III. L'impulsion gouvernementale

Au-dessus de ces agents du pouvoir, au-dessus de ces services innombrables — qui ont pour tâche de faire vivre le pays et de donner à l'armée les moyens de vaincre — le gouvernement doit veiller à assurer les directions d'ensemble. C'est au Conseil des ministres qu'il appartient de donner l'impulsion. Comment doit-il comprendre son rôle ? « Conduire la guerre » : c'est entendu. Mais dans quelle mesure ? et par quels procédés pratiques ?

L Le gouvernement et le haut commandement. — Les discussions

(1) Ce sont les idées exprimées par M. Maxime Leroy dans sa préface au livre de R. Francq, cité ci-dessous.

(2) Annales de la Chambre, Débats, 28 ju'n 1918, p. 1649.

qui avaient eu lieu avant la guerre sur la question des attributions respectives du gouvernement et du haut commandement laissaient présager les difficultés qui n'ont pas manqué de se produire. Le président de la République déléguait à un général le soin de conduire les armées ; le gouvernement restait maître pourtant de donner aux opérations militaires leur direction d'ensemble. Il était malaisé de faire, de ces principes, une application satisfaisante. Sous la pression du Parlement, sous les exigences des circonstances, le gouvernement a modifié plusieurs fois son système sans qu'il soit permis d'affirmer que les questions de personnes y aient été tout à fait étrangères (1).

Au début de la guerre, et jusqu'au 2 décembre 1915, c'est le régime prévu par le décret du 28 octobre 1913 qui a été, en principe, appliqué, mais dans un esprit que n'avaient pas prévu sans doute les rédacteurs de l'acte. Il était entendu que le ministre de la guerre répartirait les moyens d'action entre les généraux commandant en chefs sur les différents fronts, qu'il assurerait par conséquent la cohésion des efforts et que, sans s'occuper de « la conduite des opérations », il n'abdiquerait pas «la con" duite de la guerre ». Le gouvernement de M. Viviani, après en avoir délibéré, avait décidé de s'en tenir à ces décisions. « Nous affirmons de la façon la plus nette », disait le président du Conseil dans les couloirs de la Chambre, le 4 août 1914, « que le gouvernement ne veut pas s'immiscer dans le commandement des troupes et dans la conduite directe des opérations (2). »

Mais puisque les armées françaises ne devaient opérer que sur un seul front — étant donné la déclaration de neutralité italienne — puisqu'il n'y avait qu'un général en chef, le gouvernement perdait évidemment une partie de sa mission. Il abandonnait, non pas en théorie, mais en fait, le droit de regard que lui aurait donné sans cesse la répartition des « moyens d'action », effectifs et armement. L'autorité du commandant en chef était absolue. Nous lui avons dit : « Vous êtes le maître de la guerre et nous ne sommes que vos fournisseurs. » Voilà la formule dans laquelle M. Messimy, alors ministre de la guerre, veut résumer l'état de fait. Il semble bien que, pendant le premier mois des hostilités, le commandement ait usé de ses prérogatives au maximum. Le ministre s est plaint, par la suite, de n'avoir « pour ainsi dire rien su » des opérations. Vainement il a essayé, le 15 août, de faire au grand quartier général des objections. Le 25 août, seulement, il est intervenu, par un

(1) L'élude de M. J. Barthélemv, Les pouvoirs publics et le commandement milUaire, Paris, Giard, 1917, in-8°, 34 p., donne à ce sujet des indications intéressantes, mais incomplètes. Pour la question de la répartition des attributions administratives, entre le G. Q. G. et le ministre de la Guerre, voir ci-dessus, p. 67 et suiv.

(2) Déposition de M. Messimy, Procès-Verbaux de la Commission d'enquête, sur le rôle de la métallurgie en France pendant la guerre (dite de Briey), t. I, p. 265.

ordre formel, pour exiger la constitution d'une armée de trois corps actifs sous Paris.

Le départ du gouvernement à Bordeaux et le désarroi qui en résulte dans les services accroissent encore l'autorité et l'indépendance du général en chef. Le contrôle du pouvoir exécutif est insignifiant; le ministre assiste, en spectateur lointain, aux péripéties de la bataille. « Je vous serais obligé de ne pas envoyer au gouvernement de renseignements relatifs aux opérations », écrivait le général Joffre au général Galliéni. « Dans les comptes rendus que je lui envoie, je ne lui fais jamais connaître

le but des opérations en cours, ni mes intentions (1) » Le pouvoir civil

ne remplit même plus sa mission de pourvoyeur ; pendant un moment, les services de l'armée entrent en relations directes avec les fournisseurs. Le gouvernement s'est effacé. Bientôt les habitudes seront prises qui provoqueront, en 1915, les protestations des commissions parlementaires. Le grand quartier général s'applique à créer autour de la zone des armées un « mur infranchissable ». Lorsque le sous-secrétaire de l'armement veut rappeler dans les usines les ouvriers mobilisés, il se heurte à la force d'inertie du G. Q. G.

Malgré les critiques qui, dès le début de 1915, commencent à se faire jour dans les commissions parlementaires (2), malgré de vives discussions au Conseil des ministres (3), le général en chef tient bon ; il est approuvé et couvert par le ministre de la guerre, M. Millerand, qui tient à laisser à l'autorité militaire, dans des circonstances aussi difficiles, sa « pleine et entière liberté d'action ». « En guerre », dit le général en chef, «les autorités et les responsabilités ne peuvent être partagées. Chaque chef militaire contrôle les actes de ses inférieurs et est lui-même responsable devant ses chefs hiérarchiques. Le général commandant en chef est responsable devant le gouvernement qui peut le relever s'il n'approuve pas ses actes. Il ne peut y avoir d'autre contrôle pendant l'action. » Dans cette théorie, le rôle du gouvernement est réduit au droit de prendre des sanctions ; il n'a plus à diriger et à orienter. C'est cette formule que le ministre de la guerre fait sienne, devant la Chambre (4).

Mais la situation change. L'armée de Salonique est constituée ; il existe maintenant deux « fronts » entre lesquels le gouvernement doit répartir les effectifs, avec cette circonstance aggravante que le comman-

(1) Galliéni, Mémoires, p. 172. La phrase suivante atténue un peu cette formule.

(2) Le 16 février 1915, M. Accambray demande à M. Viviani quels sont les textes qui régissent et définissent les attributions du commandant en chef et ses relations avec le ministre de la guerre et le gouvernement. M. Accambray tente vainement de provoquer un débat à ce sujet le 24 juin et le 26 août 1915.

(3) Cf. AuGAGNEUR, Deuxième comité secret, J. Off., p. 125.

(4) 20 août 1915. M. Viviani, en réponse à la question de M. Accambray, déclare que le général en chef a « la responsabilité et l'initiative des opérations », le ministre « l'admiaistration de la guerre».

dant du front d'Orient, le général Sarrail, est un ancien subordonné du général Jofîre, qui lui avait enlevé le commandement de sa V® armée. Le gouvernement exige, le 4 septembre, que le général JofTre retire du front quatre divisions qui vont être dirigées sur l'Orient. Ces interventions du pouvoir civil provoquent les protestations du G. Q. G. « Le bloc des armées françaises est unique » écrit le général JofTre ; « nous ne pouvons envisager séparément les armées du Nord-Est, une armée de l'intérieur, une armée d'Orient, mais bien un ensemble de forces que nous avons à employer au mieux selon les besoins successifs de la stratégie (1). »

Il demande donc que le Conseil supérieur de la Défense nationale, qui ne s'était pas réuni depuis la déclaration de guerre, soit reconstitué ; le commandant en chef des armées du Nord-Est y siégerait, à côté du président de la République, du président du Conseil, des ministres de la guerre et des affaires étrangères. Le conseil aurait un secrétariat permanent qui étudierait « la conduite d'ensemble de la guerre » (2).

Ainsi se trouve posée la question du haut commandement.

Le gouvernement de M. Briand essaie de la résoudre en donnant satisfaction au général. Dans les conseils interalliés où le commandant en chef du front de France est appelé à siéger, les questions orientales viennent en discussion : il faut donc qu'il soit en mesure de les traiter sous sa propre responsabilité ; ce jour-là, il est probable que l'hostilité que le Quartier général de Chantilly témoigne à l'armée d'Orient disparaîtra. Le 2 décembre 1915, un décret étend à l'armée d'Orient l'autorité du général Joffre.

L'unité de direction est donc réalisée, mais au profit d'un « généralissime ». Par contre, le gouvernement prétend exercer un droit de regard plus étendu sur les décisions du commandement. Il peut « demander compte » de ses intentions au général en chef. C'est la doctrine que le président du Conseil expose devant la commission de l'armée de la Chambre : « Le gouvernement a la conduite de la guerre ; mais il n'a pas la conduite des opérations... Pour l'exécution, il doit laisser libres les hommes qui sont qualifiés pour conduire les opérations. Il peut leur en demander compte ; il peut leur dire : « Vous avez préparé une opération ; dites- « nous comment vous l'avez préparée... Il ne peut pas aller plus loin (3). »

Dans ce système il existe donc, en théorie, une discussion des projets du haut commandement en conseil de gouvernement.

(1) Cf. l'article de Oemichen. L'engagement de la coalition en Orient. Revue militaire française, 1921, p. 76-78.

(2) Les suggestions du général Joffre ont été indiquées dans une lettre du 20 août 1915. Le secrétariat permanent a fonctionné, pendant quelques semaines, sous le nom de a Section d'études de la défense nationale ».

(3) Général Pédoya, La Commission de l'armée pendant la guerre, p. 364. Le 9 décembre, M. Briand avait fait ajourner la discussion d'une interpellation de M. Constant.

Mais le décret du 2 décembre 1915 a ému le Parlement. Députés et sénateurs ont reçu communication de notes secrètes qui émanent des ennemis du généralissime et qui réclament l'établissement d'un contrôle plus strict sur les actes du G. Q. G. (1). On reproche au président du Conseil d'avoir « abdiqué ses droits entre les mains du général Joffre ». Le 11 décembre 1915, M. Accambray demande au gouvernement de s'adjoindre un conseiller technique, « organe de critique et de contrôle », qui serait « complètement distinct et indépendant du commandement » : le cabinet pourrait alors se faire présenter, après chaque opération importante, « toute la documentation que le G. Q. G. se fait fournir à luimême », et il apprécierait ainsi les motifs d'un échec. Le président du Conseil ne répond pas ; il élude encore, le 28 janvier 1916, une demande d'interpellation de M. Brizon (2).

La situation est difficile : au ministère de la guerre, le général Galliéni a entrepris de réagir contre l'autonomie excessive du haut commandement ; il a obtenu un « droit de regard » sur les nominations et les révocations de commandants d'armée que le généralissime s'engage désormais à lui communiquer ; il a « fait savoir au haut commandement » que le gouvernement entendait voir cesser les « offensives partielles » : elles ont cessé (3) ; il a enfin attiré l'attention du généralissime sur la faiblesse de certaines organisations défensives, et il a demandé des explications. Mais le général Joffre s'est cabré. Comment le gouvernement a-t-il eu ces renseignements ? Il a donc reçu directement des indications apportées par des officiers ? (4). « Je ne puis admettre de telles pratiques», déclare-t-il. « J'ai besoin de la confiance entière du gouvernement. » Et il menace de donner sa démission (5). Le gouvernement accepte la leçon ; pourtant il provoque, le 29 décembre, une réunion des commandants d'armée où, en présence du ministre, les organisations défensives font l'objet d'une étude sur la carte.

Survient alors l'offensive allemande contre Verdun (21 février 1916). La responsabilité du haut commandement est engagée. Il refusait, deux mois auparavant, de laisser mettre en doute la valeur de ses organisations défensives. Les événements lui ont donné tort. La crise est maintenant tout près d'éclater. Le 6 mars 1916, le général Galliéni lit au Conseil des ministres une note sur la nécessité de « réorganiser le

(1) Mermeix, ouv. cilé, p. 58. L'auteur a eu entre les mains quelques-uns de cet mémoires.

(2) Annales de la Chambre. Débats, 1915, p. 1687-1689 ; 1916, p. 139.

(3) Déclaration de M. Briand au second Comité secret, J, Off.. p. 230-231.

(4) En fait, c'était le commandant Driant, député, qui avait donné ces renseignements, et jeté le cri d'alarme.

(5) Ces lettres ont été lues au premier Comité secret, par M. Maginot, J. Off., p. 3. La lettre du ministre est du 11 décembre 1915.

haut commandement » (1). Mais ses collègues ne le suivent pas ; et le ministre résigne ses fonctions le 17 mars (2). Pendant les débats en Comité secret, en juin 1916, ces événements ne sont pas tout à fait ignorés, et les critiques contre le commandement sont très vives. Le président du Conseil protège le généralissime et défend le décret du 2 décembre 1915. Certes, le gouvernement a confié au général Joffre la direction de toutes les armées. Mais en revanche, le gouvernement a repris ses droits, en tant qu'ils concernent la conception générale des opérations. « La première chose qui fut faite, messieurs, fut de faire connaître au général Joffre que, désormais, les résolutions concernant la guerre, la conduite de la guerre, seraient toutes prises au sein du gouvernement (3). » Tel est le régime que dit avoir établi M. Briand.

A la suite de ces débats, la situation du généralissime — malgré l'attitude prise par le gouvernement — est ébranlée. Dans l'armée, son autorité est battue en brèche par des subordonnés impatients; A la fin de novembre 1916, M. Briand est décidé à donner un remplaçant au général Joffre ; mais le cabinet veut ménager le grand chef qui a conduit les armées lors de la Marne : en lui enlevant le commandement effectif, il veut lui laisser la plus haute situation morale. C'est ainsi que le président du Conseil se trouve amené à imaginer un nouveau régime pour définir les rapports du gouvernement et du haut commandement. Ce nouveau régime est bientôt annoncé au Parlement. Dès le 29 novembre 1916, en Comité secret de la Chambre, M. Briand abandonne son décret du 2 décembre 1915. «...Si, dans le moment présent, un pareil décret était à prendre, peut-être ne le prendrais-je pas (4) » ! Le commandant du front de France et celui du front d'Orient seront de nouveau séparés comme sous le régime du décret du 28 octobre 1913. L'unité sera assurée, à Paris, par un général qui sera le « conseiller technique )) du gouvernement. Il y aura donc... « un général en chef des armées françaises... particulièrement appliqué aux directions de la guerre, et s'efïorçant, en accord avec le gouvernement, de réaliser la solidarité entre les commandements sur tous les fronts.

« Maintenant, il existe deux fronts où sont les armées françaises. Il y a celui d'Orient : il a son général, qui a la plus large autonomie pour la conduite de ses opérations, en tant qu'elles se relient au plan d'ensemble sur tous les fronts.

« Et puis, il y a un général des armées du Nord et du Nord-Est, qui

(1) Le fait lui-même est certain. Affirmé par M. Maginot lors du premier Comité secret, J. Off., p. 3, il n'a pas été démenti par M. Briand. |2) Il est remplacé par le général Roques.

(3) « Désormais ! », s'écrie M. Jean Bon. Mail M. Briand ne répond pas.

(4) Comité secret, p. 138.

aura aussi pour la conduite des opérations, en tant qu'elles se relient au plan d'action générale sur tous les fronts, la plus grande autonomie (1). »

Ainsi, conclut M. Briand, le gouvernement, dans ce système, a « toute l'autorité dont il est investi par la constitution. Il a la direction générale politique de la guerre, avec les conseils techniques indispensables d'un homme qui est qualifié pour les lui donner ».

La Chambre ne semble pas disposée à se contenter de ces indications de principe. Il faudrait, pour posséder une base de discussion, avoir sous les yeux un texte, un projet de décret. « Quel sera le rôle respectif de la direction proprement dite et du contrôle gouvernemental ? » Quelles seront les attributions du général en chef, conseiller technique : aura-t-il un « rôle purement consultatif » ou une « autorité effective» ? Et quelle répartition d'autorité y aura-t-il entre le ministre de la guerre et lui ? C'est une « organisation de compromis », déclare M. Tardieu. « Au lieu de concentrer les responsabilités et l'autorité, vous les dispersez (2). »

A ces questions pratiques, le président du Conseil répond encore par un exposé de doctrine. Le gouvernement a « la conduite politique de la guerre », il ne s'occupe de l'application militaire (mouvements des armées, dispositions des troupes) que pour la contrôler. Le rôle du conseiller technique sera précisément de préparer, d'accord avec les ministres de la guerre et de la marine, les décisions du gouvernement, et d'en surveiller la réalisation. Les généraux qui commandent les fronts, après avoir reçu les « indications » du gouvernement, ont toute liberté pour les exécuter. Il semble donc bien, puisque le gouvernement n'entend pas intervenir dans les mouvements des troupes, qu'il laissera aux généraux commandant les fronts toute latitude pour l'organisation de la bataille. Un député, M. Pierre Masse, insiste : « Le généralissime pourra-t-il signer des ordres d'opérations ? » En vain ! La clôture du débat est votée sans que le gouvernement donne à son projet une forme plus précise.

A vrai dire, ces décisions de décembre 19J6 ne sortiront pas du domaine de la théorie. Le 12 décembre, M. Briand remanie son ministère et appelle à la guerre le général Lyautey. Lorsque celui-ci prend possession de ses fonctions, il fait valoir que les règlements de 1913 n'ont pas prévu l'institution d'un « généralissime, conseiller technique ». C'est au ministre qu'il doit appartenir de diriger les commandants en chef. Le 27 décembre, le général Jofîre est nommé maréchal de France. Le poste de conseiller technique. et le régime imaginé par M. Briand, un mois à peine auparavant, disparaissent (3).

(1) Comité secret, 28 novembre 1916, p. 230 et ss.

(2) Chambre., 13 décembre 1916, Annales, Débats, p. 2034.

(3) Paimlevé, Comment j'ai nommé Foch et Pétain, p. 16.

L'organisation du haut commandement est donc — après deux tentatives, système du généralissime, système du conseiller technique — revenue au point où l'avaient portée les événements de l'été 1915. Les « fronts » ont chacun leur commandant en chef. Le ministre de la guerre assure la direction d'ensemble. Mais de septembre 1915 à janvier 1917, l'état de fait a bien changé. Le commandant en chef du front de France ne possède plus les attributions étendues qu'avait exercées le général Joffre : le gouvernement exige que les « lettres de commandement », qui mettent un général à la tête d'un corps d'armée ou d'une armée, soient données et retirées par le ministre, sur la proposition du commandant en chef. Le ministre n'hésite pas à parcourir la zone du front, à visiter les généraux d'armée et à se faire soumettre les plans d'attaque. Tant il est vrai que la lettre des textes laisse, en pareille matière, une part bien large à l'interprétation.

Pourtant l'idée de placer un chef d'état-major auprès du gouvernement ne va pas tarder à reparaître. Le général Lyautey y songe, lui aussi. Ce chef d'état-major serait bien un « conseiller technique », et par là l'idée s'apparente aux projets de M. Briand ; mais ce serait un subordonné du ministre qui ne pourrait lui porter ombrage. Il donnerait au gouvernement les moyens d'information qui lui font défaut. Le ministre appelle auprès de lui le général de Castelnau, et prépare un décret pour définir ses attributions ; mais le gouvernement préfère écarter l'homme auquel le poste vient d'être offert ; il l'envoie en mission en Russie. Bientôt, d'ailleurs, le général Lyautey quitte le pouvoir (14 mars 1917). Le nouveau ministre de la guerre, M. Painlevé, reprendrait bien volontiers le projet de son prédécesseur, car il ne peut se passer des conseils d'un technicien ; il n'y parvient pas dès l'abord (1) ; pendant toute la période de préparation de l'offensive du 16 avril 1917, il essaie alors, pour s'éclairer, d'être en rapports avec les généraux d'armée, par-dessus la tête du commandant en chef, — système contestable. — L'échec de l'offensive donne raison à ses craintes. Sous le coup, le cabinet se décide à réaliser la réforme dont il était question depuis deux mois. Le 29 avril 1917, le ministre (2) crée auprès de lui le poste de chef d'étatmajor général. C'est le général Pétain qu'il y appelle d'abord ; puis, le 16 mai, lorsque le général Pétain prend le commandement des armées, c'est le général Foch qui occupe le poste (3). Les pouvoirs relatifs du

(1) Cf. les déclarations du président du Conseil, M. Ribot, à la Chambre, le 21 mars 1917.

(2) D'après M. Ribot, Lettres à un ami, p. 197, M. Painlevé avait alors songé à faire du général Pétain l'adjoint du général en chef. C'est le Conseil qui préféra appeler le général au poste de chef d'état-major. Le général Nivelle avait, semble-t-il, donné son assentiment à cette solution dès le 25 avril.

(3) Cette solution avait été envisagée par M. Painlevé dès le 27 avril. Cf. Oui^. cité, p. 83-85. Il n'avait regardé la combinaison Nivelle-Pétain que comme une transition.

chef de l'état-inajor et du commandant en chef n'étaient d'ailleurs pas exactement définis : «hiérarchiquement », dit M. Painlevé (1), « le poste de chef d'état-major général de l'armée française balançait celui de général en chef». Mais en pratique, «ne serait-il pas imiquement ce que le ministre voudrait bien qu'il fût ? » Cette incertitude inquiétait le général Foch. Le nouveau régime semble pourtant avoir fonctionné sans encombre. Le chef d'état-major général s'est occupé plus particulièrement des relations avec les armées alliées. « La politique de guerre suivie du 15 mai au 13 novembre 1917 a été », dit M. Painlevé, « la politique préconisée d'accord par Foch et Pétain. »

Ce serait aborder un autre sujet que d'étudier ici les répercussions pratiques qu'a eue, sur cette organisation, l'institution du commandement unique interallié (2). Au point de vue qui nous intéresse — je veux dire les rapports légaux du gouvernement et du haut commandement de 1914 à 1918 — le système basé sur l'existence d'un chef d'état-major général a été le dernier dont la France ait fait l'expérience pendant la guerre.

A travers ces tentatives, qui marquent pourtant un effort du gouvernement pour prendre en main, réellement, la conduite générale de la guerre, il serait vain de vouloir saisir dès aujourd'hui toute la réalité des faits. L'intervention du pouvoir civil dans les décisions d'ordre militaire a revêtu d'autres formes encore. Dans des circonstances graves, au moment de l'offensive allemande contre Verdun, au moment de la préparation des attaques d'avril 1917, par exemple, de grands conseils de guerre se sont réunis, où le président de la République et le président du Conseil, assistés du ministre de la guerre, entendaient les explications du commandant en chef et les avis des généraux placés à la tête des groupes d'armées. Les documents publiés ne permettent pas encore d'essayer de décrire la pratique de ces relations souvent difficiles. Les archives du Service historique de l'armée ont le dépôt de ces secrets ; il est possible que toutes les pièces de ce genre ne soient pas mises sous les yeux du public, même lorsque l'état-major de l'armée fera paraître le grand recueil documentaire auquel il travaille actuellement. Les souvenirs personnels, les « mémoires » de ministres et de généraux ont déjà apporté, çà et là, quelques renseignements fragmentaires, et continueront de nous en donner ; mais les chefs qui ont eu la charge des destinées de la France

(1) Ouv. cité, p. 121.

(2) Le général Foch, lorsqu'il est devenu commandant en chef des armées alliées, a abandonné en fait le poste de chef d'état-major général, sans que le titre ait été supprimé (Cf. J. Off., 28 décembre 1918, p. 11321). L'emploi n'a pas été pourvu ; mais les Bureaux ont subsisté.

se sont imposé jusqu'ici une discrétion et une réserve qui ne laissent pas grand espoir aux impatiences de l'historien. Le problème n'est pas de ceux que la critique historique pourra aborder demain.

2. L'organisation du travail gouvernemental (1). — Pour que le gouvernement puisse exercer, sur la conduite de la guerre — tant au point de vue militaire qu'au point de vue économique — une impulsion, il lui faut surmonter les difficultés intérieures, inhérentes à sa constitution. Les cabinets comptent dix à quatorze ministres, outre un grand nombre de sous-secrétaires d'Etat qui assistent à certaines séances du conseil. C'est trop pour agir ; et pourtant, les membres du gouvernement sont accablés de besogne, si bien que, tout absorbés par les affaires de leur département, ils n'ont pas le loisir d'examiner les questions dans leur ensemble et de réfléchir. Les décisions^ prises à la hâte, ne sont pas préparées avec plus de méthode que l'exécution n'en est suivie avec précision. On songe alors à appeler au pouvoir des hommes qui n'aient pas le souci de la direction d'un service ; on parle de « concentrer l'autorité » en un petit nombre de mains ; on répète qu'il est nécessaire d'assurer la cohésion du travail gouvernemental. Ces idées ont leur moment de vogue tour à tour.

a) Les ministres sans portefeuille. — C'était un lieu commun, dès avant la guerre, que de décrire la tâche accablante d'un président du Conseil. A toutes les responsabilités de sa charge, à ses devoirs de direction et de contrôle, à son rôle de représentant du gouvernement devant les Chambres, il ajoute les soucis d'un département ministériel : tradition paradoxale I II semblait donc logique, en temps de guerre, de renoncer à cette coutume. Dès le 3 août 1914, M. Viviani en avait pris son parti. Pour la première fois dans l'histoire de la III^ République, le chef du gouvernement n'avait pas de « portefeuille » : il était libre de se consacrer tout entier à un travail de direction. C'est une des innovations de détail que présente, pendant la guerre, la pratique constitutionnelle.

Elle n'a pas de succès. Les successeurs de M. Viviani, à partir du 29 octobre 1915, reviennent, sans exception, à la tradition. Et pourtant, les théoriciens du droit public, les parlementaires amateurs de doctrine, sont généralement d'accord pour approuver la réforme.

Elle se heurte à des objections pratiques. Le président du Conseil sans portefeuille est en dehors du mouvement des services ; il a l'impression que le lien qui doit l'unir à ses collaborateurs se relâche ; il a de la

(1) Pour la répartition des services entre les départemeats ministériels, voir ci-dessus, p. 69

!t SS.

peine à faire sentir son action personnelle, qu'il peut exercer plus aisément s'il prend la charge d'un département essentiel : affaires étrangères ou guerre. Et puis, son expérience politique lui fait pressentir d'autres dangers : l'indépendance possible d'un ministre qui fera, en dehors de lui, une politique personnelle ; le prestige d'un collaborateur qui recueillera le bénéfice d'un effort marqué par des résultats précis. Il n'en faut pas davantage pour que l'initiative de M. Viviani ne soit pas suivie.

Il en avait pris une autre, qui se réclame des mêmes principes. Dès le 26 août 1914, il avait appelé au gouvernement un « ministre sans portefeuille » (1). M. Briand, en constituant le ministère du 29 octobre 1915, avait développé cette idée en instituant cinq « ministres d'Etat », qui avaient entrée au Conseil et qui ne possédaient pas de département ministériel ; il avait évidemment un but politique : grouper autour de lui des hommes éminents, appartenant à tous les partis, pour personnifier en quelque sorte « l'union sacrée » ; mais, par leur autorité, par leur expérience, ces collaborateurs, qui disposeraient de beaucoup de loisirs, pouvaient sembler tout désignés pour le rôle de « conception générale » que leurs collègues n'avaient pas le temps de remplir. L'initiative était-elle conforme aux principes constitutionnels ? Non, sans doute. Le titre de « ministre d'Etat » n'avait été prévu par aucune loi, et il apparaissait pour la première fois dans un décret ; les textes de 1875, d'ailleurs, font allusion à la responsabilité politique qu'encourent les ministres « pour leurs actes personnels », ce qui implique qu'ils ont des services à diriger (2). Comme il s'agissait d'une institution passagère qui ne devait en aucun cas survivre à l'état de guerre, ces objections perdaient une partie de leur intérêt. Mais l'expérience ne s'est pas prolongée. « Les délibérations du cabinet étaient plus difficiles depuis que le nombre des ministres s'était accru, ainsi que celui des sous-secrétaires d'Etat », écrit M. Ribot : « On prolongeait les séances au delà des limites raisonnables sans qu'il sortît des discussions des décisions mieux arrêtées (3). » Lors du remaniement de son cabinet, le 12 décembre 1916, M. Briand abandonne les ministres d'Etat. La tentative a été reprise par M. Painlevé le 12 septembre 1917, mais deux mois plus tard il n'en était plus question.

(1) Le socialiste Jules Guesde.

(2) Cf. Rapport Louis Marin, 6 novembre 1 917. i L'article 6 de la loi du 25 février 1875 ne reconnaît implicitement, par le faut, qu'une seule sorte de ministres, des ministres responsables de la politique générale, mais responsables, en même temps, de leurs actes particuliers, c'est-à-dire accomplis comme titulaires d'un portefeuille particulier, et chefs d'un département, d'une administration distincte. Or cette seconde responsabilité ne saurait être opposée aux ministres d'Etat, qui sont des ministres sans portefeuille et n'ont à diriger aucun département ministériel, i Cf. aussi E. Pierre, ow. cité, p. 127.

(3) Lettres à un ami, Paris, Bossard, 1924, in-8°, p. 138.

b) Le Comité de guerre. — A la fin de 1916, au moment où la Chambre discutait, en comité secret, les interpellations sur la politique générale du gouvernement, l'opinion parlementaire subissait l'influence des décisions prises, peu de temps auparavant, par le cabinet anglais. A Londres, le « Premier » avait résolu, pour donner plus de rapidité et plus de force à l'action gouvernementale, de constituer un comité restreint chargé d'assurer la conduite générale de la guerre pendant que les ministres, sous son impulsion, continueraient à diriger les services. La méthode semblait bonne. Pourquoi ne pas l'appliquer en France ? L'ordre du jour, voté le 7 décembre 1916, après les délibérations du second Comité secret, engageait le gouvernement à « concentrer, sous une direction restreinte, la conduite générale de la guerre et l'organisation du pays ». Quelques jours après, M. Briand présentait à la Chambre son nouveau cabinet ; il avait suivi les suggestions de l'ordre du jour et créé un « Comité de guerre ». Le ministère était composé, extérieurement, dans la forme traditionnelle, bien que plusieurs départements, jusque là distincts, eussent été groupés sous une même autorité (1). Mais, en dehors des séances du Conseil des ministres et du Conseil de cabinet, quelques-uns des ministres (2) devaient se réunir pour préparer les décisions essentielles. Ce comité, disait M. Briand, « siégera, pour ainsi dire, en permanence et arrêtera ses résolutions relatives à la direction générale de la guerre après avoir pris tous les avis techniques nécessaires » i une première réunion avait eu lieu le 16 décembre. A vrai dire, aucun texte n'avait encore défini les attributions et les pouvoirs du comité. Il était pourtant évident que le système aboutissait à former dans le ministère deux groupes, celui des ministres membres du Comité de guerre, qui ajouteraient à leurs fonctions normales de lourdes responsabilités, et celui des ministres « de deuxième zone », disait un député (3).

Le Parlement n'a pas ménagé ses critiques à ce système, avec quelque raison. Le fait est que le Comité de guerre institué par M. Briand n'avait que de lointains rapports avec le régime anglais. A Londres, les membres du War Cabinet avaient un pouvoir de décision propre ; ils avaient la responsabilité de leur politique à l'égard du Parlement. A Paris, le « comité » préparait des décisions, mais il les faisait adopter ensuite par le Conseil des ministres, qui continuait à porter la responsabilité politique. M. Lloyd George groupait autour de lui, dans le War Cabinet des ministres sans portefeuille^ débarrassés des menus soucis des affaires

(1) Voir ci-dessu8, p. 71.

(2) Guerre, Marine, Affaires étrangères, Finances, Armement.

(3) Proposition de loi Lemire, n° 2750, 7 décembre 1916. Parmi ceux-ci pourtant, quelques-uns feraient partie, sous la présidence du ministre du Ravitaillement, d'un second comité, chargé de résoudre les questions économiques. Voir ci-dessus, p. 74.

courantes. M. Briand s'adressait à des collaborateurs déjà surchargés par les services de leur département. Le cabinet de guerre anglais était le siège de la véritable autorité gouvernementale, et réduisait les ministres à un rôle subalterne ; le Comité de guerre français, respectueux des traditions, laissait à chacun son rôle constitutionnel, et agissait, pour ainsi dire, à titre officieux (1).

Lors de la formation du ministère Painlevé (12 septembre 1917), le fonctionnement et les attributions du Comité sont définis par un décret et par un arrêté ministériel (2). Chargé de la « direction politique de la guerre », il étudie, prépare et soumet à l'approbation du Conseil des ministres toutes les questions d'ordre général concernant la conduite de la guerre et qui sont de nature à engager la responsabilité du gouvernement ; il prend les décisions sur les autres affaires qui lui sont soumises par le président du Conseil et en rend compte au Conseil des ministres ». Par conséquent, le Comité possède maintenant un pouvoir de décision pour une partie des questions qu'il discute. Il doit siéger au moins une fois par semaine : l'institution est à peu près fixée (3), dans sa forme définitive ; elle durera jusqu'à la fin de la guerre.

c) Les services de la présidence du Conseil. — L'action gouvernementale, même lorsqu'elle est concentrée dans les mains d'un comité restreint, n'obtient pas encore toute son efficacité. Le président, chef du cabinet, ne possède pas auprès de lui le service d'études dont il aurait besoin pour préparer les décisions générales ; il n'exerce pas davantage de contrôle méthodique sur l'exécution des mesures envisagées par le Conseil des ministres. Sans doute, chaque ministre, dans sa sphère particulière, doit assurer cette préparation et ce contrôle. Mais si l'on veut que le cabinet ait vraiment un chef, il faut que le président du Conseil ait le moyen de surveiller l'action de ses collaborateurs. Sinon bien des décisions sont prises, bien des promesses faites, qui ne sont jamais exécutées parce qu'elles se heurtent à l'inertie des services.

C'est un député, M. Louis Marin, qui a pris l'initiative d'une solution. Le 25 mai 1917, il déposait une proposition de loi pour demander la création d'un « service administratif » permanent attaché à la présidence du Conseil. Organe d'études et de contrôle, ce service, tout à fait

(1) Cf. les critiques de M. Louis Dubois et de M. Accambray ; Annales de la Chambre. Débats, 1917. Séance du 8 février, p. 315 et 318.

(2) 14 septembre 1917, J. Off., p. 7283. Sous le cabinet Painlevé, les ministrea d'Etat font partie du Comité.

(3) La composition du Comité a été modifiée par M. Clemenceau par décret du 21 novembre 1917. Il comprend désormais les ministres do la Guerre, de la Marine, des Affaires étrangères, des Finances, du Blocus, de l'Armement. Les chefs d'état-major ont voix consultative.

distinct du secrétariat politique, devait en particulier se charger d'orienter l'action des offices et des comités interministériels afin d'assurer une unité de vuies. L'auteur de la proposition lui aurait volontiers attribué une autre tâche, toute nouvelle aussi : V enregistrement des décisions prises au Conseil des ministres. Le Conseil des ministres, disait-il, n'a pas de procès-verbal ; les mesures qu'il décide de faire exécuter ne font même pas l'objet d'une note rédigée en commun ; les arguments invoqués au cours de la discussion ne laissent pas de trace ; quelques semaines plus tard, les membres du cabinet ne seront peut-être pas d'accord sur l'interprétation de leurs propres décisions : les souvenirs seront différents. Si le ministère a changé, entre temps, les successeurs seront obligés de faire appel à la mémoire de ceux d'entre eux qui faisaient partie du cabinet précédent. Ce n'est pas le moyen d'assurer la « sécurité de la pensée gouvernementale », non plus que l'esprit de suite si nécessaire (1).

M. Ribot, qui était alors président du Conseil, n'était pas disposé à suivre jusque là l'initiative de M. Louis Marin : la rédaction d'un procèsverbal du Conseil des ministres était contraire à la tradition et pouvait avoir des inconvénients (2). Mais il retenait volontiers l'idée d'un secrétariat administratif. Il l'organisait bientôt (3) et il le chargeait de réunir, à l'usage du chef du gouvernement, des éléments d'appréciation personnels, en dehors des ministères intéressés.

L'idée a été développée sous les cabinets qui ont suivi celui de M. .Ribot. M. Painlevé, par un décret du 13 septembre 1917, créait un secrétariat général de la présidence du Conseil (4) chargé de centraliser les renseignements que le président du Conseil demandait aux ministères, de suivre les travaux parlementaires et d'étudier les « questions actuelles » d'ordre administratif ou d'ordre juridique. C'était donc encore un organe d'études, non de contrôle (5). Mais, comme il ne possédait pas de crédits spéciaux et qu'il n'avait pas d'existence légale, ce secrétariat a disparu, lui aussi, avec le ministère Painlevé.

Il a reparu aussitôt, sous une autre forme. M. Clemenceau avait prévu l'organisation d'un sous-secrétariat d'Etat à la présidence du Conseil (6) pour assurer, sur toutes les questions dont la solution exige un accord interministériel ou interallié, une action cohérente.

(1) Proposition de M. Louis Marin, n^ 3330 (25 mai 1917).

(2) Note manuscrite de M. Ribot, citée par M. P. Dubois, Revue de droit pu6iic, 1919, p. 79, note 1.

(3) Sous la direction de M. Germain Martin.

(4) Sous la direction de M. Emile Borel.

(5) De plus, le Comité de Guerre avait aussi son secrétariat, qui semblait faire double emploi avec l'organisme nouveau.

(6) Le titulaire était M. Jeanneney.

Les services du sous-secrétariat comprenaient d'abord une section ■d'études documentaires (1) qui héritait, en somme, des attributions de l'ancien secrétariat général ; mais ils s'étendaient aussi sur un domaine bien plus large et fort mélangé : le secrétariat du Comité de guerre, le service du contrôle général de l'armée en faisaient partie, ainsi que les services d'Alsace-Lorraine. En outre, le sous-secrétariat jouait le rôle d' « office interministériel », c'est-à-dire qu'il pouvait être chargé des affaires d'une importance exceptionnelle qui mettaient en cause plusieurs administrations ; en principe, les commissariats généraux (commissariat aux effectifs, à la sûreté nationale, aux affaires de guerre francoaméricaines) en dépendaient aussi, bien qu'en fait ils eussent la plus large indépendance (2).

Ces tentatives comptent certainement parmi les plus intéressantes lorsqu'on étudie l'administration et le gouvernement pendant la guerre. Dans ce domaine, comme dans presque tous les autres, l'idée a été lente à apparaître, et la forme incertaine. Lorsqu'il existait, par exemple, un secrétariat du Comité de guerre et un secrétariat du Comité économique, la création d'un service administratif de la présidence du Conseil risquait de compliquer encore l'administration (3). C'est le gouvernement de M. Clemenceau, pour la première fois, qui a essayé de grouper ces services d'études, et qui a eu l'idée d'en rapprocher les services de contrôle. Mais le sous-secrétariat était un organisme hybride, où se confondaient à la fois les attributions du ministre de la guerre et celle du président du Conseil. Au moment où se dissolvent les formes du gouvernement de guerre, la proposition de M. Louis Marin n'avait pas encore •été réalisée sous une forme logique et stable (4).

Ce tableau rapide est incomplet. Il ne nous fait apercevoir que la forme extérieure de ces problèmes. Voici, par exemple, la question du rôle qu'a pu jouer le président de la République, de l'impulsion qu'il a pu exercer : les témoignages connus sont d'accord pour affirmer qu'il a toujours respecté les limites que la constitution impose à son action personnelle ; il est certain, pourtant, que, du début de 1915 à la fin de 1917, « l'appel au chef de l'Etat » a été renouvelé à plusieurs reprises, dans des circonstances graves. La règle constitutionnelle n'a pas fléchi, mais la pratique a pu devenir un peu différente. C'est un fait, entre bien d'autres, qui permet de mesurer les lacunes inévitables d'une étude comme celle-ci, où l'on ne peut aborder l'histoire politique.

(1) M. Lichtenberger ; ce service a disparu en octobre 1918.

(2) Voir à ce sujet l'article excellent de P. Dubois cité ci-dessus.

(3) Cf. lettres sur la réforme gouvernementale, Revue de Paris, 1917, p. 468.

(4) Il l'a reprise d'ailleurs après la guerre.

Complexité et confusion : c'est peut-être l'impression que laisse d'abord cette description rapide des services publics et gouvernementaux pendant les années de guerre. Il est bien vrai que, faute d'une organisation préétablie — qui se serait trouvée sans doute inférieure à sa tâche, mais qui aurait fourni tout au moins une base pour la construction du régime de guerre — l'édifice a été bâti sans plan d'ensemble, par une série de retouches et d'adjonctions. Il n'était pas terminé quand la guerre a cessé ; et peut-être ne pouvait-il pas l'être, puisque les besoins et les exigences de la vie du pays se modifiaient sans cesse.

Pourtant, cette organisation, que l'analyse démonte avec trop de rigueur, a rempli son rôle. L'œuvre réalisée par les services publics a été immense et remarquable à beaucoup d'égards. Les défauts de méthode qu'une étude comme celle-ci est obligée de souligner ne doivent pas faire perdre de vue les résultats obtenus.

Par les circonstances elles-mêmes, le pouvoir exécutif se trouvait investi, à l'égard du pouvoir législatif, d'une autorité singulière. Le temps était passé où la collaboration du Parlement et du gouvernement ressemblait à une sorte de tutelle. Les décisions et les actes que le pays souhaitait, il ne les attendait pas d'une assemblée délibérante, où s'éterniseraient les discussions, mais d'un groupe d'hommes énergiques. Le pouvoir exécutif était « porté » par l'opinion publique.

Le premier mouvement l'a incité à profiter largement de cette liberté. Le 4 août 1914, dans la séance célèbre où M. Viviani soulevait les acclamations de la Chambre entière et sentait vivre autour de lui 1' « union sacrée », le gouvernement avait déposé et fait voter, parmi les projets de loi urgents, un texte qui lui reconnaissait le droit d'ouvrir des crédits par décret, pendant la prorogation des Chambres. Tout aussitôt, le Parlement s'était ajourné. Les députés et les sénateurs mobilisables avaient rejoint leur corps. Le pouvoir exécutif était renforcé par une manifestation de confiance unanime.

La session parlementaire n'était pourtant pas close. Les Chambres pouvaient donc se réunir à nouveau, sur la convocation de leurs présidents. Lorsque, au début de septembre 1914, la gravité de la situation militaire obligea le gouvernement à transférer à Bordeaux le siège des pouvoirs publics, les membres du Parlement — non pas tous à la vérité — l'y suivirent. A peine arrivés, ils apprirent, par les journaux, que le président de la République avait signé le décret de clôture de la session. Ce décret, daté du 3 septembre, invoquait les « circonstances », les nécessités pressantes « qui s'accumulaient chaque jour », la présence sous les drapeaux de nombreux parlementaires « qui ne voudraient ni ne pourraient quitter les rangs ». Le moment paraissait inopportun pour donner et pour demander des explications. Il y eut pourtant des députés pour protester contre le décret (1). Dans le cabinet du président du Conseil,

(1) La protestation pouvait se fonder sur un argument juridique : on peut soutenir que la loi sur l'état de siège suppose la permanence du Parlement.

ils se heurtèrent à l'art persuasif du garde des sceaux, M, Briand. Alors, et jusqu'au 22 décembre 1914 — aux moments les plus graves de la guerre — le pouvoir exécutif gouverne « seul, sans le concours et le contrôle du pouvoir législatif ». Le gouvernement concentre en ses mains tous les pouvoirs ; il est investi, de son propre chef, d'une quasi dictature. La vie politique de la France est suspendue.

Mais il n'entre pas dans les intentions du gouvernement de se soustraire aux obligations strictes que lui imposent les règles constitutionnelles. En rendant le décret de clôture du 3 septembre 1914, il usait de son droit. Au nom de ce même droit, les Chambres se réunissent, chaque année, le second mardi de janvier. La session normale devait donc s'ouvrir le 12 janvier 1915. Quelques jours auparavant, le gouvernement lui-même avait pris l'initiative de réunir le Parlement pour une courte session extraordinaire (les 22-23 décembre 1914) et de lui demander le vote de crédits provisoires pour l'exercice 1915.

La « rentrée du Parlement » soulève aussitôt quelques questions de droit et de pratique politiques, dont la solution va donner à la vie parlementaire pendant la guerre une physionomie particulière. Il faut dire un mot de ces conditions générales, qui persistent jusqu'en 1918.

L La permanence des Chambres en est le premier trait. En régime normal, l'année parlementaire se divise en une session ordinaire et une session extraordinaire. Le Parlement ne siège guère plus de huit ou neuf mois. C'est un décret qui clôt la session ordinaire, c'est un décret qui ouvre la session extraordinaire. La durée de l'intersession est donc, sauf exception, un acte gouvernemental. Or, en 1915, le gouvernement — ce même gouvernement qui, à l'automne précédent, écartait la collaboration du Parlement — renonce à exercer son droit. Il ne prend pas de décret de clôture. L'usage va se maintenir jusqu'à la fin des hostilités (1). Les Chambres vont rester continuellement en session ; les vacances ne dépendront que d'elles seules. Que cette pratique exceptionnelle soit conforme à certaines exigences juridiques, c'est exact. Lorsque le pays est sous le régime d'état de siège, la loi, sans le dire expressément, semble impliquer la présence ininterrompue du Parlement. Mais le gouvernement tenait surtout à montrer maintenant qu'il ne faisait pas fi de la collaboration des Chambres. La perspective d'une lutte prolongée l'obligeait à mettre en œuvre toutes les ressources du pays. Il fallait pour cela tout un ensemble de mesures législatives et de conditions morales qui rendait nécessaire un effort commun des pouvoirs publics.

(Ij Et même au delà, jusqu'au décret de clôture de la session ordinaire de 1920.

IL Puisque les Chambres étaient réunies, le devoir parlementaire ne devait-il pas primer le devoir militaire ? Le gouvernement avait pris l'initiative de faire mettre en congé les députés et sénateurs mobilisés, pour la durée de la session extraordinaire du 21-22 décembre 1914. Le 14 janvier 1915, un député, M. Accambray, demandait que la loi suspendît les obligations militaires des membres du Parlement. C'était une solution logique. Elle se heurtait aux arguments de sentiment. Fallait-il créer en faveur des députés et des sénateurs, une exception, qui ferait scandale ? Fallait-il exposer le Parlement au reproche d'avoir mis ses membres à l'abri du danger ? Les objections contradictoires, qui s'étaient déjà présentées en 1895 et en 1906, n'avaient rien perdu de leur valeur, et le Parlement était aussi impuissant à les résoudre que par le passé (1). Sans qu'elle soit inscrite dans la loi, une solution étrange s'établit en pratique : députés et sénateurs mobilisés pourront, s'ils le veulent, obtenir un congé, pour prendre part aux travaux du Parlement ; comme la session est permanente en principe, les voilà — pour peu qu'ils le désirent — exemptés de tout service militaire; en fait, la plupart du temps, les vacances parlementaires leur donnent le loisir de reprendre leur place au front. Pendant toute la guerre, la plupart des parlementaires mobilisés auront une situation hybride : soldats ici, et souvent combattants, mêlés de près à la bataille ; là, représentants de la nation, et chargés de faire la loi, de contrôler l'action du gouvernement. Mauvaise méthode, qui compromet la discipline. Sont-ils vraiment soldats, ces hommes qui demain pourront apporter au Parlement des jugements et des critiques contre leurs chefs d'aujourd'hui ?

II L Enfin — par suite de la mobilisation et de l'invasion — les règles de recrutement du Parlement étaient faussées. Les pouvoirs d'une des séries du Sénat expiraient en 1915. Il n'était pas possible de procéder à des élections. En dehors de toute considération d'opportunité, les circonstances ne le permettaient pas. L'invasion séparait de la France plusieurs départements qui ne pouvaient participer à la vie politique ; la mobilisation empêchait de réunir le corps électoral. Aussi la loi du 22 décembre 1914 avait-elle ajourné les élections et prorogé les pouvoirs de la série sortante. La même solution devait s'appliquer, pour les mêmes raisons, au renouvellement des Conseils municipaux. En .1918, lorsque vint à expiration le mandat des députés, il y eut bien, à l'application de cette mesure, des objections et des résistances. On pouvait, en principe, organiser le vote des soldats mobilisés. Mais comment réviser les listes électorales ? Comment consulter les prisonniers ? Comment garantir

(1) En 1917, le 28 juin, au Sénat, M. Fabien-Cesbron proposa, par voie d'amendement, de soumettre les membres du Parlement aux obligations militaires. Cette proposition fut rejetée, comme l'avait été la proposition de M. Accambray en sens opposé.

la liberté de l'électeur ? C'était un bien mauvais moment pour risquer de briser l'unité morale du pays en provoquant des polémiques (1). La sagesse commandait de s'abstenir. Mais le Parlement se trouvait exercer ainsi une délégation que le suffrage universel ne lui avait pas donnée ; pendant la crise, l'esprit public avait évolué ; les partis qui avaient eu la majorité en 1914 s'étaient affaiblis. Entre l'opinion et la représentation nationale le lien de confiance s'était relâché. L'autorité du Parlement pouvait en être diminuée.

A vrai dire, elle avait subi d'autres assauts. Les adversaires du régime parlementaire, dès le mois de janvier 1915, s'étaient empressés de dénoncer le danger que constituait la présence des Chambres (2). Allait-on retomber dans les coutumes du temps de paix ? C'était à craindre. Les députés seraient dominés par « l'esprit de faction », par le désir de remplacer le ministre en place, par 1' « instinct » qui les pousse à ébranler le pouvoir. Le travail parlementaire, avec ses lenteurs et ses indiscrétions, serait incapable de répondre aux exigences de l'état de guerre. Et pourtant, disait M. Pugliesi-Conti, « l'autorité -et la responsabilité doivent plus que jamais se concentrer et se stabiliser. » Il fallait donc que le gouvernement résistât, dès le premier moment, à la pression du Parlement. S'il avait suivi le conseil de M. Maurras, le pouvoir exécutif pendant la guerre n'aurait jamais rendu de « comptes publics » à la représentation nationale, il aurait refusé de répondre aux demandes d'explications ; tout au plus, par une déclaration spontanée, aurait-il fourni quelques indications sur sa politique ; mais il les aurait données « de haut en bas ».

En acceptant d'être mené de la sorte, en abdiquant ses droits, le Parlement aurait-il augmenté son prestige, et se serait-il créé un titre à la reconnaissance du pays ? L'ensemble des députés ne le croyait pas ; tout au contraire, il aurait peut-être fourni à ses adversaires un argument de plus, en montrant qu'il était aisé de se passer de lui (3). Le gouvernement ne lui demandait d'ailleurs pas de renoncer à ses prérogatives. M. Viviani, dès la séance d'ouverture, le 12 janvier 1915, déclarait qu'il acceptait « pleinement » le contrôle du Parlement.

Ce n'était pas s'engager beaucoup. L'union sacrée faisait taire, en apparence, les querelles de partis ; l'obligation de sauvegarder le secret des préparatifs militaires obligeait députés et sénateurs, en séance publique (4), à se contenter de déclarations très générales. Le gouverne-

(1) Rapport Deyris, Cliamhre des Députés, n° 4065.

(2) La campagne a été particulièrement vive en août 1915.

(3) Cf. discours de M. Ch. Chaumet, Chambre des Députés, 11 mai 1915.

(4) Sur l'activité des Commissions, voir ci-dessous, p. 117 et ss.

ment, en face des questions et des critiques, aura toujours beau jeu pour dire : « Comment voulez-vous que je puisse agir si vous m'arrêtez à chaque pas ? Comment voulez-vous que je garde la responsabilité de diriger la politique du pays, si je ne suis pas juge de l'opportunité de ma réponse? Critiques inutiles ! Questions indiscrètes ! J'ai besoin d'avoir la liberté de mes mouvements. Si vous n'acce^Dtez pas que je l'exerce, renversezmoi. » Et sans doute, il a raison, encore qu'il abuse parfois de la « question de confiance ». Le Parlement hésite à ouvrir une crise ministérielle (1) qui nuirait à la continuité de la politique française : c'est un privilège de fait, dont le pouvoir exécutif jouira — à juste titre — pendant la plus grande partie de la guerre.

La représentation nationale s'adapte donc à l'état de crise. Dans le cadre de ces indications générales, le pouvoir législatif et budgétaire du Parlement, l'exercice de son droit de contrôle, la fonction judiciaire du Sénat vont subir des modifications de détail (2).