans l'exercice de ses pouvoirs, l'autorité militaire s'efforcera de modifier le moins possible le jeu normal des services civils, afin d'éviter d'une part l'embarras qui résulterait pour elle de leur prise en charge, et d'autre part les troubles fonctionnels que détermineraient des modifications. Les dessaisissements ne seront donc qu'exceptionnels. »

(2) Annales de la Chambre, Débats, 1915, t. I, p. 286-287.

(3) Annales de la Chambre. Débats, 1915, t. I, p. 290.

tien des mesures de police eiceptionnelles, perquisitions, expulsions, etc.. (1).

« 11 a été décidé... qu'à dater du 5 septembre prochain, les préfets et les maires, sur le territoire national situé en dehors de la zone des armées, exerceront librement, comme en temps de paix, toutes les attributions qui leur sont conférées en matière de police ou pour le maintien de l'ordre.

« L'autorité militaire n'exercera dorénavant que les pouvoirs exceptionnels qu'elle tient de l'article 9 de la loi de 1849, et que l'autorité civile n'exerce pas en temps normal. »

Ce nouveau régime a été appliqué pendant deux ans environ. Mais, pendant la dernière période de la guerre, il a paru nécessaire de revenir, en partie, aux principes de 1914 : le 6 juillet 1917, un décret suspendait l'exécution de la circulaire du 1" septembre 1915 dans certains cantons du département de la Loire- Inférieure (2). C'était là que débarquaient les premières troupes américaines ; le gouvernement voulait rendre à l'autorité militaire l'ensemble des pouvoirs de police, dans l'intérêt du maintien de l'ordre et de la répression de l'espionnage. Par le m»^me décret, il étendait les pouvoirs exceptionnels du général commandant ce territoire. La réquisition de la force armée lui appartenait, ainsi que la police des étrangers et la police des débits de boissons (3).

Au début de 1918, par de nouveaux décrets (4) le régime appliqué aux environs de Nantes et de Saint-Nazaire était étendu à presque tous les arrondissements du littoral atlantique entre Bordeaux et Brest, puis du littoral de la Manche, enfin de la Méditerranée.

Lors de l'armistice, le territoire français était donc partagé en trois . zones, au point de vue de l'exercice des libertés publiques et des pouvoirs de police : la zone des armées était, depuis 1914, sous l'autorité du général en chef, qui exerçait tous les droits prévus par la loi de 1879 et par le décret du 10 août 1914 ; la zone littorale était soumise à un état de siège a renforcé >% où l'autorité militaire disposait de pouvoirs particuliers ; la zone de l'intérieur restait soumise, depuis le 1" octobre 1915, à un régime de faveur, où l'autorité civile avait repris l'exercice de ses pouvoirs.

(1) Grculaire du ministre de l'Intérieur du !•' septembre 1915, et du ministre de la guerre du septembre 1915. (Malvy, Mon Crime, p. 221.)

(2) J. Off., p. 5895. Ce décret a été pris par M. Malvy.

(3) Mais le personnel de la police civile restait sous les ordres de l'autorité civile.

(4) 5 janvier 1918 [J. Off., p. 454) ; 6 avril (id., 3057).

IL La juridiction des Conseils de guerre (1)

Si Ton comptait, au début de la guerre, sut l'énergie des militaires pour maintenir l'ordre public, il était tout indiqué, pour assurer la répression, de recourir aussi aux tribunaux militaires. Le Conseil de guerre offrait l'avantage d'une procédure rapide, d'une échelle de peines adaptée aux conditions spéciales de l'état de guerre, et d'un personnel plus soucieux des résultats pratiques à obtenir que des principes juridiques à respecter. En somme, un régime que précédait une réputation de sévérité.

Les réformes qui avaient amendé, en 1906, le Code de justice militaire n'étaient applicables qu'en temps de paix. Par le seul fait que le pays était en guerre, le régime des tribunaux militaires devenait donc plus sévère. Les droits de la défense étaient réduits. L'avocat ne pouvait assister aux interrogatoires ; il n'avait pas le droit de communiquer avec son client ou de consulter le dossier avant l'ordre de mise en jugement. Ce n'était plus la Cour de Cassation qui pouvait examiner la légalité des arrêts, mais un organisme spécial, le « Conseil de révision », où les juristes professionnels n'étaient pas représentés. Enfin, le Conseil de guerre ne pouvait plus accorder le bénéfice des circonstances atténuantes, sauf dans un petit nombre de cas.

Aux armées, la rigueur de ce régime était encore accrue. L'instruction préalable pouvait être supprimée ; le délai qui s'écoulait entre l'ordre de mise en jugement et la réunion du tribunal pouvait être réduit à vingt-quatre heures : c'était donc en vingt-quatre heures que l'avocat devait prendre connaissance du dossier ; les crimes de trahison, d'espionnage, de destruction d'ouvrages d'art ou d'approvisionnements de l'armée, même's'ils étaient commis par des civils, étaient jugés par le Conseil de guerre (2).

Malgré les protestations qui s'étaient élevées, depuis l'affaire Dreyfus, contre le régime des tribunaux militaires, nul ne songeait à priver le gouvernement, en temps de guerre, d'un instrument commode et expéditif.

La déclaration à'état de sieste, par le décret du 2 août 1914 et par la loi du 5, a pour effet de donner aux tribunaux militaires un rôle plus important encore. Dans tout le territoire, les Conseils de guerre, au lieu de connaître uniquement des crimes et délits commis par des militaires ou relatifs à l'organisation et à la vie de l'armée, peuvent aussi

(1) Voir à ce sujet l'étude de M. Joseph Barthélémy dans la Revue de droit public, avril-mai 191G.

(2) Réduit d'ailleurs à cinq juges au lieu de sept.

se saisir de « toute infraction intéressant la sûreté de l'État ou l'ordre public », même si le coupable n'est pas un militaire. Sans doute, cette extension de compétence est facultative. L'autorité militaire si elle veut l'exercer, doit évoquer l'affaire, c'est-à-dire qu'elle doit indiquer expressément sa volonté d'en connaître. Mais en fait, elle ne s'en prive pas. Voilà donc la population civile soumise, pour toute une série de crimes ou de délits, à la juridiction des tribunaux militaires. Lesquels, au juste ? « Sûreté de l'État », « ordre public » sont des termes vagues. La jurisprudence leur donne un sens très étendu. D'après la Cour de Cassation, tout fait qui est en rapport avec le régime d'état de siège relève des tribunaux militaires. Et l'on voit défiler devant le Conseil de guerre des femmes inculpées d'avoir tenu des propos alarmistes, des individus coupables de violence envers les agents de police, ou de vols au préjudice de l'État. En pratique, l'activité des tribunaux correctionnels peut se trouver à peu près suspendue, si l'autorité militaire exerce tous les droits qu'elle tient de la loi.

"Voilà quelle était la situation que comportaient les décisions du pouvoir législatif lui-même, au début d'août 1914.

Ces prérogatives, le gouvernement ne les a pas jugées suffisantes. De sa propre autorité, il a développé la rigueur du système répressif. Par décrets du 10 août et du 8 septembre 1914 (1), il applique à tout le territoire les règles de procédure prévues pour les Conseils de guerre aux armées. Ce n'était pas une décision négligeable. Dorénavant les tribunaux militaires de Toulouse ou de Lyon allaient être à même d'employer les méthodes expéditives. Et. s'il est vrai qu'en pratique ces mesures n'ont pas été toujours appliquées strictement, elles n'en étaient pas moins susceptibles de diminuer gravement les garanties de l'accusé. Un individu qui avait été. arrêté pour un délit d'opinion, pouvait être amené devant le tribunal vingt-quatre heures après avoir été cité ; il était défendu par un avocat qui avait à peine eu le temps d'ouvrir le dossier.

Par un autre décret du 17 août 1914, le fonctionnement des Conseils de révision est suspendu pour les jugements rendus aux armées. Un jugement devient donc définitif, même s'il est illégal et entaché de nullité.

Enfin, le décret du 6 septembre 1914 organise, aux armées, des Conseils de guerre spéciaux, les « Cours martiales ». C'est le général Joffre qui en avait demandé la création (2). Au moment où l'armée allait avoir à fournir un effort décisif, après la retraite, il fallait donner au commandement des moyens de répression immédiate, et « faire des exemples ».

(1) J. 0/f., 11 août, p. 7325, et 9 septembre, p. 7875.

(2) Par une lettre du 3 septembre.

Suivre les formes légales, citer le coupable devant le Conseil de guerre, observer le délai de vingt-quatre heures, c'était une procédure trop lente encore. Lorsqu'un soldat avait commis un pillage, abandonné son poste ou s'était mutilé volontairement, et lorsqu'il était pris en « flagrant délit )>^ le décret du 6 septembre autorisait le commandement à le traduire devant une Cour martiale, formée de trois juges seulement. L'arrêt était rendu sur le champ et l'exécution était immédiate. Le jugement risquait donc de n'être qu'un simulacre, et de consacrer simplement, par une apparence de légalité, un pouvoir de fait : le droit de vie et de mort du chef sur ses hommes. Comme toujours, la pratique a été quelque peu différente, à la fois plus large et moins terrible. Le commandement, dans certaines armées, a pris l'habitude de déférer aux Cours martiales la plupart des faits criminels (1) ; par contre, les Cours n'ont pas toujours exercé une justice sommaire : de septembre 1914 à octobre 1915, elles ont jugé 798 accusés ; or 281 ont été acquittés. Le nombre des condamnations à mort a été de 109 (2). Mais le 'danger d'un tel régime est bien vite apparu : en l'absence de toutes garanties, de tout délai, l'erreur était facile. Les Cours martiales ont fait exécuter des innocents, et l'opinion publique n'a pas tardé à connaître ces faits douloureux.

La réaction n'a pas tardé. Dès l'automne de 1915, au Parlement, le régime des tribunaux militaires est vivement attaqué, en commission et en séance publique. Pendant que se préparent les mesures législatives, le gouvernement cède déjà, sur certains points, aux tendances qui s'affirment. La volonté du pouvoir législatif détermine ainsi l'ensemble de la réforme (3).

Ce sont les Cours martiales qu'elle atteint d'abord. Saisie d'une proposition de résolution, par un député socialiste, la Chambre invite le gouvernement, le 10 décembre 1915, à supprimer les tribunaux « spéciaux ». Le grand quartier général n'est pas satisfait, mais le ministre de la guerre, le général Galliéni, partage les désirs du Parlement. Fallait-il maintenir un système dont les dangers étaient manifestes ? Si le commandement résistait, la loi allait le contraindre à céder. Il était plus sage de prendre les devants. Le 6 avril 1916, une circulaire du général Jofîre arrête le fonctionnement des Cours martiales.

D'autre part, le ministère et le Parlement étaient d'accord pour limiter, sur tout le territoire, la compétence des Conseils de guerre ordi-

(1) Une circulaire du G. Q. G., du 16 janvier 1915, dut rappeler aux armées que la Cour martiale était une juridiction d'exception. Cf. L. Bertrand, Les Conseils de Guerre aux Armées, p. 75 et suiv.

(2) Ce sont les chiffres donnés par M. Flandrin dans son rapport au Sénat, 3 février 1916, n» 24.

(3) Voir à ce sujet, le livre du député Paul Meunier, Les Conseils de Guerre, Paris, Ollendorff, 1919, et l'étude de M. J. Barthélémy, citée ci-dessus.

naires, etpour rendre à la justice civile une situation conforme au simple bon sens. Il était inutile, et souvent ridicule, de faire juger par les tribunaux militaires des faits qui n'avaient aucun rapport direct avec les pouvoirs de police de l'autorité militaire ou avec l'intérêt de la défense nationale. Le 18 avril 19J6 (1), une circulaire du ministre de la guerre prescrivait aux généraux de ne pas dessaisir hors de propos les tribunaux correctionnels et de réserver la juridiction des Conseils de guerre aux affaires qui leur appartenaient nécessairement (2).

Quelques jours après, les travaux du Parlement, qui avaient provoqué les mesures précédentes, aboutissaient au vote de la loi du 27 avril 1916. Après avoir consacré la suppression des Cours martiales, la loi nouvelle définissait les cas dans lesquels un civil pouvait comparaître devant le Conseil de guerre : c'étaient, outre la trahison, l'espionnage et la destruction d'ouvrages ou d'objets militaires, les crimes et les délits qui se trouvaient en rapport direct avec le motif qui avait fait établir l'état de siège. Le texte en donnait une énumération. Les empiétements de la justice militaire sur la justice civile étaient donc abolis. La loi donnait aussi, à tous les Conseils de guerre, aussi bien aux armées qu'à l'intérieur du territoire, le droit d'accorder les circonstances atténuantes et le sursis. Enfin, mais seulement pour la zone de l'intérieur, elle fixait les droits de la défense, et organisait le contrôle des arrêts par les Conseils de révision.

Dès ce moment, les inconvénients les plus graves du régime de répression avaient donc disparu. Les conséquences juridiques exceptionnelles de la crise étaient réduites.

L'effort va se poursuivre ; mais, comme les résultats principaux sont atteints, il languit. Ne faudrait-il pas organiser le secret du vote et l'indépendance des juges ? C'est une dérision que de demander à un sousofficier ou à un officier subalterne de se prononcer sur la culpabilité, quand le président du Conseil de guerre, avec le prestige de son grade, a déjà fait pressentir sa volonté ! N'est-il pas nécessaire aussi d'organiser la défense ? Aux armées, c'est le commissaire-rapporteur qui soutient l'accusation, et... qui désigne l'avocat, son adversaire ! Mais le Sénat laisse traîner les nouvelles propositions de la Chambre : un projet, voté au Palais-Bourbon le 3 octobre 1916, n'est pas encore discuté au Luxembourg dix-huit mois plus tard ! Les débats, en commission et en séance, ne sont pourtant pas vains ; ils incitent le gouvernement à réali-

(1) II y a avait eu, le 17 décembre 1915, une première circulaire à ce sujet, dans le même esprit.

(2) « ...les non-militaires relèvent essentiellement des tribunaux de droit commun : il ne peuvent être poursuivis devant le Conseil de Guerre qu'à titre exceptionnel et dans les conditions fixées par la loi. »

ser par décret des réformes partielles : le 6 juin 1916, une résolution de la Chambre des députés demande que les arrêts prononcés aux armées, lorsqu'ils doivent entraîner la peine capitale, soient soumis au contrôle des Conseils de révision. Un décret lui donne satisfaction, le surlendemain. Le 13 février 1917, la Cliambre voudrait étendre le recours à loua les jugements des Conseils de guerre ; mais le Sénat refuse ; un an plus tard seulement, un décret du 28 février 1918 autorise les « Conseils de révision » à examiner les condamnations à une peine perpétuelle, travaux forcés ou déportation. Enfin, par une loi du 18 octobre 1918, le ministre de la Guerre est autorisé à suspendre l'application des peines prononcées par les Conseils de guerre, même si le jugement est devenu définitif depuis plus de trois mois. Dans l'intervalle, au printemps 1917, l'exercice du droit de grâce, que le gouvernement avait à peu près annulé dès le 1^^ septembre 1914 (1), avait été rétabli.

C'est donc l'initiative parlementaire qui, par retouches successives, a sans cesse adouci le régime des Conseils de guerre. Sans doute, l'évolution n'a pas été continue. Les troubles de juin 1917 dans l'armée ont obligé le gouvernement à revenir pendant un moment à des méthodes plus rigoureuses : le recours en révision et le recours en grâce ont été supprimés. Permettre au condamné de retarder le châtiment par un acte de procédure, c'était, en des circonstances comme celles-là, énerver et compromettre la répression. Mais, aussitôt le mouvement calmé, les garanties de l'accusé ont été rétablies. Elles ont été maintenues et accrues jusqu'à la fin de la guerre (2).

Le chemin parcouru se mesure aisément. En septembre 1914, aux armées, le soldat convaincu d'abandon de poste est traduit devant la Cour martiale ; pas d'instruction ou d'information, pas de délai, pas de recours. La peine est appliquée quelques heures après la faute. Trois ans plus tard, pour le même fait, le coupable comparaît devant un Conseil de guerre légal ; il peut bénéficier de circonstances atténuantes, il a le droit de former un recours en révision ou un recours en grâce. En septembre 1914, à l'intérieur, le Conseil de guerre est encombré de menues affaires ; il juge des délits d'opinion, des délits de presse ; il est accablé. Et ses décisions ne sont pas sujettes à révision. Deux ans après, la loi a limité sa tâche ; il est redevenu ce qu'il devait être : un tribunal chargé de juger des faits qui compromettent la discipline de l'armée ou la défense nationale ; et ses décisions sont soumises à un contrôle juridique, exercé en grande partie par des magistrats mobilisés. Mieux

(1) Le recours en grâce ne pouvaut être formé que si l'officier chargé de l'exécution consentait à l'apoBtiller.

(2) C'est par décret du 24 décembre 1918 que le régime normal a été rétabli.

encore que dans l'organisation de la police, il est manifeste ici que le régime « militaire », prévu dans l'hypothèse d'une crise violente, mais courte, doit céder la place, au fur et à mesure que la guerre se prolonge, à un système plus conforme aux habitudes du pays. La « tenue » de la population permet cette évolution ; elle l'exige.