U accroissement des services publics

L'extension toujours croissante des attributions de l'État entraîne sans cesse, de 1914 à 1918, la création de nouveaux services, qui se

(1) Del£meb, Ouvrage cité, p. 1S4.

groupent, tant bien que mal, tantôt dans les cadres habituels de l'administration, tantôt dans les cadres nouveaux nés de la guerre. Le nombre des fonctionnaires augmente d'autant. Sans prétendre indiquer ici, même sommairement, les plus importants d'entre ces services (1), un coup d'oeil sur les conditions générales de leur développement est nécessaire pour comprendre, à l'aide de quelques exemples, les difficultés éprouvées dans l'œuvre nécessaire de coordination.

I. Pour faire face à sa tâche, l'administration est obligée de créer de nouveaux organes, qui sont chargés d'étudier les problèmes nés de la guerre, de préparer les décisions et de prendre les mesures d'exécution prévues par les décrets et les arrêtés ministériels.

Il était naturel de songer tout d'abord à organiser des services spéciaux dans chacun des ministères intéressés ; le personnel des administrations centrales, qui avait été réduit au moment de la mobilisation, s'est donc reconstitué ; puis il a été augmenté, en faisant appel à des auxiliaires temporaires et à des mobilisés. A mesure que la besogne se développait, il fallait bien créer de nouveaux « bureaux » et de nouvelles « directions » dans les services qui avaient la charge de la défense nationale et de la vie économique du pays.

Pourtant le gouvernement ne pouvait pas, en principe, établir ces emplois de sa propre autorité. Depuis la loi de finances du 13 avril 1900, il était entendu que « le nombre des emplois de chef de service de chaque catégorie, savoir : directeurs généraux et secrétaires généraux, chefs de division et chefs de service, sous-directeurs et chefs de bureaux » ne pouvait être augmenté que par la voie législative. En temps de guerre, le pouvoir exécutif ne se croyait pas tenu de se conformer exactement à ces exigences (2). Mais il ne pouvait se dérober tout à fait au contrôle du Parlement, puisqu'il était tenu de faire voter les crédits nécessaires. En dépit de cette restriction, qui ne lui donnait pas grand embarras, il était donc à peu près libre de remanier les services des administrations centrales.

Les décisions étaient prises au jour le jour, par des retouches successives, qui procédaient de nécessités réelles ou de bonnes intentions, mais qui avaient l'inconvénient de troubler la marche des services. Dès la fin de 1915, le rapporteur général du budget au Sénat dénonçait « les modifications apportées hâtivement et sans méthode dans les services de l'administration centrale. » Pendant plus de trois ans, il ne semble

(1) C'est précisément le but que se propose l'élude de M. du Retail, dont celle-ci n'est que la préface.

(2) Il créait par un simple décret, une direction de la Guerre sous-marine (18 juin 1917) et une souB-direction de l'Artillerie d'assaut (8 janvier 1918) par exemple.

pas qu'il y ait eu un effort pour sortir de ces procédés empiriques (1). C'est seulement au printemps de 1918 que, par décret, le gouvernement, après une enquête générale, a entrepris de réorganiser quelques-unes des administrations centrales : par exemple celles du commerce, de l'agriculture, du travail et des affaires étrangères (2).

Les cadres provisoires des administrations centrales, tels qu'ils résultaient de l'état de guerre, au lendemain de l'armistice, font toucher du doigt le développement considérable des services. Au ministère du commerce, à côté des. trois « directions » qui s'occupent des affaires ordinaires : législation commerciale, eïiseignement technique, douanes et conventions commerciales, le groupe des services de guerre — services interalliés et services nationaux — a pris une place prépondérante. Les services techniques, par exemple, sont subdivisés en dix sections qui s'occupent des matières premières et des fabrications industrielles : textiles, matières grasses, cuirs et peaux, produits chimiques, etc. Au ministère des travaux publics, les services civils sont doublés par des services « militaires » qui s'occupent, eux aussi, des voies navigables, des chemins de fer, des ports maritimes en fonction, des besoins de l'armée. Au ministère de la guerre, les attributions des « directions » et leur personnel se sont développés largement. La direction de l'intendance compte quatre sous-directions. La direction de l'artillerie, trois«bureaux» entre lesquels se répartissent dix-sept sections. A la direction de l'aéro' nautique, il existe douze services groupés en trois bureaux. Encore faut-il ajouter que de nouveaux éléments sont venus s'ajouter aux cadres primitifs, par exemple « le service général des pensions et des renseignements aux familles » qui, dès 1915, comptait 700 employés — celui des prisonniers de guerre, qui compte sept sections et un service d'inspection — celui de la démobilisation, dont les cinq « directions » sont alors groupées en un sous-secrétariat d'Etat.

Mais, en dehors de ces services, le pouvoir exécutif avait d'autres ressources. Il en usait davantage encore. A côté des administrations centrales, il aimait à créer des comités, des commissions et des olTices. Les uns et les autres étaient formés, le plus souvent, de fonctionnaires auxquels venaient s'adjoindre des représentants de l'activité économique, commerçants, industriels et agriculteurs, en proportion variable. Ils avaient donc pour but d'associer aux études et aux décisions des services la compétence et l'initiative d'hommes qui, par leur situation et leurs connaissances, étaient à même d'apporter des suggestions pratiques

(1) Un projet de réorganisation du ministère de la Guerre, établi en 1916 par le général Galliéni, n'a pas abouti.

(2) Décrets du 14 février, 18 février, 19 fé^Tier, 14 juin 1918.

et des idées plus hardies. Ces organismes ont eu, dans l'administration de guerre, un rôle important et intéressant. Il n'est pourtant pas facile de fixer les traits de leur activité, car leur forme et leurs attributions dépendaient du décret ou de l'arrêté ministériel qui les avait établis.

UOffîce possède, en principe, des ressources qui consistent, le plus souvent, en une subvention de l'Etat. Le décret qui l'organise définit le champ de son activité, fixe le personnel de son secrétariat général. Il est dirigé par un conseil d'administration. C'est sur ce type qu'avait été établi, par exemple, avant la guerre, l'Office national du commerce extérieur. L'administration de guerre a développé les institutions de ce genre. C'est ainsi qu'ont été formés, en décembre 1917, un Oiïice de la reconstitution agricole, qui comprenait seize membres (huit fonctionnaires désignés par les ministères compétents, et huit agriculteurs) et qui était autorisé (1) à faire des avances aux cultivateurs pour l'achat de matériel, de bétail et d'engrais ; un Office central des produits chimiques agricoles (loi du 20 juin 1918 et décret du 28), qui était chargé de se procurer par achat ou par réquisition, des appareils et des engrais, pour les céder ensuite aux cultivateurs : ses dépenses et ses recettes sont inscrites à un compte spécial, qui est d'ailleurs soumis au contrôle ordinaire de l'administration des finances ; il reçoit, comme fonds de roulement, un crédit de 100 millions inscrit au budget du ministère du ravitaillement. Le caractère commun de ces offices est de posséder un budget, une autonomie financière, ce qui ne veut pas dire qu'ils se bornent toujours à effectuer des achats et des ventes, à distribuer des subventions (2). L'Office national des mutilés et réformés, qui a été créé en exécution de la loi du 2 février 1918, a pour mission tout à la fois de contrôler les associations et les groupements privés et de leur accorder des subsides, d'organiser un service de renseignements et de donner au gouvernement son avis sur les mesures qui concernent les mutilés et les réformés.

Le caractère des Comités et des Commissions est beaucoup plus incertain. L'administration de guerre emploie, semble-t-il, l'un ou l'autre de ces termes à peu près indifféremment pour désigner tantôt un organe consultatif formé de membres bénévoles, qui étudie une question déterminée ou un groupe de questions analogues, et qui prépare des solutions, tantôt un organe d'exécution, qui met au point les détails d'application d'une décision générale et qui rend des services à peu près identiques à ceux d'une section de l'administration centrale. Au premier type se

(1) Décret du 4 février 1918.

(2) L'OfTice est souvent doublé d'un comité consultatif, qui doit en principe surveiller sa gestion et examiner ses projrrammes, par exemple : le Comité consultatif des produits chimiques agricoles, créé par décret du 3 juillet 1916.

rattache, par exemple, la Commission consultative des loyers, qui est constituée auprès de la Chancellerie (1) pour « étudier » les résultats de la loi du 9 mars 1918 : elle est présidée par le premier président de la Cour d'appel, et comprend des fonctionnaires appartenant aux services de la justice, de l'intérieur, des finances et du travail, ainsi que des membres choisis par le ministre, en dehors des cadres de l'administration. Au second type appartient le Comité interministériel du coton : il est formé, lui aussi, de représentants des principaux ministères et du grand quartier général, et de fabricants ou de négociants. Sa tâche consiste à déterminer les besoins de l'industrie, à fixer les quantités de matière première qu'il est nécessaire d'importer, à établir les prix de vente.

Il est donc impossible, à première vue, de se fier au titre de ces organismes pour apercevoir leurs attributions : c'est une des sources d'erreur ou de confusion que présente l'organisation administrative de la guerre.

Le Tableau général de la composition des ministères donne, au lendemain de l'armistice, une liste méthodique des principaux offices, comités ou commissions chargés de questions relatives à l'état de guerre, qui sont rattachés aux divers départements ministériels. Il en existe 291. Auprès du ministère de la Guerre, on en compte plus de 80.

D'autre part, en outre de ces services généraux, qui collaborent à un titre quelconque aux décisions de l'exécutif, la guerre développe sans cesse de nouveaux services « extérieurs », qui ont la charge de mettre en œuvre cette foule de décrets, d'arrêtés et de circulaires, et qui s'efforcent, en principe, à faire de la loi une réalité pratique, — à moins qu'ils ne se chargent d'en retarder l'effet par faiblesse ou par incapacité. Ici encore, ce sont les procédés généraux employés pour l'extension des services qu'il faut essayer d'esquisser.

En 1915, au moment où se révèlent les besoins de l'armée en matériel et en munitions, le gouvernement organise, par décisions ministérielles, de nouvelles équipes de fonctionnaires qui se développent avec une rapidité inouïe : service industriel, service des grosses fabrications, services ouvriers, service technique, service automobile, service du matériel chimique, — voilà quelques-unes des spécialités qui s'occupent de l'armement au milieu de 1915. A l'intendance, il existe tout à coup une inspection générale du ravitaillement, une inspection de l'habillement, une direction générale des services, etc. L'énorme accroissement de ces organes d'exécution étonne et inquiète les rapporteurs généraux du budget (2).

(1) Décret du 18 mars 1918.

(2) Rapports Milliès-Lacroix, 387 (18 novembre 1915), 462 (22 décembre 1915).

Bientôt les nécessités économiques font apparaître, dans l'administration de guerre, des formes un peu différentes. Lorsqu'il s'agit d'entretenir la vie agricole ou industrielle, de régler la répartition des produits ou d'appliquer des taxes, ce sont bien souvent les autorités locales qui prennent des initiatives. Les maires ont, en yertu de leurs pouvoirs généraux, le moyen de fixer un prix-limite pour le pain et la viande, et ils en usent dès le début de la guerre. Les préfets forment, auprès d'eux, des commissions qui n'ont d'abord qu'une existence officieuse. C'est ainsi que fonctionnent des Comités départementaux de secours qui recueillent des souscriptions, distribuent des subventions aux ambulances, s'occupent du placement des réformés et de la rééducation des mutilés, bien avant que l'État ne prenne en charge ces services. La question de la main-d'œuvre agricole, le problème des matières premières et du travail industriel sont aussi traités, dans plusieurs départements, par des commissions officieuses, avant que la loi ne vienne donner à cette activité une consécration officielle. Comme l'État intervient, surtout à partir de 1916, pour subvenir aux besoins des budgets locaux, il accentue, bien entendu, son contrôle ; comme il se méfie de l'aptitude des maires à appliquer strictement taxes et réquisitions, il leur reprend aussi quelques-uns des pouvoirs qu'ils s'étaient attribués, pour les réunir entre les mains du préfet et des services annexes qu'il organise. Le régime de concentration et de discipline, qui cadre avec les exigences de l'état de guerre, tend à se resserrer. C'est alors que se constituent auprès du pouvoir central les services généraux, les commissions et les comités qui vont avoir à diriger ces formes de l'activité nationale.

Enfin, la dernière période de la guerre apporte, dans les services extérieurs de l'administration, une innovation importante : l'État développe une politique de collaboration avec les hommes d'affaires et les industriels. Le « consortium » en est l'application la plus intéressante. C'est un groupement de commerçants ou de fabricants de la même spécialité, qui centralisent les demandes, achètent à l'étranger la matière première et revendent aux membres du groupement les produits importés, sous le contrôle de l'État. En principe l'État n'assume donc « aucun rôle financier » (1).*I1 laisse aux intéressés le soin de mener l'affaire au lieu de la confier à un groupe de fonctionnaires ; il se borne à exercer une surveillance. En pratique le « consortium », qui ne collabore pas aux décisions générales, est rattaché à un des comités exécutifs, formés de fonctionnaires et de techniciens, dont il a été question cidessus. C'est ce comité qui contrôle le consortium, fournit les moyens de transport et fixe les prix. Parfois même, c'est l'État qui se charge

(1) Delemer, ouw. cité, p. 42.

d'acquérir les matières premières et qui les livre au consortium contre remboursement de ses frais (1). Le premier groupement dé ce genre existe dès le milieu de 1916 (2). Avec le développement des prohibitions d'importation, les accords économiques avec les groupements étrangers, la réquisition de la flotte marchande, le consortium devient, en 1918, un rouage essentiel de la vie économique. Que ce régime atteigne la liberté des transactions, supprime la concurrence, donne à certains fabricants des avantages excessifs sur ceux de leurs confrères qui n'appartiennent pas au consortium, cela n'est pas contestable. Mais l'inconvénient est secondaire — disent les promoteurs de la méthode — puisque ces sociétés n'auront qu'une durée limitée : elles doivent disparaître au moment de la paix.

Cette concentration des efforts, qui est la 'conséquence naturelle de l'état de guerre, n'a d'ailleurs pas été aussi absolue que les indications précédentes donnent à le penser. Certaines tendances nouvelles en ont tempéré la rigueur. La nécessité de tirer le meilleur parti des ressources locales a conduit le gouvernement à former des organismes régionaux : comités consultatifs d'action économique des régions militaires (31 octobre 1915), groupements de chambres de commerce (25 août 1917). L'œuvre a été efficace. Sans échapper à la direction du pouvoir central, ces organismes ont pu appliquer les décisions générales avec plus de souplesse, les provoquer au besoin, et en accroître le rendement (3).

II. L'esquisse des procédés mis en œuvre pour faire face aux devoirs nouveaux de l'État ne peut donner qu'une idée bien incomplète du caractère des services publics. Ces offices, ces comités, ces consortiums — toutes ces formes directes ou indirectes de la puissance publique — se sont juxtaposés et se sont combinés, ou se sont superposés sous la pression des nécessités pratiques. C'est en essayant de suivre leur apparition dans l'un des domaines les plus importants de la vie nationale, l'activité économique, que l'on peut apercevoir la complexité de cette administration. De 1915 à 1918, les transformations sont incessantes dans les services chargés du ravitaillement, du commerce et des transports. A la veille de l'armistice, les formes administratives sont bien loin d'avoir pris une physionomie que l'on puisse considérer comme satisfaisante.

Le 6 août 1914, une commission d'études avait été créée pour recueil-

li) Bassetti. Les Consortiums, étudiés spécialement au point de vue de leur déi>eloppement en France pendant la guerre, Paris, Sagot, 1919, in-8, 98 p.

(2) 2 août 1916. Comptoir d'achats industriels pour les régions envahies. Le ministère du Commerce fournit le fonds de roulement.

(3) Voir à ce sujet l'étude de M. H. Hauser dans la même collection.

lir des informations sur l'état des ressources alimentaires (1) ; elle fut transformée, le 8 septembre, en un « service du ravitaillement civil « qui devait « rechercher et évaluer » les stocks existants, déterminer les quantités qu'il faudrait acheter h l'étranger et faciliter les transports. Ce service n'avait pas, tout d'abord, à effectuer lui-même les achats ; il se servait pour cela des Chambres de commerce auxquelles l'État avançait des fonds. Par les préfets, il essayait de connaître d'avance les besoins locaux pour orienter les expéditions. Mais dès l'hiver de 1914, le gouvernement commence à organiser lui-même l'achat de certains produits pour venir en aide au commerce libre ; il ne prétend pourtant pas encore se substituer entièrement à l'initiative privée.

Le 4 décembre 1914, un service d'achat des charbons est constitué auprès de la direction des chemins de fer de l'État ; il est bientôt accompagné d'une commission de répartition des combustibles qui fonctionne au ministère des travaux publics. Il est question d'organiser im office national des charbons (2).

Les premiers achats de blé commencent à partir de février 1915. Le service qui en est chargé est obHgé d'interrompre l'expérience fauté de crédits suffisants ; mais après le vote de la loi du 16 octobre 1915, qui autorise les achats et donne un fonds de roulement, apparaît un comité consultatif destiné à orienter l'activité du service ; il travaille en liaison avec un organisme interallié, le comité exécutif du blé, institué le 29 octobre.

Le 21 juin 1915 avait été créée une commission supérieure chargée d'organiser l'importation et la vente des viandes frigorifiées.

En même temps apparaît le souci d'augmenter le rendement de l'agriculture nationale. U office de la main-d'œuvre agricole, institué en mai 1915 avec une subvention de l'État, recrute la main-d'œuvre coloniale et organise à l'intérieur de la France les déplacements des équipes de travailleurs ; il n'est d'ailleurs qu'une des branches d'une organisation beaucoup plus vaste (3). Le ministère de l'agriculture crée un comité consxdtatif des questions agricoles (9 novembre 1915) de même que les communes ont leurs comités d'action agricole (2 et 9 février 1916) et que

(1) Cf. L. Cornet, sénateur, Histoire de la Guerre, t. I, p. 145. La Commission supérieure nationale, constituée dès les premiers jours de la guerre par le gouvernement pour s'occuper des « problèmes d'ordre administratif et économique » comptait, parmi ses vice-présidents, cinq hommes politiques de premier plan. Elle avait surtout pour but d'associer aux décisions du Cabinet les membres les plus éminents du Parlement.

(2) La Chambre aura une discussion à ce sujet !e 23 décembre 1915. Le Bureau national a été créé le 12 juillet 1916.

(3) Il existait des Offices du même type pour le placement des ouvriers de l'armement, des mutilés de guerre, etc. Ces Offices étaient rattachés au ministère du Travail, et se concertaient : ils constituaient donc une organisation centrale du placement pubbc.

les régions militaires ont leurs comités consultatifs d'action économique. Enfin, tandis que la commission militaire de la navigation fluviale réglemente les transports à l'intérieur, un comité des transports maritimes (1) est chargé, le 29 février 1916, d'étudier la question du fret et de dresser un programme d'importations que réalise le comité exécutif des achats et transports par mer ; mais ce comité disparaît avant la fin de l'année (2).

Le vote des lois du 20-22 avril 1916, qui instituent le régime de la réquisition et de la taxation pour un grand nombre]de denrées nouvelles, entraîne la création de nouveaux services, dont le comité central du ravitaillement, établi le 6 juillet 1916, s'efforce de coordonner l'action (3). Ce comité, composé de fonctionnaires, est chargé de « dresser l'état des ressources et des besoins » et d'étudier les mesures relatives à l'application de la loi. Le sucre était une des denrées auxquelles s'appliquait la loi nouvelle. Aussitôt il faut organiser une commission de taxation, puis une commission de répartition (8 août 1916). Pour accroître la production nationale, une commission d' augmentation du rendement du sucre à Vheclare fonctionne à partir du 5 décembre 1916, escortée ensuite d'un autre comité qui étudie « les mesures propres à accroître le rendement des betteraves à sucre », et d'une commission des sucres coloniaux, pendant qu'une conférence va s'occuper de la fabrication et de la vente de la saccharine. Cinq organismes pour une seule denrée ! Bien entendu, il sera nécessaire de créer aussi des commissions spéciales pour contrôler le commerce du café, des matières grasses, des engrais, etc. Pourtant tous ces services multiples ne sont affectés qu'au ravitaillement de la population civile. L'Intendance continue à exercer le même effort pour satisfaire aux besoins de l'armée : il y a donc dualisme pour les achats et les transports. C'est seulement le 23 décembre 1916 que le gouvernement se décide à rattacher les services du ravitaillement militaire à ceux du ravitaillement civil,, sous la direction d'un sous-secrétaire d'État, puis d'un ministre.

Après la crise du printemps 1917, où se succèdent les mesures de circonstances destinées à « faire la soudure », le rôle de l'État s'accroît encore. La loi du 3 août 1917 lui accorde un pouvoir général de réquisition et de taxation pour les besoins de l'ensemble du pays, en même temps que s'impose la nécessité de régler, d'une façon plus rigoureuse,

(1) Les membres du comité sont des chefs de service du ministère du Ravitaillement et du ministère des Affaires étrangères.

(2) Décret du 27 décembre 1916, J. Off., p. 11172.

(3) Cf. Rapport de M. Victor Boret, n" 2377.

la répartition des produits. A côté de nouveaux offices qui s'occupent des vins, des cidres, des viandes, et des comités consultatifs qui donnent leur avis sur les demandes d'approvisionnement, apparaît un office central des vwres (10 novembre 1917) qui doit faciliter l'approvisionnement des coopératives, des municipalités et des groupements commerciaux (1). Le commerce intérieur des céréales (2), le contrôle des stocks, l'attribution des cartes d'alimentation font l'objet de nouveaux services.

C'est dans cette même période que se développe le contrôle des transports : le 7 octobre 1917, un comité de contrôle de la flotte marchande s'occupe de la délivrance des licences aux navires de commerce. Un peu plus tard (13 décembre 1917), le comité exécutif des importations (3) va remplir une mission analogue à celle de l'ancien comité des transports maritimes : il est en relations avec les services du commerce, des affaires étrangères et de la marine marchande, et il est chargé de fixer le programme général des importations en comparant les besoins du pays et les ressources en tonnage. Après la réquisition des navires par l'État (15 février 1918), l'organisation sera modifiée ; c'est le comité exécutif des transports maritimes, créé le 20 avril 1918, qui va devenir l'organe prépondérant. L'Etat est l'unique armateur. Pour assurer la gestion de la flotte, il va falloir multiplier bureaux, services et comités.

Après ce grand effort, il n'y avait plus grand progrès à accomplir.

Par la taxation et la réquisition, par les prohibitions d'importations et d'exportation, par le contrôle des opérations de change, tous les principes de l'armature économique qui dirige et qui enserre l'activité du pays sont maintenant établis. Pourtant, dans la dernière période de la guerre, les services vont encore s'étendre et se compliquer ; c'est surtout le ravitaillement en pétrole qui attire maintenant l'attention des pouvoirs publics. Depuis le 13 juillet 1917, il existait un comité général du pétrole ; depuis octobre, une section technique au ministère du commerce. Le 29 mars 1918 s'organise le consortium pétrolier, qui achète de l'État les quantités importées par lui et qui les rétrocède à ses adhérents. Mais voilà que la forme des services se modifie ; un commissariat général des essences et pétroles est créé le 21 août 1918. Au l®"^ février 1919, le commissariat prendra figure de ministère : il a un secrétariat général, un « service intérieur », un service des achats, un groupe de sections techniques, un service de la répartition (qui ne le dispense pas de posséder un office central de la répartition de l'essence) et un service du contrôle de la consommation ! C'est

(1) Il est formé de représentants des villes, des syndicats, etc.

(2) La loi du 30 novembre 1917 donne à l'Etat le monopole du commerce des céréales à l'intérieur du pays.

(3) Il existait aussi, depuis 1916, un Comité consultatif du commerce d'importation.

un bel exemple de l'exubérance avec laquelle se développe cette végétation administrative.

III. Bien entendu, ces transformations incessantes qui masquent, sous des échafaudages provisoires, la structure des services publics, aboutissent à la plus étrange complexité. Les services qui se constituent au milieu de ces tâtonnements et de ces incertitudes ne répondent pas toujours à un besoin évident ; ils n'occupent pas la place qui conviendrait. Les chevauchements, les doubles emplois ne manquent pas : ce sont encore des exemples pratiques qui vont mettre en lumière quelquesuns de ces défauts.

Pour les régions envahies, un arrêté ministériel organise, le 30 avril 1916, au ministère de l'intérieur, un service de reconstitution des immeubles. Ce n'est qu'un premier pas. Le 18 mai, par décret, apparaît un comité interministériel « pour aider à la reconstitution des régions envahies ou atteintes par les faits de guerre » : il est chargé de « centraliser » les études et les renseignements, de provoquer les « mesures utiles ». Un nouveau décret, postérieur de quelques jours (1), en fixe la composition : ce sont les ministres eux-mêmes — ministres du travail, du ravitaillement, de l'intérieur, de la guerre, des travaux publics, du commerce, de l'agriculture— qui vont traiter ces questions. Mais en avril 1917 le statut du comité est remanié. Sans doute ce remaniement est-il insuffisant puisque, le 28 juillet, s'organise un comité exécutif « chargé de réaliser l'entente au sujet de la reconstitution » pendant qu'un comité supérieur est chargé de réunir les secours publics ou privés, en argent ou en nature avec l'aide d'un office de documentation. Et cela n'empêche pas que, le 25 septembre, un comité spécial, créé cette fois auprès du ministère des travaux publics, ne soit chargé d'étudier « les mesures générales » relatives à la reconstitution des « moyens d'habitation » et à la reconstruction des immeubles. Ce ne sont là que des services d'études. L'armistice survient ; le travail commence vraiment : il existe maintenant un ministère des régions libérées, autour duquel fonctionnent de nouveaux services. Dans le seul mois de décembre 1918, on voit apparaître un « commissariat général à la reconstitution », un « contrôle général des opérations de reconstitution » et un « secrétariat général de l'Office de reconstitution industrielle », qui ne dispensent pas le gouvernement d'établir une commission d'études pour le relèvement économique des territoires envahis et un comité spécial de reconstruction des habitations. Le « service des travaux de première urgence », doublé d'une commission interministérielle, n'est créé que plus tard, à la fin de janvier

(1) 6 juin 1916.

1919, tandis que le comité consultatif des dommages et la commission de contrôle des marchés sont constitués seulement au mois de mars. C'est à peu près le même spectacle qu'offrent les « services économiques ». En octobre 1915, il existe au G. Q. G. un « service d'études économiques » qui fournit au commandement les renseignements généraux dont il a besoin ; mais au ministère de la guerre, à Paris, deux services ont la charge de questions presque identiques à celles-là : une « section de contrôle » surveille les relations télégraphiques pour réprimer la contrebande de guerre et le commerce avec l'ennemi ; une « section des questions économiques », créée en décembre 1915 au sous-secrétariat de l'intendance militaire, étudie les mesures à prendre pour assurer la vie du pays. Cela ne dispense pas le ministère des afïaires étrangères de posséder, lui aussi, dans son Bureau d'études de V Information diplomatique, une section spéciale qui établit à partir du mois d'avril 1916 des études consacrées à la vie économique des pays belligérants, ni la présidence du Conseil de faire dresser, à partir de septembre 1915, un résumé systématique de la presse et des revues austro-allemandes pour en dégager les renseignements relatifs à la vie financière et économique. Le temps passe : les services sont modifiés, détachés d'un ministère, rattachés à un autre ; mais leur nombre ne diminue pas. A la fin de 1918, il en existe sept au moins, dont fait état le Tableau général des ministères. Le commerce, la marine marchande, le blocus, la reconstitution, l'état-major de l'armée au ministère de la guerre possèdent leur « section économique ». Chacune d'elles répond peut-être à des besoins différents. Mais pourquoi le cabinet du ministre delà guerre possède-t-il un service analogue, puisque l'état-major a le sien? Et dans quelle mesure le sous-secrétariat de la présidence du Conseil, pourvu lui aussi d'un Bureau d'études économiques, peut-il assurer la «cohésion» qu'il est en principe chargé de maintenir ?

L'étude de l'opinion étrangère, et surtout de la vie politique des puissances centrales, suscite aussi, tout au cours de la guerre, de multiples initiatives disséminées. Il existe en 1916 quatre services qui travaillent à peu près dans le même but. Au cabinet du ministre de la guerre, un Bureau d'études de la presse étrangère (1) dont l'activité s'étend aux journaux de toutes langues et de tous pays, belligérants ou neutres, mais qui réserve, bien entendu, une place importante à la presse allemande et autrichienne dans ses bulletins quotidiens et périodiques. Sous l'égide de la présidence du Conseil, la collection des Documents sur la

(1) Rattaché ensuite à l'état-major df l'armée, puis, après l'armistice, au ministère des Affaires étrangères. Cf. Julien Gain, Revue de synthèse historique, n^' 97-99, p. 87 et suiv. Dans le même numéro, p. 68 ss., j'ai publié une courte étude sur les principaux bulletins de presse français et étrangers.

guerre donne, chaque mois, un tableau de la vie politique des puissances centrales. Le grand quartier général possède, lui aussi, à Belfort, un service de renseignements qui établit, chaque jour, un bulletin dactylographié : traductions d'articles, précédées d'une appréciation générale. Et pourtant, il ne paraît pas inutile de constituer, à Berne, un Bureau de presse qui reçoit les journaux allemands avec plus de rapidité et qui élabore, matin et soir, un bulletin d'ailleurs fort intéressant. Que ces services aient eu, chacun, une physionomie particulière, qu'ils aient eu pour but de répondre, les uns aux besoins de l'information quotidienne, les autres au désir de présenter périodiquement un tableau d'ensemble, cela est certain. Comment croire pourtant que ces initiatives parallèles n'auraient pas gagné à être coordonnées sous une direction commune (1) ?

Si brève qu'elle soit, cette esquisse ne laisse pas que d'être étonnante et inquiétante aussi. Que de services, de comités, de commissions ! Leurs attributions relatives ne sont pas toujours bien définies ; la nomenclature est indécise. Leur existence peut passer inaperçue : le Journal Officiel n'enregistre pas toujours leur création ; bien souvent, ces organismes temporaires sont établis par un simple arrêté ministériel ; parfois ils résultent seulement d'une convocation individuelle. Ils vivent ou végètent, ignorés quelquefois de leurs voisins immédiats. Ils disparaissent sans bruit, car il est rare qu'un arrêté ou un décret les supprime ; leur dissolution n'est pas enregistrée : c'est une situation de fait (2). Rien d'étonnant, dès lors, à entendre dénoncer certaines décisions « chaotiques » ou « contradictoires » ; rien d'étonnant non plus à constater que les formalités s'accumulent : « Il y a six mois », écrit en 1916 M. André Lebon (3), « il fallait deux instructions, deux contrôles, deux contreseings pour qu'un marché fût revêtu de tous les visas requis.

(1) Il serait facile de multiplier les exemples : En août 1915, quatre services s'occupaient du matériel de la guerre chimique. Le ministère de la Guerre s'occupait des achats ; la direction des Mines, aux Travaux publics, faisait des recherches ; le Conservatoire des Arts et Métiers étudiait les effets des gaz sur l'organisme, et le Laboratoire municipal de la Ville de Paris réunissait les renseignements sur le matériel allemand, que lui transmettait le G. Q. G. Il a fallu plusieurs mois, et une intervention de la Commission de l'armée, pour obtenir la formation d'un service unique et autonome. La direction de la statistique générale a essayé de dresser la nomenclature des services et des commissions qui étudiaient en 1918 les conditions de la reprise de l'activité normale après la guerre : elle en a trouvé quatre-vingt-six ! Au lendemain de la paix, les ministères de la Guerre, de la Marine et des Colonies possédaient chacun une direction de l'Aéronautique, ce qui n'évitait pas l'existence de deux services d'inspection et de trois services de matériel, sans compter une commission interministérielle de l'Aéronautique civile, et un service de la navigation aérienne. Comment trouver uae direction dans ce dédale ?

(2) Cf. les remarques de M. P. Dubois, dans la Revue de droit public, 1919, p. 82, note 1.

(3) Problèmes économique» nés de la guerre, 1'* série, p. 85.

Maintenant, il faut onze instructions, onze signatures, onze contreseings !.., » Le rapporteur général du budget au Sénat, M. Milliès- Lacroix, condamne lui aussi « les tâtonnements, les changements successifs d'orientation, les superpositions d'organes... (1) ». Le pouvoir exécutif a besoin de prendre des décisions promptes et claires : le gouvernement ne se lasse pas de le répéter. Etrange méthode que de multiplier à profusion les services annexes ! Mais l'initiative parlementaire, qui ne se prive pas de critiquer ces créations, contribue à en provoquer elle aussi, par des propositions de loi ou de résolution.

IL U effort de coordination

Pendant toute la durée de la guerre, le gouvernement s'efforce en vain de remédier aux inconvénients de cette « prolifération des services ». Il voudrait les grouper d'une façon plus logique, assurer entre eux une liaison plus efficace. Et ces tentatives incessantes restent à l'état d'intentions ou d'ébauches.

I. La première difficulté réside dans la dualité des services administratifs de la guerre.

Le grand quartier général, après la bataille de la Marne, a vu surgir tout à coup des problèmes nouveaux ; il a le souci de fixer le programme des fabrications ; il est obligé de régler la question des sursis d'appel pour les ouvriers d'usine ; il ravitaille les territoires reconquis et administre la partie de la Haute-Alsace occupée par les troupes françaises. Et même pourquoi n'étendrait-il pas son rayon d'action ? n'a-t-il pas le devoir, par exemple, d'étudier l'esprit public en Allemagne, de se préoccuper du blocus des empires centraux ? Ce sont questions qui touchent à sa mission ; sans doute, elles ne lui appartiennent pas en principe, mais, à Bordeaux, le gouvernement est bien loin pour contrôler l'exécution, bien mal outillé pour organiser les services. Les circonstances invitent le commandement à étendre ses attributions et à multiplier ses bureaux. Bien entendu, il n'y renonce pas, lorsque s'organisent les nouveaux services à Paris. Il reste, selon le mot de M. Briand, « embroussaillé d'une foule d'organes administratifs ». En 1915, le grand quartier général [est un véritable ministère : il y a 250 officiers à Chantilly ; dans la zone des armées, le commandement est omnipotent. A Paris, le ministère de la guerre est « vidé ou presque ». Entendons-nous. Il a de nombreux services, riches en personnel. Mais toute une partie de

(1) NO 462 ; p. 28 et 47.

ses attributions fait double emploi avec celles qu'exerce en fait le G. Q. G. ; et ce n'est pas lui qui domine. Le ministère fait figure de subordonné en face du commandement.

C'est une situation anormale et gênante. Il est étrange que le G. Q. G. s'occupe de « finances, d'économie politique ou de diplomatie », qu'il fasse établir un rapport sur les ressources de la Roumanie, qu'il décide l'envoi de 30.000 fusils du modèle le plus récent à l'armée russe, sans même aviser le ministre (1), et qu'il corresponde non seulement avec les G. Q. G. alliés, mais avec les ministres de la guerre de ces Etats, sans passer par Paris. Ces questions-là sont « d'ordre gouvernemental ». L'intérêt du commandement, si les services qu'il a constitués ne défendaient pas si vivement leur existence, serait de les supprimer, de son propre mouvement. Sa tâche est assez lourde sans qu'il ait besoin de s'encombrer de détails accessoires.

Ces arguments se précisent, lorsque, après le départ de M. Millerand, le général Galliéni est appelé au ministère de la guerre (29 octobre 1915). Le gouvernement s'efforce de reprendre au commandement quelques-uns de ses services, et surtout de rendre à ses fonctions normales le corps du « contrôle de l'armée ». Les contrôleurs, qui sont les agents directs du ministre pour l'inspection des services administratifs et financiers, avaient cessé, depuis le début de la guerre, d'exercer leurs attributions. Ils avaient été placés auprès des commandants de régions — généraux peu familiers avec les questions d'organisation administrative et économique — pour les assister de leurs conseils. Le général Galliéni rappelle les contrôleurs auprès de lui, et les envoie « en tournée » dans lés services, y compris ceux de la zone des armées soumis à l'autorité du général en chef (2).

L'initiative parlementaire intervient : à la fin de janvier 1916, l'interpellation de M. Accambray ; en février, celle de M. Abel Ferry, dénoncent les empiétements du G. Q. G., sa tendance à 1' «autonomie». Elles s'attaquent à l'ensemble du problème des rapports du gouvernement et du haut commandement (3). Le grand quartier général croit le moment venu de faire quelques concessions. Le 26 mars, il offre au ministère de la guerre d'abandonner son « service économique » qui serait rattaché à l'administration centrale (4). Il demande seulement que les faits d'ordre économique susceptibles d'avoir des répercussions au point de vue militaire lui soient communiqués. La réforme est aussi-

(1) Ce sonties exemples cités paTMERTifEix, Fragments d' histoire, Paris 1919, in-12, 1. 1, p. 362-364.

(2) Cf. déclarations du général Galliéni à la Chambre, 28 janvier 1916, Annales, Débats, p, 131 et suiv.

(3) Voir ci-dessous, § III.

(4) Cf. P. Bruneau : Le rôle du haut commandement au point de vue économique. Paris, Berger- Levrault, 1924, p. 25-26.

tôt réalisée. Mais ce n'est qu'un détail; les critiques ne s'apaisent pas dans les milieux parlementaires. Lors du premier Comité secret de la Chambre des députés, le 19 juin 1916, M. Bénazet mène l'attaque. Le grand quartier général est devenu « un gouvernement au petit pied » (1). Le ministère est-il décidé à réagir et à réduire les services de Chantilly à leurs attributions normales : les opérations militaires ? M. Briand l'affirme (2). Tous les services qui sont «d'essence gouvernementale» seront entre les mains du gouvernement ; une bonne partie d'entre eux y est déjà revenue. Le cabinet entend réduire petit à petit le grand quartier général à n'être qu'un « organe de commandement ».

Il s'en faut pourtant que ces promesses soient aussitôt réalisées ; en novembre 1916, pendant le second Comité secret (3), la transformation n'est pas complète encore. Elle va l'être, répète M. Briand. « Chantilly, tel que vous l'avez critiqué... disparaît. » Et pourtant, cinq mois plus tard, après l'offensive malheureuse du 16 avril 1917, le sous-secrétaire d'Etat du service de santé faisait ses doléances à la commission de l'armée de la Chambre. « Le sous-secrétaire d'Etat n'a aucune espèce d'autorité, ni de pouvoir ; il ne prend aucune part à l'élaboration des prévisions, il n'est renseigné par le commandement que si celui-ci le veut bien ». Il se plaint de « la subordination complète dans laquelle il se trouve à l'égard du commandement ». Un décret allait paraître, daté du 11 mai, pour mettre fin à cette situation. Il y avait alors près de dix-huit mois que le gouvernement s'efforçait de rendre aux services du ministère leur indépendance à l'égard du grand quartier général.

II. Il avait plus de peine encore à organiser, pour les services publics, un groupement logique et définitif.

Pendant toute la durée de la guerre, les cabinets successifs n'ont pas cessé de remanier la liste des ministères, et la limite de leur compétence respective, par une série de tâtonnements dont les inconvénients sont évidents. « Quand les attributions passent d'un ministère à l'autre », écrivait M. Louis Marin (4), « quand des services changent d'autorité, il se présente, dans la suite des questions en cours, dans la discrimination des affaires, des dossiers et des archives, entre les bureaux anciens et les bureaux nouveaux, des difficultés qui retardent les solutions et suppriment, en fait, les responsabilités ». Les différents gouvernements ne semblent pas en avoir eu grand souci (5).

(1) Comité Secret, J. Ojl., p. 13.

(2) Id., p. 44 et suiv.

(3) Id., p. 243.

(4) Rapport, n» 4091.

(5) Voir pour la composition des ministères pendant la guerre : Société d'Histoire moderne, Les ministères français. Supplément, 1912-1922, Paris, Rieder, 1922. et les annexes ci-dessous, p. 151 et suiv.

Le ministère Viviani, remanié le 26 août 1914, avait conservé, pour les différents départements ministériels, l'état de choses existant avant la déclaration de guerre. Il avait seulement supprimé — étrange initiative — deux sous-secrétariats d'Etat, celui de la guerre, au moment où le ministre allait voir sa tâche démesurément agrandie, et celui de la marine marchande. Les services qui composaient ces deux sous-secrétariats se trouvaient donc replacés sous les ordres directs des ministres compétents. Les cadres généraux vont subsister jusqu'au 29 octobre 1915. Mais les sous-secrétariats d'Etat vont reparaître et se développer. Le 14 mars 1915, celui de la marine marchande est [reconstitué. Puis commence la transformation du ministère de la guerre, sous la pression du Parlement. La tâche du ministre est trop lourde, dit-on, surtout parmi ses adversaires : « Dans la France, en partie envahie, la vie de l'armée est liée à la vie de la nation d'une façon si étroite qu'appartient désormais au ministre de la guerre la charge de tout prévoir et de tout organiser. » Les directeurs, qui sont les collaborateurs du ministre, ont, en fait, la charge de responsabilités qui les dépassent. En plaçant à la tête des directions les plus importantes des sous-secrétaires d'Etat, pris dans le Parlement, les services essentiels seraient entre les mains d'hommes qui, par leur situation personnelle, auraient une autorité plus grande pour discuter avec les fournisseurs de la guerre, une vue plus exacte des questions économiques, une action plus souple et plus indépendante, qui pourraient avoir accès au Conseil des ministres pour y exposer les besoins de l'armée, et qui entreraient plus aisément en rapport avec les commissions de la Chambre et du Sénat (1). Le gouvernement avait proposé lui-même la création d'un sous-secrétariat à l'artillerie et aux munitions, qui avait été réalisée par un décret du 18 mai 1915. Il s'engage dans la voie où l'entraîne l'opinion parlementaire. Les services de l'intendance et du ravitaillement de l'armée, le service de santé, l'aéronautique militaire, sont successivement groupés sous l'autorité de sous-secrétaires d'Etat. En principe, les attributions de chacun d'entre eux ne sont guère supérieures à celle d'un directeur général (2). Chargés de « l'orientation générale des services », de la « surveillance détaillée de l'exécution des ordres ministériels », ils sont responsables vis-à-vis du ministre (3). En fait, leur autonomie s'accroît bien vite. « L'autorité du ministre, sous laquelle les décrets sont placés, n'est plus qu'une façade » écrivait, à la fin de 1915, le rapporteur général du budget au Sénat (4).

(1) Ces idées sont développées par une proposition de M. Hennessy et par un Rapport rétrospectif de M. Louis Marin, n° 4091.

(2) Cf. les observations de M. Milliès-Lacroix, Rapport Sénat, n" 387, 18 novemlire 1915.

(3) Avant la guerre, les sous-secrétaires d'Etat étaient investis d'une délégation du ministre et étaient responsables personnellement.

(4) Rapport Milliès-Lacroix, n" 387, 18 novembre 1915.

Le sous-secrétaire d' Etat constitue un « cabinet )),donne ses ordres aux chefs des services techniques, directeurs ou directeurs adjoints (1), étend son action sur les « services extérieurs » (matériel, fabrication, inspection, etc.). Ce développement était à peu près inévitable. Ne fallait-il pas craindre pourtant que l'unité d'action devînt difficile à maintenir dans ces conditions, et que ces « sous-ministres » eussent tendance à s'affranchir de tout lien avec les services généraux ?

Le nouveau cabinet, présidé par M. Briand, le 29 octobre 1915, maintient pourtant, dans son ensemble (2), la constitution du cabinet précédent ; il augmente même, par un décret du 9 novembre, les attributions du sous-secrétaire d'Etat de l'artillerie, M. Albert Thomas. A partir de la formation du nouveau ministère Briand (12 décembre 1916)s la composition des cabinets va subir des modifications plus importantes et plus fréquentes. Les services sont rattachés et détachés, unis et répartis tant de fois, qu'il serait fastidieux d'essayer de suivre, en détail, ces vicissitudes qui n'affectent d'ailleurs que le groupement des services relatifs à la vie économique et sociale (3).

M. Briand veut diminuer le nombre des ministères pour ce concentrer » l'autorité ; il réunit les services des travaux publics, des transports et du ravitaillement en un seul ministère ; de même ceux du commerce, de l'agriculture, du travail et des postes et des télégraphes ; de même encore ceux de la justice, de l'instruction publique et des beaux-arts. Par contre, les services de l'armement et des fabrications de guerre sont érigés en un département spécial. Mais le nombre des sous-secrétariats d'Etat se trouve augmenté (4). « Vous n'avez pas resserré votre gouvernement », disait M. Charles Benoist au président du Conseil, « vous l'avez changé de forme. Au lieu de vingt-trois ministres et sous-secrétaires, dont cinq ministres d'Etat, vous nous offrez dix ministres et dix soussecrétaires d'Etat. Vous ne l'avez pas resserré non plus, parce que vous n'avez pas procédé à un véritable regroupement des services ; vous vous êtes borné à accoler ensemble quelques ministères et à en dédoubler d'autres (5). »

La « concentration » inaugurée par M. Briand, ne survit pas à son cabinet. Les ministères Ribot (20 mars-12 septembre 1917) et Painlevé (12 septembre-16 novembre 1917), comprennent quatorze départements

(1) II y avait cinq généraux adjoints au sous-secrétaire de l'artillerie et des munitions, à la fin de 1915 ; trois directeurs adjoints au sous-secrétariat du service de santé, etc.. ('2) Le sous-secrétariat d'Etat aux Affaires étrangères est supprimé.

(3) Les départements des Finances, de la Guerre, de la Marine, des Colonies et de l'Intérieur subsistent sans modification essentielle dans les divers ministères à partir du 12 décembre 1916.

(4) Neuf au lieu de six.

(5) Chambre, Débate, 1917, p. 318 (8 février 1917).

ministériels (1). Le ministère du ravitaillement est maintenant institué (2). Le cabinet de M. Clemenceau (16 novembre 1917), sans modifier le nombre des ministères, réunit en un même portefeuille l'agriculture et le ravitaillement, tandis que les services du blocus forment un ministère distinct (3).

Quant aux sous-secrétariats d'Etat, ils sont toujours en nombre imposant. Quelques-uns survivent aux changements de cabinets, tels ceux du service de santé, de l'aéronautique, de l'administration de l'armée (tous trois rattachés au ministère de la guerre), celui des administrations financières, celui de la marine marchande ; d'autres apparaissent et disparaissent au gré des combinaisons ministérielles. Il existe, par exemple, du 20 mars au 16 novembre 1917, un sous-secrétariat des inventions qui disparaît avec l'avènement de M. Clemenceau ; par contre, les cabinets Painlevé et Clemenceau instituent, auprès du ministère de l'intérieur, un sous-secrétaire d'Etat dont les cabinets précédents n'avaient pas senti la nécessité ; le ministère du travail, celui du commerce, celui du ravitaillement possèdent tour à tour des sous-secrétariats éphémères. Et l'on reste encore bien loin de la vérité si l'on se borne à faire confiance aux intitulés officiels. D'un ministère à l'autre, les attributions d'un même sous-secrétariat sont modifiées !

Dans ce fouillis de décrets et d'arrêtés, il est impossible d'apercevoir une évolution logique. Une seule idée commune apparaît : la restriction progressive des attributions du ministre de la guerre qui abandonne tour à tour les services du ravitaillement et les services de l'armement.

Ainsi, tandis que les gouvernements successifs ne cessent de proclamer la nécessité de réunir les pouvoirs en un petit nombre de mains, d'assurer l'unité de vues et la continuité des" desseins, jamais les cabinets n'ont compté plus de membres que pendant la guerre ; jamais la répartition des ministères et des sous-secrétariats d'Etat n'a été plus instable- On a vu les services de la marine marchande, par exemple, rattachés successivement au ministère de la marine, puis à celui des travaux publics, puis au ravitaillement, pour revenir aux travaux publics, et passer enfin au commerce. Pendant un moment (20 juin-12 sept. 1917), le sous-secrétaire aux fabrications de guerre, qui dépendait du ministre de l'armement, était également rattaché au ministère du ravitaillement parce qu'il avait dans ses attributions l'importation des combustibles minéraux. On a vu les services du blocus, d'abord confondus dans les

(1) Sans compter les ministres d'Etat.

(2) Dans le cabinet Painlevé, les services des transports maritimes y sont rattachés.

(3) Voir l'annexe II, à la fin de cet ouvrage.

services généraux des affaires étrangères, former un sous-secrétariat, puis passer sous l'autorité directe du président du Conseil, et former enfin, dans le cabinet Clemenceau, un département commun avec les services des régions libérées, étrange amalgame !

L'initiative parlementaire n'a pas cessé de dénoncer et de critiquer ces habitudes, avec plus d'ardeur peut-être que d'illusions. Les censeurs du gouvernement ont vu juste, certainement, lorsqu'ils ont analysé les causes de cette instabilité. Ce ne sont pas des raisons d'intérêt général qui déterminent la répartition des services et le nombre des ministères ; ce sont des questions de personnes. Au moment de la formation d'un nouveau cabinet, l'étendue de chaque département ministériel est un élément de marchandage qui n'est pas sans importance dans le succès de la a combinaison ». Si l'on décide la création d'un sous-secrétariat d'Etat, disait M. J.-L. Breton (1) « ce n'est nullement parce que son utilité est reconnue pour le bien du service, mais uniquement pour donner satisfaction à un groupe parlementaire insuffisamment représenté dans la future combinaison ministérielle ou, plus simplement, pour permettre au président du Conseil de caser un ami personnel. De même si l'on fait passer une direction d'un ministère dans un autre, ce n'est nullement qu'on juge qu'elle y sera mieux à sa place ni qu'il en résultera une amélioration des services, mais uniquement parce qu'un nouveau ministre désire étendre son administration, et subordonne parfois son acceptation à cette extension ! « Ce sont de vieilles vérités, qui n'émeuvent plus personne.

Comment pourrait-on réagir ? A plusieurs reprises, avant la guerre, il avait été proposé de subordonner à une loi la création d'un nouveau ministère ou d'un nouveau sous-secrétariat d'Etat. Jamais cette proposition n'avait abouti. « Il est inconcevable », écrivait M. Louis Marin, « qu'un cantonnier ne puisse être créé en surnombre, et que le gouvernement ne puisse, à son gré, augmenter d'une unité les cadres des agents les plus modestes des services publics... tandis qu'en revanche la nation le laisse... bouleverser par en haut les cadres des administrations, rattacher, détacher les services à tort et à travers (2). » Pourtant, les circonstances n'étaient pas favorables à l'établissement de formes rigides. M. J.-L. Breton lui-même, qui demandait, le 19 mai 1916, que le nombre des ministères et sous-secrétariats d'Etat fût fixé de façon définitive et leurs attributions tracées exactement, reconnaissait qu'il fallait ajourner cette réforme jusqu'à la fin des hostilités. La commission du suffrage

(1) Proposition de loi nO 2130 [Chambre], 19 mai 1916, Exposé des motifi.

(2) Rapport n° 3330, p. 13.

universel, à laquelle la proposition était renvoyée pour examen, ne prenait même pas la peine de déposer un rapport (1).

III. Entre ces départements ministériels et ces sous-secrétariats d'Etat qui vivent en transformations perpétuelles, la « liaison » n'est pas facile à établir. Pour préparer la solution des affaires qui intéressent plusieurs ministères, le gouvernement recourt volontiers à des comités ou à des commissions. C'est ainsi qu'il existe un comité interministériel de la sûreté nationale (2) qui comprend des représentants du grand quartier général, de la police, des ministères de la guerre, de la marine et des affaires étrangères, sous la présidence du ministère de l'intérieur ; une « conférence », chargée d'étudier les problèmes d'Alsace-Lorraine ; une commission interministérielle de la main-d'œuvre qui répartit, entre les divers ministères et services publics, les travailleurs disponibles (étrangers, indigènes coloniaux, prisonniers de guerre) (3) ; un « ofïice des missions » qui centralise l'examen de toutes les affaires relatives aux voyages de propagande à l'étranger. Combien d'autres qui sommeillent ou qui n'existent que sur le papier ! Parmi ces comités, quelquesuns pourtant présentent une importance particulière, parce que ce sont en quelque manière des « organes de gouvernement » ; c'est le cas du comité économique, créé le 12 septembre 1917, qui est chargé de « coordonner l'action des services, chargés des intérêts économiques du pays », en particulier pour tout ce qui concerne le ravitaillement, la production et les transports ; il réunit tous les ministres et tous les sous-secrétaires d'Etat compétents sous la présidence d'un ministre d'Etat (4). C'est le cas aussi du « comité interministériel pour la reconstitution des régions envahies », formé le 18 mai 1916, pour réunir des renseignements et « provoquer » les mesures nécessaires ; sept ministres y siègent avec un soussecrétaire d'Etat. L'un et l'autre sont des réunions partielles du cabinet qui préparent les décisions du Conseil des ministres. L'idée était heureuse, en théorie, de donner aux ministres l'occasion de comparer leurs besoins, de mettre en harmonie leurs efforts, loin de la hâte d'une réunion trop nombreuse.

Pendant le gouvernement de M. Clemenceau, à partir du 16 novembre 1917, le pouvoir exécutif, sans renoncer à ces grands comités, a recours, pour coordonner les services d'une spécialité donnée, à l'institution des commissariats généraux. Les voici qui apparaissent avec

(1)) La réforme a été votée en 1920.

(2) 27 septembre 1917.

(.3) Cette répartition pouvait être modifiée par le Conseil des ministres ; en fait, elle était ordinairement respectée.

(4) Sur les ministres d'Etat. Voir ci-dessous, p. 86.

les attributions les plus variées et les plus inégales. L'un d'eux est chargé du contrôle des affaires qui concernent les militaires venus des colonies : alimentation et hygiène des troupes noires, recrutement des indigènes coloniaux, état moral de ces troupes. Les services compétents, qui appartiennent aux ministères de la guerre et des colonies, conservent leurs attributions ; mais le commissaire général peut faire des inspections, prescrire des enquêtes et demander des sanctions. Auprès de la présidence du Conseil, un « commissaire aux affaires de guerre franco-américaines (1) » joue, dans un autre domaine, un rôle assez analogue : il a mission de « coordonner » les préparatifs militaires aux Etats-Unis, et l'exécution de ces mesures sur le territoire français, sans que les divers départements ministériels soient dessaisis. Au contraire, le commissariat général à la sûreté nationale, organisé le 12 février 1918, exerce, sur les services dont il est chargé de réunir les efforts, une autorité directe : la police générale, le contre-espionnage, le service des renseignements sont placés sous ses ordres. Mais il se conforme aux instructions que lui adressent les ministres pour lui indiquer les mesures à prendre dans l'intérêt de leur département. Enfin, le commissariat général aux essences, créé le 21 août 1918, réalise, au profit de son titulaire, une autre forme d'autorité. Le chef de ce service effectue les achats à l'étranger, assure la répartition dans la population civile, et contrôle le commerce. Il agit par « délégation permanente » du ministre du Ravitaillement, comme s'il était un sous-secrétaire d'Etat (2).

Malgré son désir d'assurer une « liaison » entre les services, le pouvoir exécutif négligeait de définir clairement la mission de ses agents.

Les décisions hâtives des cabinets successifs n'ont pas réussi, en quatre ans, à établir, entre les services publics, une répartition stable et claire des attributions. Les doubles emplois, les anomalies sont la monnaie courante de ce régime administratif du temps de guerre. Pourquoi s'attarder à le répéter ? Mais il n'est que juste d'essayer d'apercevoir, en revanche, quelles idées nouvelles et fructueuses l'expérience a pu suggérer pendant ces quatre années. A cet égard, la collaboration des services publics avec les organes de l'initiative privée est le trait le plus intéressant. Il est bien vrai que, dans l'organisation administrative qui existait avant la guerre en France, la réglementation des problèmes

(1) 19 juin 1918.

(2) Le Commissariat général à la reconstitution des région» libérées, créé le 29 décembre 1918, a le même caractère.

nouveaux posés par la vie économique n'avait pas la place qu'elle méritait (1). La guerre a mis l'Etat en face d'une situation où ces problèmes prenaient une importance exceptionnelle. Il n'aurait pas été possible de les résoudre sans faire appel aux techniciens et aux groupements professionnels.

Le gouvernement a appelé à la tête de quelques-uns des ministères les plus importants des hommes nouveaux, choisis en dehors du Parlement. L'opinion publique en a été satisfaisante. Les services du commerce ont inauguré ce que M. Clémentel appelait une « politique de collaboration avec l'industrie (2) ». Les représentants du pouvoir exécutif ont voisiné avec des hommes d'affaires, et des chefs d'industrie ont eu à donner leur avis sur le régime des exportations, à fixer l'ordre d'urgence pour les transports, à collaborer au ravitaillement. L'Etat s'est donc appuyé sur les compétences professionnelles pour leur demander d'assumer une partie des fonctions qu'il était obligé de s'attribuer. Le régime étatiste n'en a pas été moins réel et moins vigoureux d'ailleurs, puisque le pouvoir exécutif gardait un droit de contrôle incessant.

L'administration, enfin, s'est montrée parfois disposée à associer les intéressés à ses décisions. Les « coopératives de reconstruction >>, qui se sont formées dans les régions libérées, ont eu à réviser des devis, à établir des types de contrat. Par ces mesures, timides encore, l'Etat a montré qu'il tendait à comprendre sur quelles forces il pouvait s'appuyer. Il a encouragé, chez les « sinistrés », la volonté de se grouper et de s'unir, au lieu de la redouter.

Dans le terrain bouleversé, ces germes peuvent n'être pas perdus.