III. La liberté d'opinion : la Censure

Maintenir l'ordre et punir sont de pauvres méthodes, si elles ne sont pas appuyées par d'autres efforts. Qu'importe que le pays soit calme en apparence, si l'âme chancelle ? Bientôt une vague de découragement pourrait balayer ces barrières. Résisteraient-elles un peu de temps que le mal n'en serait pas moins grave. Il suffit que la confiance ait disparu pour que le bloc des énergies s'effrite. Le gouvernement le sait : il doit soigner le « moral » du pays, comme le « moral » de l'armée. La presse peut et doit être l'instrument de cette action.

Le contrôle du gouvernement sur la presse s'est établi, dès le début de la guerre ; mais ce régime d'exception a été organisé dans des conditions tout à fait particulières (1).

D'un commun accord, il était entendu que le fait de la guerre devait supprimer la liberté de la presse, telle qu'elle était définie dans la loi de 1881. La conduite des opérations et des négociations diplomatiques exigeait le secret : il n'était pas possible de tolérer qu'une indiscrétion pût en compromettre le succès. En 1870, l'ennemi n'avait-il pas trouvé dans les journaux des indications précieuses ? L'opinion publique avait aussi besoin d'être guidée et soutenue, si l'on voulait éviter la nervosité et la surexcitation. Le gouvernement pouvait compter sur la bonne volonté de tous et faire appel au patriotisme et au dévouement des journalistes. 11 n'y manquait pas. Mais il ne pouvait pas se contenter de cette garantie. La presse ne demandait pas mieux que de se discipliner elle-même. Ne fût-ce que pour éviter des maladresses, ou des défaillances individuelles, une discipline extérieure n'en était pas moins nécessaire.

Or la législation d'avant-guerre était tout à fait sommaire. La loi sur l'état de siège donnait à l'autorité militaire le droit d'interdire les publications de toute sorte, qui seraient de nature à provoquer le désordre (2). Piètre moyen ! La police intervenait quand le mal était fait.

(1) Pour alléger cette étude qui veut se borner aux principes essentiels, je uéglige ici les questions secondaires : liberté des spectacles, par exemple.

(2) Art. 9 de la loi de 1849, § 4. Dès octobre 1913, le ministère de la guerre avait indiqué aux généraux commandants de région comment ils devaient interpréter ce texte : il avait prévu que la publication de certaines informations militaires serait interdite, sauf si le gouvernement et le commandement les communiquaient à la presse. Cf. Instruction..., citée, art. 25. Mais cette instruction n'avait pas été publiée.

Les termes de l'article pouvaient prêter à l'arbitraire, comme à la faiblesse. L'insertion d'une nouvelle — exacte, mais inopportune — sur un projet du commandement ou sur une négociation, ne tombait pas directement sous le coup de la loi.

Aussi, parmi les mesures urgentes que faisait voter le gouvernement, dans la séance du 4 août 1914, figurait une loi « réprimant les indiscrétions de la presse en temps de guerre » (1).

C'est une mesure de circonstance, qui doit prendre fin, au plus tard, lors de la conclusion de la paix ; le gouvernement peut en suspendre l'application auparavant par un simple décret. La loi interdit, sous peine d'amende et de prison, la publication de toute information relative aux opérations militaires, qui n'aurait pas été communiquée par le gouvernement et le commandement, et de toute appréciation des événements militaires ou diplomatiques, qui serait de nature à favoriser l'ennemi ou à exercer une mauvaise influence sur l'état d'esprit de l'armée et du pays. En vertu de l'état de siège, c'est le Conseil de guerre qui peut connaître de ces infractions.

Dans tout cela, il n'était pas question d'imposer aux journaux et aux publications de toute sorte l'obligation d'un ç'isa préalable. La loi prévoyait un régime répressif, mais non pas un régime préventif. En principe, la presse était donc amenée soit à s'abstenir de tout commentaire sur les événements, si elle se bornait à reproduire les « communiqués » officiels, soit à risquer les rigueurs de la loi, si ses commentaires paraissaient dangereux pour le « moral » de ses lecteurs.

Mais, en pratique, dès les premiers jours de la guerre, sans qu'il y ait eu un acte juridique, sans le moindre décret, c'est un régime de censure préventive qui a été organisé.

Le 4 août au soir — les lois sur l'état de siège et sur les indiscrétions de presse étaient votées, mais n'étaient pas encore promulguées — le gouvernement communiquait une note aux journaux. Après avoir rappelé qu'il avait le moyen d'interdire toute publication et d'en punir les auteurs, il exprimait l'espoir de n'avoir pas à recourir à ces mesures de rigueur. « Le gouvernement compte sur le bon vouloir patriotique de la presse de tous les partis, à Paris et en province, pour ne pas publier une seule information concernant la guerre, quelle que soit sa source, son origine, sa nature, sans qu'elle ait été visée au Bureau de presse, établi depuis hier au ministère de la Guerre (2). »

(1) J. Off., 6 août, p. 7126.

(2) Le Bureau de presse de Paris a d'abord été rattaché, jusqu'à la fin de 1914, au gouvernement militaire, puis, jusqu'au début de 1916, au cabinet du ministre de la Guerre. Un arrêté du 3 janvier 1916 créa une Direction générale des relations avec la presse, qui fut confiée à M. Gautier, conseiller d'Etat, puis à M. Maruéjouls, ministre plénipotentiaire ; la « censure » formait une des sections de ce service général, toujours rattaché au ministère de la Guerre. Enfin, le 22 septembre

C'était une « invitation » à laquelle il n'était pas possible de se dérotxer, puisque le simple fait de s'y soustraire pouvait attirer, de la part de l'autorité militaire, une mesure d'interdiction. Le principe de la Censure était établi.

« En somme, — écrivait un peu jdus tard M. Alfred Capus — le dialogue entre la censure et la presse pourrait se résumer en ces quelques demandes et réponses :

— Vous seriez bien gentil. Monsieur, de supprimer ces quelques lignes de votre article ; je vous le demande comme un service personnel.

— Et si je ne le fais point ?

— Si vous ne le faites point, je serai obligé, la mort dans l'âme, d'interrompre la publication de votre journal. »

A vrai dire, la note du gouvernement n'était pas un acte de pur arbitraire. La presse elle-même pouvait y trouver avantage : mieux valait demander une autorisation préalable que de s'exposer à une peine. Comment apprécier si tel ou tel article était de nature à exercer une influence néfaste sur l'esprit public ? En le demandant au Bureau de presse, le journal obtenait une garantie. « C'est nous qui avons pris l'initiative », disait à la Chambre, quelques mois plus tard, M. Jules Roche, journaliste et député (1). Et M. Mauiras pouvait affirmer que toute la presse, « sur l'initiative de l'Action Française », s'était déclarée prête, spontanément, à ne publier que des nouvelles communiquées ou contrôlées par le gouvernement (2). Aussi, lorsque le ministre de la guerre avait demandé aiix directeurs de journaux d'accepter de bonne grâce la situation qui allait leur être faite, il n'avait pas grand'peine à les persuader. C'est en ce sens là que l'on a pu dire que la censure était basée sur un « pacte amiable » (3) entre les intéressés et le gouvernement, et qu'elle constituait une espèce de contrôle officieux. Pour affirmer cette collaboration, le ministre de la guerre créait, par arrêté du 12 août, une « 'Commission de la presse », qui devait lui soumettre les vœux et les plaintes des journalistes.

En réalité, ce « pacte amiable » a pris une tout autre tournure. Le service de la censure n'a pas tardé à se considérer comme investi d'une mission de police, et l'examen préalable est devenu bien vite une obligation de fait. Les journaux ont présenté régulièrement au visa de l'auto-

1917, la Direction générale fut supprimée ; et les services de la censure reprirent le titre de Bureau de presse. Ils comptaient, à ce moment, huit sections (service général, censure des quotidiens, des périodiques, contrôle des commissions de province, censure diplomatique, censure financière, con trôle des télégrammes de presse, service d'exécution).

(1) Séance du 4 mars 1915, Annales de la Chambre, Débats, p. 290.

(2) Action Française, 10 juillet 1915.

(3) A. Capus, La presse et la guerre. Revue hebdomadaire, 13 mars 1915, p. 114.

rite leurs « morasses » ; lorsqu'un passage provoquait les observations de la censure, ils l'ont supprimé tout simplement, en laissant en blanc une partie de leurs colonnes. Le Bureau de presse a cessé de faire appel à la bonne volonté, il a donné des ordres ; et ces ordres sont anonymes : un simple coup de téléphone. Si le journal ne s'y conforme pas, il n'est pas possible, sauf dans 'des cas exceptionnels, de saisir le Conseil de guerre, puisque l'obligation du visa n'est pas inscrite dans la loi (1). Mais l'autorité dispose de toutes sortes de peines accessoires : elle peut faire arrêter la vente des exemplaires et interdire la publication du journal, .en vertu de l'état de siège. Il existe ainsi, dans la pratique, une échelle de sanctions dont il est fait un usage constant. Le journal qui n'a pas écouté les ordres de la Censure reçoit un « avertissement » ; si le fait est plus grave et s'il y a récidive, la feuille est « suspendue » pour un délai variable ; enfin intervient la suppression (2). Tout cela tombe dru, sans vaine formalité et sans plus de garanties ! Voilà des habitudes qui n'ont rien de commun avec la « collaboration » qu'annonçait la note du 4 août 1914. L'état de guerre ne s'accommode pas de pouvoirs bénévoles et de conseils amiables. Il faut agir vite et réaliser.

L'arme est pratique et l'effet rapide. Bien que le régime de la censure ne doive s'appliquer en principe qu'aux nouvelles d'ordre militaire ou diplomatique, le gouvernement peut en étendre le rayon d'action. Après tout, le but que l'on poursuit n'est-il pas de « maintenir le pays dans un état moral favorable » ? Or ce ne sont pas seulement les fausses nouvelles, les indications inopportunes, les critiques adressées au commandement qui peuvent troubler l'esprit public. Les discussions politiques, elles aussi, sont de nature à ébranler la confiance du pays et à diminuer l'autorité du pouvoir exécutif. Il est bien naturel qu'un gouvernement, quel qu'il soit, soucieux de son repos, prête l'oreille à ces raisons. Il va surveiller la presse, dans l'intérêt général ; et son propre intérêt y trouvera quelque bénéfice. A la censure militaire et diplomatique va s'ajouter la « censure politique ».

Ce contrôle de la presse, au point de vue de la politique intérieure, est d'abord exercé par les préfets ; il est organisé par une circulaire du 22 septembre 1914. A ce moment, la censure politique est donc distincte de la censure militaire. Mais la dualité des services est supprimée en février 1915 : le préfet abandonne les fonctions dont l'avait chargé la circulaire du 22 septembre 1914 ; il se borne à désigner un représentant, un « civil », pour faire partie de la commission de censure militaire.

(1) Pourtant le journal qui publie une nouvelle «ayant trait aux opérations en cours » peut être puni, même si la censure a donné son visa.

12) L'autorisation du ministre est nécessaire lorsqu'il s'agit de prononcer la suspension ou l'interdiction du journal.

Cette réforme a l'avantage de dissimuler un peu le caractère du contrôle ; elle va permettre au gouvernement de déclarer aussitôt qu'il n'existe pas de « censure politique », car le mot sonne mal.

« La censure politique ? », s'écrie le président du Conseil, « qu'entendez-vous par la censure politique ? Il y a une censure cwile qui peut porter sur la publication de certains faits de nature à entraîner des désordres ; mais à proprement parler, il n'y a pas de censure politique (1). » Le tout est de s'entendre. La réforme de février 1915 n'a rien changé au fond des choses. Il suffit, pour s'en convaincre de comparer les déclarations faites par deux autres membres du gouvernement, à quelques mois de distance. « Les censeurs — avait dit M. Millerand le 28 octobre 1914 — n'exercent, en matière politique, que des droits limités ; ils ne doivent toucher qu'aux articles qui attaquent les membres du gouvernement au point de les discréditer devant l'opinion publique, et de leur enlever l'autorité nécessaire à leurs fonctions. » Et voici le point de vue de M. Malvy, en avril 1915 : «il n'existe, dit-il, qu'une censure d'ordre militaire » ; mais il est vrai qu'elle s'exerce « non pas exclusivement sur les questions militaires et diplomatiques, mais aussi sur les articles qui contiennent des attaques violentes contre le Parlement et le Gouvernement, et ceux qui seraient de nature à jeter un trouble dans l'opinion, au point de vue de la défense nationale (2). »

Même si l'on s'en tenait à ces constatations officielles, le rôle de la censure serait déjà considérable et singulier. Le gouvernement échappe au contrôle de l'opinion publique, il étouffe les critiques, il façonne l'âme de la nation. Mais, il assume ainsi une responsabilité grave. En répandant l'optimisme, ne va-t-il pas affaiblir à la longue, dans l'opinion, le sens des difficultés qui restent à vaincre ? En mesurant, avec parcimonie, une vérité officielle, ne risque-t-il de créer, dans le pays, une sorte d'apathie ? C'est une question de mesure, dira-t-on. Mais, en France, il semble que le gouvernement ait poussé bien loin le souci d'épargner à la nation les éclats trop durs de la vérité. Le procédé implique aussi d'autres inconvénients pratiques. Puisque le Bureau de presse est maître d'autoriser ou d'interdire, les articles qu'il laisse passer ont l'air de posséder son estampille. C'est une conclusion excessive, bien entendu. Il n'en est pas moins vrai que le fait épargné par la censure prend souvent, pour le gros public, un cachet d'authenticité.

Contre ce régime — dont je me suis abstenu de donner jusqu'ici autre chose qu'une esquisse de principe (3), les critiques vont s'accu-

(1) M. ViviANi, Annales de la Chambre des Députés, Débats, séance du 4 mars 1915, p. 290.

(2) Temps, 15 avril 1915. Réponse du ministre à une question écrite de M. d'Aubigny, député.

(3) Voir aussi J. Barthélémy, Le droit public et la guerre. III. La Censure. (Revue de droit public), loc. cit.

muler pendant toute la guerre. Le gouvernement a fixé les procédés de la censure ; il prétend avoir déterminé le rôle qu'il lui attribue. Et, pour cela, il ne s'est pas fait faute d'aller au delà des principes qu'il avait dès l'abord exposés. Peut-être s'y résignerait-on ? Mais voilà que, dans l'application quotidienne, l'action du Bureau de presse est arbitraire, tracassière, parfois incohérente. La campagne des adversaires de la censure se développe alors vivement ; bientôt elle se mène au Parlement, en séance publique aussi bien qu'en commission ; elle s'obstine, sans succès : c'est, par la fréquence des débats, par l'abondance des interventions de toutes sortes, une des questions les plus encombrantes de l'histoire administrative et gouvernementale de la France pendant la guerre (1).

Amorcée, dès le mois de septembre 1914, par les articles de M. Clemenceau et de M. Alfred Capus, elle provoque, dès novembre, une intervention du député Chaumet auprès du président du Conseil. Ce qu'on reproche à la censure ? On lui reproche d'abord des maladresses et des erreurs. Ici, elle supprime un article parce qu'il pourrait alarmer l'opinion, mais en laisse subsister le titre : « Le bombardement de Pont-à- Mousson » ; elle interdit de mettre en cause ceux qui cherchent à se dérober à leur devoir militaire, mais elle laisse apparaître les mots « Carnet des embusqués ». Là, elle exige la suppression d'un terme, d'une phrase, sans qu'il soit possible de comprendre le motif de sa rigueur. On croirait parfois qu'elle agit par esprit de brimade. Peut-être les conditions du contrôle sont-elles responsables de ces erreurs ? Le censeur est obligé de travailler vite, pendant une partie de la nuit. Qu'il commette des bévues, ce n'est pas étonnant. Et puis, il est fonctionnaire : son chef a des consignes qu'il a reçu l'ordre d'appliquer. En face d'un cas embarrassant, ou même d'une hésitation, il est toujours plus simple de supprimer le passage que de risquer un reproche. Il n'en faut pas davantage pour que la censure des journaux du matin, qui s'exerce pendant la nuit, soit plus rigoureuse encore que celle des journaux du soir (2).

Mais on reproche aussi à la censure son incohérence : ses décisions, arbitraires toujours, sont souvent contradictoires. L'examen préalable est exercé à Paris par le Bureau de presse, en province par des commissions spéciales. D'un département à l'autre, les consignes sont peut-être uniformes ; mais l'application varie. Le gouvernement est tout prêt à le reconnaître ; qu'un article ait été inséré dans un journal, ce n'est pas une raison, dit-il, pour que les autres journaux se croient en droit

(1) 11 n'est pas encore, temps d'écrire cette histoire, que les fonds des Archives de la Censure, lorsqu'ils seront accessibles, permettront d'établir.

(2) Latzarus, Les journaux pendant la guerre (Revue de Paris, 15 avril 1915, p. 775 et suiv).

de le reproduire ( J ). Chaque commission locale garde son pouvoir d'appréciation. Et l'on peut lire dans la Dépêche de Brest ou dans le Progrès de Lyon des informations qui ont été interdites dans le Matin. Bien entendu, les excuses ne manquent pas. D'une région à l'autre, dit-on, l'esprit public n'a pas la même forme de sensibilité. Mais il suffit de jeter un coup d'œil sur les décisions d'espèce pour en apercevoir un grand nombre qui ne relèvent pas de ce souci. Et puis ces contradictions ne sont-elles pas coutumières ? Au sein d'une même commission, un journal se voit interdire la publication d'une nouvelle qu'un confrère est autorisé à reproduire. La presse parisienne s'est plaint sans cesse de ces pratiques, sans parvenir à les faire disparaître toiit à fait.

Ces critiques atteignent surtout les agents du service ; il y en a d'autres qui ont plus d'importance et plus de portée. Elles visent le gouvernement. C'est lui qui donne à la censure des directives, c'est lui qui lui dicte ses consignes. Le chef du Bureau de la presse les enregistre, avec les indications d'heure et d'origine. Il est interdit de laisser passer quoi que ce soit sur tel sujet ; il n'est pas permis de laisser signaler telle nouvelle, parce qu'elle est fausse, et telle autre parce qu'elle est vraie. Il y a des consignes qui visent des personnes : voilà les noms qu il est défendu de prononcer ; il y en a qui condamnent des tendances (2). Parmi ces instructions, un grand nombre sont parfaitement justifiées. Le gouvernement ne peut laisser faire allusion à l'hypothèse d'une paix séparée ; il a bien raison de proscrire toute discussion sur les « buts de guerre » et les conditions du traité futur (3). Mais comment ne serait-il pas tenté d'abuser de son pouvoir ? Le voici qui profite de la censure pour protéger les ministres et les députés contre des attaques personnelles, pour arrêter, à l'automne de 1914, certains articles qui réclament la convocation des Chambres, et même pour interdire les critiques que méritent l'administration de l'armée, du service de santé, ou la gestion des services publics. C'est bien là une censure politique, quoique puisse affirmer le président du Conseil (4). Au nom de quel intérêt général pourrait-il la défendre ? Est-ce faire œuvre utile au pays que de cacher des erreurs inévitables ? Ce contrôle de l'opinion publique est nécessaire : l'expérience l'a bien montré par la suite. Sans la crainte du journal,

(1) Réponse de M. Malvy à une question écrite de M. d'Aubigny, Temps, 9 avril 1915.

(2) Lorsque sera connu ce registre des consignes, ce sera une source précieuse pour l'histoire, parce que la liste des consignes montre comment le gouvernement façonne l'opinion, et parce qu'elle peut permettre précisément de retrouver l'indication des faits dont la presse n'a pats eu le droit de parler.

(3) Déclaration de M. Viviani à la Chambre, septembre 1915, Annales. Débats, p. 1133. « J'ai réuni, il y a cinq mois, les grands journaux de Paris. Je leur ai dit que je désirais qu'ils ne parlent pas des conditions de la paix, parce qu'ils pourraient créer un état d'opinion, qui pourrait être très gênant. »

(4) Bien qu'à vrai dire la censure ne se protège pas elle-même, et laisse passer souvent dans la prea&e les critiques qui la concernent.

combien de mesures agréables au soldat auraient été négligées ou étouffées I Le pouvoir exécutif décide ; il ignore souvent lui-même les entraves que ses propres agents apportent à l'application de ses circulaires ou de ses décrets. En les lui dénonçant, la presse remplit son rôle. Mais le gouvernement ne lui sait pas gré de ces interventions (1).

En vérité, l'arme que possède le pouvoir exécutif est formidable. Comme il lui est facile d'orienter les admirations de la masse ou ses mépris I de faire ou de défaire la réputation des chefs militaires ! La popularité des généraux ? Il la modèle, il la façonne, il la crée. En un moment difficile, la censure peut faire le silence autour d'un homme, tandis qu'elle autorise, pour tel autre, tous les éloges. Influence factice, temporaire, qui ne prévaudra pas à la longue contre les faits et contre la valeur démontrée ? Je le veux bien. Mais il suffit qu'elle serve, un instant, les desseins du pouvoir exécutif. Et peut-être après tout, dira-t-on, vaut-il mieux qu'il en soit ainsi pour que le gouvernement soit plus libre et plus fort ? Seulement, l'usage mène à l'abus et crée l'injustice.

Les milieux parlementaires s'emparent de ces critiques et les prennent à leur compte. La liberté de la presse n'est-elle pas une condition du régime parlementaire ? « Nos assemblées, dira un rapporteur, ne sont pas suffisamment libres, c'est-à-dire suffisamment éclairées, si la presse n'est pas libre à côté d'elles, si la liberté des opinions extérieures ne mêle pas sa lumière à la liberté de nos délibérations (2). » M Clemenceau, journaliste et sénateur, fait distribuer à ses collègues, par la poste, les articles que la censure lui a interdit de publier (3). Le syndicat de la presse lance une protestation contre les rigueurs du Bureau de presse (4). Dès la reprise des travaux parlementaires, la question est posée : la Commission de législation civile et criminelle de la Chambre des députés en est saisie. Dès lors, périodiquement, le gouvernement va avoir à repousser les mêmes attaques, sans qu'elles le mettent en difficulté.

Le 22 septembre 1915, devant la Commission de législation civile et criminelle, M. A. Capus, à raison de sa situation personnelle dans la presse parisienne, est appelé à donner son avis. Il accepte en somme le régime de fait que le gouvernement a progressivement institué. La censure militaire et diplomatique est légitime ; les sanctions habituelles

(1) Le gouvernement, il est vrai, a pris le parti, au bout de quelque temps, de faire communiquer dans certains cas au service public le texte de l'article censuré, pour qu'il tienne compte des critiques.

(2) Rapp. P. Meunier, 30 octobre 1915, n" 1399.

(3) Le gouvernement a interdit cette pratique le 12 août 1916 (instructions aux commandants de régions). Cf. Rapport Paul Meunier, 19 octobre 1916, n° 2614.

(4) Cf. l'ordre du jour voté par VAssocialion syndicale professionnelle des journalistes, le 7 février 1915 : » ...la censure politique est en contradiction absolue avec le principe de la souveraineté nationale. »

(avertissement, saisie, etc..) lui semblent tolérables. Il ne demande même pas que les délits de presse soient soumis au jury. Mais c'est à la censure politique qu'il s'attaque : il n'y a, dans la loi du 5 août 1914, rien qui permette au gouvernement de la maintenir. C'est à peu près la conclusion que propose le rapporteur de la commission (1).. « le texte de tout article ou information d'ordre militaire ou diplomatique doit être, avant toute publication, communiqué... à l'autorité publique, qui devra donner son visa dans le délai de deux heures. » L'examen préalable des morasses deviendrait donc une institution légale, mais limitée.

Telle n'est pas l'intention du gouvernement. Il est nécessaire, dit le président du Conseil, que la censure puisse s'opposer à certaines campagnes, qui rompraient l'unité morale du pays. Pourquoi la presse se plaint-elle ? C'est elle-même qui préfère le régime préventif à la répression ! « J'ai dit aux représentants de journaux : je veux bien supprimer le Bureau de la presse ; c'est un ennui pour tout le monde, pour vous comme pour moi ; mais, du moment qu'il y a un dépôt légal, j'examinerai vos articles et s'il y a un article qui me déplaît, je saisis. Ils ne ^veulent pas ! »

Les discussions qui se poursuivent* à la tribune et dans la presse, achèvent de montrer aux adversaires du gouvernement la vanité de leurs tentatives. « Nous renonçons à l'effort que nous avions tenté pour légaliser la censure, en l'enfermant dans des limites légales, rationnelles et justes », déclare alors le rapporteur au nom de la Commission (2). Il n'est pas possible de trouver une formule de conciliation qui puisse satisfaire tout le monde ; « ...mieux vaut dès lors refuser, à la présente censure, toute consécration légale ».

Les critiques se portent alors sur un autre terrain. Ne faudrait-il pas limiter ce « pouvoir absolu » qu'exerce le Bureau de presse ? Il pourrait être autorisé à saisir les exemplaires des journaux, mais non pas à suspendre ou à interdire la publication. Le gouvernement ferme l'oreille à ces suggestions. Malgré les attaques de ceux qui lui reprochent de a briser l'outil le plus précieux pour gouverner : l'opinion publique », et de faire en sorte que le pays tombe « dans une prostration coupable » (3), il maintient son point de vue.

Dans le cours de l'année 1916, il réussit même à renforcer le régime par des mesures de détail : il interdit à l'éditeur d'un journal, frappé d'une peine de suspension, de faire paraître une autre feuille, sous un

(1) Pourtant il n'admet pas que la saisie soit faite par la voie administrative, et demande une décision judiciaire. Cf. Rapport du 30 octobre 1915, n° 1399. L'audition de M Capus est reproduite en annexe à ce rapport.

(2) Rapport, P. Meunier, n» 1893, 7 mars 1916.

3) Proposition de résolution de M. Hennessy, n° 3450.

titre différent : il met fin aux pratiques des journalistes en vue, qui expédiaient par la poste, aux membres du Parlement, les articles arrêtés par la censure. La loi du 27 avril 1916, qui a restreint la compétence des Conseils de guerre, a rendu à la juridiction civile la connaissance des délits de presse ; mais c'est le tribunal correctionnel qui juge ces affaires, et non pas la Cour d'assises (1).

En vain la Chambre, au moment où M. Briand est contraint de remanier son ministère (12 décembre 1916), s'efforce-t-elle de faire supprimer la censure politique (2). Le vote de principe reste sans effet. Aux interpellations, le président du Conseil répond qu'il n'est pas possible d'établir une ligne de démarcation précise entre les nouvelles d'ordre « diplomatique » et les articles d'ordre « politique » : « Quand la polémique revêt un caractère personnel, agressif et injurieux, lorsqu'elle apparaît nettement, non pas tant comme destinée à soutenir une opinion qu'à susciter les discussions parmi les citoyens, quand elle est inspirée par l'intention visible de déchaîner les passions violentes et de dresser les hommes contre les hommes, quand elle s'en prend aux institutions de ce pays et qu'elle cherche à les discréditer dans les circonstances graves que nous traversons, il appartient à la censure d'intervenir. » Est-il possible que le gouvernement tolère une campagne où serait mise en cause là durée des hostilités ? S'il fermait les yeux, la Chambre serait la première à le lui reprocher. En temps de guerre, certains sujets ne doivent pas être abordés ; c'est au gouvernement seul qu'il appartient d'exercer cette surveillance. M. Briand n'a pas de peine à convaincre la majorité du Parlement.

Le cabinet de M. Ribot (20 mars-12 septembre 1917) maintient les directives de ses prédécesseurs; dans sa déclaration aux Chambres (3), il annonce son dessein de « se servir avec fermeté du pouvoir que la loi lui donne » pour supprimer les fausses nouvelles, les informations tendancieuses, qui seraient de nature à égarer les esprits, d'arrêter les campagnes qui auraient manifestement pour objet de discréditer nos institutions républicaines ou de pousser à la « dissolution des forces de la défense nationale ». Ce sont les attaques contre le Parlement et les menées pacifistes qu'il recommande à la censure de surveiller plus particulièrement. Sans doute^ il respectera, dit-il, la « liberté de discussion » ; il préférera « des critiques, même injustes, à ce mol optimisme qui ne peut qu'énerver les énergies de la nation ». Mais quand, à son tour, il est aux prises avec

(1) D'après la loi de 1881, la Cour d'Assises est compétente ; mais les faits visés par la loi du 5 août 1914 échappaient aux règles ordinaires.

(2) Amendements Ch. Bernard et E. Brousse, 14 décembre 1916, Annales Chambre, Débats, p. 3671.

(3) 21 mars 1917, Débats, p. 779-780.

des difficultés d'ordre politique, dans des conditions délicates, il n'hésite pas plus que ses devanciers à faire usage de ses pouvoirs pour prolonger l'existence du ministère.

M. Painlevé n'agit pas autrement. Il est vrai que la Chambre ellemême l'y incite, en lui demandant de « faire cesser les campagnes de calomnie contre la République ».

Mais voici que surgissent alors de nouvelles résistances : a II n'est pas possible, dit un interpellateur (1),.. que nous permettions plus longtemps au gouvernement de laisser la censure opérer comme elle le fait, c'est-à-dire de la façon la plus illégale, la plus inégale, la plus arbitraire qui soit. )) L'association professionnelle de la presse républicaine constate, elle aussi, dans une protestation du 4 novembre 1917, que la censure intervient de plus en plus « dans le domaine de la politique pure », et qu'elle empêche les journaux de critiquer les « fautes lourdes » du pouvoir exécutif.

Quinze jours plus tard, M. Clemenceau était au pouvoir (16 novembre 1917) ». Il avait été, pour le Bureau de presse, l'adversaire le plus tenace et le plus redoutable. Aussi les intentions qu'il allait énoncer étaient-elles attendues avec curiosité : « Une censure sera maintenue des informations diplomatiques et militaires, aussi bien que de celles qui seraient susceptibles de troubler la paix civile, cela jusqu'aux limites du respect des opinions », déclarait-il à la Chambre, le 20 novembre. « La censure fournira des avis, rien que des avis, à qui les sollicitera. En temps de guerre, comme en temps de paix, la liberté s'exerce sous la responsabilité personnelle de l'écrivain. En dehors de cette règle, il n'y a qu'arbitraire, anarchie. » Le président du Conseil saisit la première occasion pour montrer qu'il n'entend pas se servir du Bureau de presse pour se protéger contre des attaques personnelles (2). « Le droit d'injurier les membres du gouvernement, déclare-t-il ironiquement, doit être mis hors de toute atteinte. »

Le fait est que les instructions données au Bureau de presse lui prescrivent d'appliquer comme à l'ordinaire les consignes militaires, de surveiller ^e très près les articles « pacifistes », mais aussi d'être « très large » pour les articles politiques et pour les informations, à condition qu'elles ne concernent ni les mouvements grévistes, ni les affaires de haute trahison, ni les opérations financières.

Le ton a changé ; les adversaires du gouvernement eux-mêmes sont obligés d'en convenir. « Je sais très bien, » disait le 27 décembre 1918

(1) M. Peyroux, 26 octobre 1917.

(2) Il s'agit d'un article publié dans un journal socialiste de l'Yonne. Note à la presse du 8 janvier 1918.

un député d'extrême-gauche, « que depuis le règne de M. Clemenceau, il est possible, un peu plus qu'auparavant, de critiquer, d'attaquer même les membres du cabinet, et de donner son appréciation sur la politique intérieure (1). »

Mais lorsque l'armistice est signé, le gouvernement se heurte à de nouvelles critiques. Pourquoi donc maintenir une censure rigoureuse sur les informations et sur les questions diplomatiques ? le Bureau de presse n'est plus « un moyen de protéger le pays contre des indiscrétions nuisibles » ; il n'est qu'un « instrument de gouvernement » (2). Malgré ces protestations, la censure s'exerce pendant toutes les négociations de paix ; elle est encore en vigueur après la signature du traité, au moment où les Chambres discutent les clauses de la paix. Le 22 juillet 1919, le gouvernement obtient sans peine l'ajournement sine die d'une interpellation à ce sujet (3).

C'est le 12 octobre 1919 seulement, au moment où est supprimé l'état de siège, que la loi sur la presse du 5 août 1914 est définitivement abrogée.

Du 2 août 1914 au 12 octobre 1919, la France a vécu sous le régime de l'état de siège politique. C'est en vertu des lois de 1849 et de 1878 qu'en temps de crise le pouvoir de police se trouvait renforcé, la compétence des tribunaux militaires étendue, la liberté de la presse restreinte. Dès le premier jour de la mobilisation, le gouvernement avait mis en vigueur ces dispositions légales. Les Chambres avaient aussitôt confirmé les pouvoirs exceptionnels de l'exécutif, et les avait complétés en votant la loi relative aux indiscrétions de la presse. Le statut des libertés publiques en temps de guerre était donc déterminé, bien qu'à vrai dire un des caractères essentiels de ce régime : la censure, n'ait jamais été inscrit dans la loi. En pratique, ce statut s'est modifié sans cesse.

Le gouvernement, dans la première période de la guerre, institue par des actes de sa propre autorité un régime plus rigoureux que ne l'avait voulu et prévu la législation d'avant-guerre : c'est lui qui développe les pouvoirs de la justice militaire et qui crée les Cours martiales. A partir de l'automne 1915, l'application du régime se relâche. Non seulement le pouvoir exécutif renonce à quelques-unes des initiatives qu'il avait prises de son propre chef, mais il accepte d'abandonner une

(1) Alexandre Blanc, Annales Chambre, Débats, p. .'^252.

(2) Interpellation Lafont, 24 avril 1919, ibid., p. 1953.

(3) Ibid., p. 3283. Le vote est acquis par 320 voix contre 189.

partie des conséquences de l'état de siège : les pouvoirs de justice et de police, dans la zone de l'intérieur, reviennent entre les mains de ceux qui doivent normalement les exercer. Dans la dernière période de la guerre pourtant, quelques mesures de détail marqueront un retour à des principes plus rigoureux, mais seulement dans la mesure où l'exigeront alors des circonstances locales.

Au cours de cette évolution, le gouvernement tend donc à réduire le rôle de l'autorité militaire dans l'administration du pays ; il recourt de préférence à l'autorité civile. Ce sont les attributions respectives du général et du préfet, du Conseil de guerre et de la justice ordinaire qui sont en jeu : mais, dans l'ensemble, le pouvoir exécutif ne renonce pas aux droits exceptionnels qu'il tient de la loi.

La guerre devait être courte. Il était entendu que la mobilisation, en appelant à l'armée tous les hommes valides, suspendrait la vie économique. Pendant que la crise se dénouerait « au front », 1' « arrière » n'aurait d'autre devoir que d'attendre, en bon ordre. L'armée vivrait sur ses propres réserves, en matériel, en munitions.

Mais la guerre se prolonge. La fin de la crise s'estompe dans un lointain indéfini. Toutes les prévisions sont en déroute. L'armée fait appel à r « arrière », pour lui donner des armes, pour l'adapter aux formes nouvelles de la guerre. Pour soutenir la lutte, le pays a besoin de toutes ses forces, de toutes ses ressources. Le gouvernement distribue les rôles ; il organise la mobilisation industrielle.

Ce n'est pas assez : 1' « arrière » et 1' i( avant » sont maintenant solidaires. Le gouvernement ne peut pas négliger la force que constitue la patience et l'entrain des « civils ». Il faut qu'il la surveille, qu'il l'entretienne. Il faut qu'il permette aux habitants de se nourrir, de se vêtir dans des conditions raisonnables. Ce n'est pas l'initiative privée qui peut y pourvoir, en temps de crise. L'État intervient ; il fait face sans cesse à de nouveaux devoirs ; il prend en charge toute l'économie nationale.

Cet envahissement de l'étatisme n'a pas été « prémédité ». Il n'y a pas eu, en France du moins, un système de prévisions qui — une fois acquise la certitude de la guerre longue — ait essayé de déterminer à l'avance le programme des interventions progressives de l'Etat. Les mesures ont été prises au jour le jour, sous la pression des exigences, au fur et à mesure qu'elles se révélaient. Mais ce développement empirique a été continu, de 1915 à 1918 (1).

Au moment de la mobilisation, le gouvernement trouvait, dans la législation existante, le moyen de diriger les transports par chemin de fer et de prendre aux particuliers les chevaux, les voitures automobiles nécessaires aux troupes. Il avait en outre le droit de réquisitionner pour

(1) Voir les chapitres consacrés à ces questions par Trustée, Le Bilan de la Guerre, Paris, Pion, 1921 ; et par Delemer, Le Bilan de l'Etaiisme, Paris, Payot, 1922, dont s'inspire directement ce préambule.

les besoins de l'armée les denrées, les produits et les armes. Mais il n'y avait pas de plan d'ensemble qui pût être appliqué aussitôt. Pour l'exécution des mesures indispensables, le personnel militaire était investi de l'autorité. Ce n'était pourtant pas sur les services de l'Intendance que l'on pouvait compter pour une opération de grande envergure, La compétence leur manquait : autre chose est de mettre la main sur les ressources existantes, autre chose d'en créer de nouvelles et de les répartir. Du jour où l'armée demandait en abondance des munitions et des armes, il fallait bien recourir à des procédés administratifs plus souples, associer l'initiative privée à l'effort des services publics. Bientôt c'était toute la vie économique du pays qu'il fallait diriger ; et les besoins de l'armée ne devenaient qu'un des problèmes qui s'imposaient au pouvoir exécutif. Aussi le régime économique de guerre n'a-t-il pas tardé à se développer dans un sens bien différent des prévisions.

« A la veille de l'armistice, l'État — dit M. Delemer, — en était arrivé à absorber pour les besoins de la guerre la presque totalité des ressources matérielles disponibles. La réquisition captait sur le territoire la production française subsistante. Le régime des importations, centralisé aux mains de quelques organismes, ne laissait plus rien filtrer hors des services publics. »

Par le jeu de mesures progressives, l'activité privée a disparu sous l'emprise de l'étatisme : elle est réglementée, disciplinée, étouffée. Le régime économique s'attaque « à la liberté individuelle » dans presque toutes ses manifestations (1).

La liberté du commerce n'existe plus. L'État fixe les prix, répartit les denrées, réquisitionne les produits. Dans les rares domaines où les échanges restent libres, en principe, le monopole des transports intervient. Pour faire voyager des marchandises en chemin de fer, il faut obtenir un droit de priorité, que l'État reste maître de définir. L'exécution des contrats est faussée par le régime du moratorium. Les achats à l'étranger sont limités par le système des prohibitions.

La liberté de la production est restreinte. C'est l'État qui dispose des matières premières, par les monopoles d'importation ; c'est lui qui accorde la main-d'œuvre, en rappelant les ouvriers du front pour les mettre en sursis d'appel, en louant le travail des prisonniers de guerre, en organisant l'immigration des indigènes coloniaux et des étrangers ; c'est lui qui contrôle, dans toutes les industries qui travaillent pour la guerre, les types de fabrication. Par conséquent, là même où il n'exerce pas la réquisition directe des usines, il peut imposer à la plupart des in" dustries un « régime équivalent ». L'agriculture ne se prête pas aussi ai-

(1) Cf. Trustée, ouv. cité, p. 31.

sèment à ce contrôle. Pourtant, une loi du 6 octobre 1916 organise la mise en culture des terres abandonnées. Si un propriétaire ou un exploitant ne peut cultiver, ou néglige de le faire, le maire peut provoquer une réquisition du domaine. La terre est mise en culture, d'abord par les soins d'un comité départemental agricole puis, dans un second système, par l'administration elle-même, enfin par une coopérative d'agriculture (1).

La liberté du travail est limitée, par toutes sortes de méthodes. Pour empêcher les grèves, le gouvernement peut menacer d'un renvoi au front les militaires mobilisés. Pour régler les conditions du travail, il peut menacer les patrons rebelles de militariser leurs usines. Pourtant la «mobilisation civile », dont il est question à diverses reprises, n'est pas effectuée.

En outre de ces atteintes directes ou indirectes aux libertés générales, le pouvoir exécutif n'hésite pas à rompre, de sa propre autorité, des conventions précises, en invoquant l'intérêt public. Par un simple décret, le ministre de la guerre fait modifier le statut des engagés volontaires, malgré les promesses qui leur ont été faites au moment de leur engagement. « En fait de contrats : — dit le ministre — je n'en connais qu'un en ce moment ; c'est le contrat qui nous lie tous pour le salut de la patrie (2). »

Ce n'est pas ici le lieu de tenter de donner un aperçu de la législation de guerre, d'envisager la valeur pratique de ces mesures et leurs résultats financiers. Il est possible de commencer à établir le « bilan de l'étatisme », de montrer l'incapacité de l'État à gérer ces services toujours plus étendus dans des conditions saines et raisonnables, d'essayer de chiffrer les gaspillages et les mécomptes (3). Il est aisé d'apercevoir les incohérences d'une législation improvisée, de mesurer la distance qui sépare la décision de l'application. Ce sont les méfaits de « l'entreprise gouvernementale ». Fallait-il pour y échapper, renoncer à ces interventions constantes de l'autorité dans l'activité individuelle ? Les adversaires de l'étatisme, eux-mêmes, conviennent que ces formes d'action étaient inévitables, dans l'intérêt de la vie du pays. « La liberté du commerce », dit l'un d'eux, « pour s'exercer à l'avantage de la communauté, suppose l'existence de stocks considérables et variés, la régularité et la sécurité des transports maritimes ou terrestres, la disposition d'abondants moyens de trésorerie intérieure ou internationale. Or, aucun de ces éléments essentiels n'a existé et ne pouvait exister pendant la guerre. »

(1) Chambre. Cf. Rapports n» 1783 et 4482.

(2) Cité par M. Barthélémy, Revue politique et parlementaire, 10 avril 1917, p 20.

(3) C'est ce qu'a tenté M. Delemer dans son ouvrage, déjà cité plusieurs fois.

L'initiative privée ne pouvait pas se procurer, par ses propres moyens, les matières premières que l'étranger nous fournit. Elle-même sollicitait souvent l'appui de l'État, parce qu'elle se sentait impuissante à résoudre les difficultés. Les pays exportateurs, l'Angleterre, les États- Unis, demandaient au gouvernement français de les mettre en présence d'un seul organisme d'achat pour chaque catégorie de produits. La flotte de commercé ne pouvait suffîre'à assurer les transports essentiels : il fallait bien que le gouvernement intervînt pour empêcher que le tonnage ne fût accaparé par des besoins d'importance secondaire. En laissant libre cours aux agissements individuels enfin, on accentuait la hausse des changes et l'on compromettait la force de résistance du pays. Tout ce système de prohibitions d'importation et d'exportation, de monopoles, de consortiums, dérivait donc d'exigences certaines, que le gouvernement n'avait pas le droit de négliger. Croit-on aussi que la lutte contre la hausse des prix, à l'intérieur, ait été tout à fait vaine, et le rationnement inutile ? Et si l'intervention de l'État dans les conditions du travail a accéléré la hausse des salaires, cette largesse n'a-t-elle pas augmenté le rendement de la main-d'œuvre ? L'étatisme était nécessaire, à raison des circonstances exceptionnelles. Au moment où les rapports économiques normaux entre les nations étaient rompus, au moment où chacun tendait à réserver pour soi les ressources dont il disposait, l'État seul avait le moyen d'obtenir d'un autre État quelques concessions. Au moment où, à l'intérieur même du pays, les ressources manquaient, il avait le devoir de réagir contre l'âpreté de l'intérêt individuel. « On peut discuter le détail des procédés mis en œuvre », dit un auteur qui n'est pourtant pas tendre pour l'étatisme ; « dans leur ensemble, ils résultèrent d'une conception juste et jusqu'à un certain point géniale (1). »

Cet effort immense de l'État réagit sur les conditions de l'administration et du gouvernement. L'objet de cette étude est seulement de montrer comment le pouvoir exécutif a été amené à développer ses moyens d'action et à modifier l'organisation et le groupement de ses services pour les adapter aux nécessités de l'état de guerre.