Le pouifoir législatif et budgétaire

En régime normal, la loi ne peut être modifiée que par un vote des Chambres ; les autorisations d'engager des dépenses et de faire rentrer les impôts sont accordées chaque année par un vote du Parlement. Ces attributions essentielles de la représentation nationale ont subi de larges atteintes pendant la période de guerre.

I. Par une des lois votées le 5 août 1914, le gouvernement est autorisé à prendre, par décret, pendant la durée de la guerre, les mesures nécessaires pour régler l'exécution des contrats, « faciliter l'exécution ou suspendre les effets des obligations commerciales ou civiles », et constituer, par conséquent, le régime du moratorium. Il obtient donc du Parlement une délégation du pouvoir législatif, mais une délégation limitée à un objet déterminé. Sans doute lui aurait-il été facile, s'il l'avait voulu, de se faire accorder, ce jour-là, des pouvoirs beaucoup plus étendus ; il ne semble pas y avoir songé.

Mais, dans ce domaine comme dans tous les autres, lorsque ses prévisions se révèlent insuffisantes, l'exécutif prend quelque liberté avec les textes. Il n'hésite pas à agir comme si le Parlement lui avait donné une

(1) Un seul ministère a été renversé pendant la guerre par un vote du Parlement. C'est celui de ]\I. Painlevé, le 14 novembre 1917. Les autres se sont retirés parce qu'ils se sentaient affaiblis, mais sans avoir été mis en minorité.

(2) L'Histoire politique de la Grande Guerre, publiée sous la direction de M. Aulard, avec la collaboration de MM. Ganem et Bovvier (Paris, Quillet, 1924, in 4") donne à ce sujet des indications que j'ai mises à profit.

délégation beaucoup plus large. Le pouvoir réglementaire du président de la République est une des armes dont le cabinet use le plus volontiers.

C'est ainsi, par exemple, que le gouvernement fait prendre, le 27 septembre 1914, un décret qui interdit le commerce avec l'ennemi, décision nécessaire, mais contraire aux lois en vigueur. Le 7 janvier 1915, un autre décret interdit la vente de l'absinthe et l'ouverture de nouveaux débits de boissons, si l'on y consomme de l'alcool. Mesures excellentes ; mais pourquoi les édicter par une décision gouvernementale, alors que le Parlement, qui est sur le point de rentrer en session, devrait normalement en faire l'objet d'une loi ? Le gouvernement a des raisons de douter de l'empressement des députés et des sénateurs en pareille matière ; il leur force la main, en les mettant en présence du fait accompli. Le 9 septembre 1914, c'est encore un décret qui soumet à un nouvel examen médical les hommes exemptés du service militaire, alors que leur exemption était inscrite dans la loi.

D'autres actes du pouvoir exécutif, sans aller directement à l' encontre des règles législatives, en suspendent l'application : c'est le cas du décret qui établit, aux armées, des Cours martiales, dont le caractère déforme complètement le régime de la justice militaire ; c'est le cas encore d'un décret du 9 septembre 1914 qui permet au gouvernement de « mettre en réforme » leS généraux, sans tenir compte des garanties que la loi leur accorde. Les fonctionnaires, eux aussi, peuvent être révoqués sans pouvoir invoquer la protection de leur statut légal.

Le gouvernement- ne manquait pas d'affirmer que les exigences de l'état de guerre couvraient ces illégalités, et qu'il aurait failli à sa tache s'il n'avait pas agi : il avait grandement raison (1). Mais croit-on que, si ses prévisions avaient été plus justes et plus précises, il n'aurait pas eu avantage à se faire accorder, dès le début de la guerre, un pouvoir que le Parlement, à ce moment-là, lui aurait sans doute aisément consenti ?

Le régime des décrets soulève en effet quelques difficultés, et ne va pas sans inconvénients : le décret n'a qu'un caractère provisoire ; il est nécessaire que le gouvernement le soumette à la ratification du Parlement, qui lui donne force de loi. Ce n'est en somme, qu'une formalité. La mesure a été prise ; elle a été appliquée. Le Parlement hésite à imposer une solution contraire. Les premières lois qui portèrent ratification de

(1) D'ailleurs cette liberté du pouvoir exécutif à l'égard de la loi a été beaucoup plus grande dans les pays étrangers, tant par les lois de ' pleins pouvoirs » des Empires centraux, que par le « Bill of indemnity » du régime anglais Mais, en France, ce régime ne se fondait ni sur un texte ni sur un « précédent » : le gouvernement « à ses risques et périls » se substituait au pouvoir législatif. Voir à ce sujet dans Eug. Pierre, oui», cité, p. 10, les observations de M. Paul Doumer, le 14 janvier 1915, sur l'illégalité des décret».

décrets furent même votées sans examen approfondi. Avant de condamner le régime des Cours martiales, la Chambre les avait ainsi approuvées, au milieu de bien d'autres mesures. Pourtant la ratification présente, à un point de vue tout au moins, un intérêt pratique : le décret ne peut pas établir une sanction pénale (1) ; s'il fixe une peine, les tribunaux ne sont pas tenus de l'appliquer (2). De ce seul fait, le gouvernement est obligé de demander à bref délai une approbation législative.

D'autre part, l'habitude de recourir au pouvoir réglementaire, au lieu de recourir à la loi, risque d'accentuer encore la complication des dispositions en vigueur. Au lieu de faire adopter une règle commune, le décret tend à résoudre les questions au fur et à mesure qu'elles se présentent : les décisions sont fragmentaires et peuvent être incohérentes. « Si nous avions eu la sagesse d'adapter toute notre organisation civile à l'état de guerre, nous aurions évité bien des difficultés », disait un rapporteur de la commission sénatoriale des finances. Le procédé qui consiste à résoudre « au jour le jour » des difficultés qui paraissent isolées, mais qui ne sont en réalité que les aspects différents d'un problème général, aboutit à un « enchevêtrement de décrets, quelquefois contradictoires, toujours insuffisants pour le lendemain ».

Pourtant ce système offre le grand avantage de la rapidité. Le vote d'une loi ne peut intervenir qu'après un examen en commission, puis en séance publique, à la Chambre et au Sénat. En admettant que les formalités soient réduites au minimum, et que l'accord soit facile, il faut un long délai. Lorsqu'il s'agit par exemple de prendre des mesures qui concernent « la vie chère », l'urgence s'impose d'autant plus que, pendant les travaux préparatoires, les personnes que vise le texte ont le temps de prendre des précautions. Aussi, les lois du 17 et du 20 avril 1916 autorisent-elles le gouvernement à faire fixer, par décrets, les taux de taxation pour certaines denrées alimentaires, ainsi que pour le charbon. En somme, le Parlement, en dépit de ses objections de principe, laisse le pouvoir exécutif exercer largement son pouvoir réglementaire, soit qu'il lui en délègue expressément le droit, pour un objet limité, soit qu'il tolère les initiatives et les empiétements en les couvrant par un vote de ratification.

Or, à la fin de 1916, cette question des décrets va dotiner lieu à des débats inattendus. Le gouvernement de M. Briand, remanié le 12 décembre, ne veut pas se contenter de la latitude que le Parlement

(1) Le décret sur le commerce avec l'ennemi ne comportadt pas de sanctions. La loi du 4 avril 1915 les a établies.

(2) Le décret du 7 janvier 1915 avait prévu des sanctions : la Cour de Cassation a cassé les jugements qui les appliquaient.

lui a jusqu'alors accordée. Le voici qui demande au pouvoir législatif une abdication complète.

Le 14 décembre, il dépose sur le bureau de la Chambre un projet de loi, pour lequel il demande un vote d'urgence :

« Jusqu'à la cessation des hostilités >i, dit le texte, « le gouvernement (1) est autorisé à prendre, par décrets rendus en Conseil des ministres, toutes mesures qui, par addition ou dérogation aux lois en vigueur, seront commandées par la défense nationale, notamment en ce qui concerne la production agricole et industrielle, l'outillage des ports, les transports, le ravitaillement, l'hygiène et la santé publiques, le recrutement de la main-d'œuvre, la vente et la répartition des denrées et produits, leur consommation. » Au cas où l'un de ces décrets nécessiterait une ouverture de crédits, la demande en serait déposée dans la huitaine. « Il pourra être appliqué à chacun de ces décrets des pénalités à fixer dans des limites qui ne dépasseront pas six mois d'emprisonnement et 10.000 francs d'amende. »

Gros émoi, dans les milieux politiques. Dès le lendemain, un débat s'engage à la Chambre. Le président du Conseil sait qu'il va se heurter à une opposition très vive. Tout de suite il esquisse un mouvement de retraite. Son projet, qui n'est pas encore distribué aux membres du Parlement, contient, dit-il, une « erreur de copie qui a laissé subsister le mot notamment, que le gouvernement avait décidé de supprimer de l'avantprojet sur lequel il avait délibéré ». Ce n'est pas une erreur banale. Dans le texte primitif, la délégation que demandait au Parlement le pouvoir exécutif était générale ; dans le texte nouveau, elle est limitée à un domaine très large, mais déterminé.

Pour défendre son projet, M. Briand rappelle que, l' avant-veille, au moment où il s'était présenté devant la Chambre avec son ministère remanié, il avait annoncé l'intention de demander cette délégation. Et la Chambre lui avait accordé sa confiance sans protester. Elle avait compris qu'il n'était pas possible de reprocher au pouvoir exécutif sa faiblesse, si on ne lui donnait pas les moyens d'action qu'il demandait. La Chambre veut-elle donc revenir sur cette décision ? Que peut-elle craindre ? Le projet n'est pas contraire aux textes constitutionnels, puisque le Parlement a coutume, lorsqu'il vote une loi, de laisser au gouvernement le soin de régler certains détails par voie de décrets : l'usage serait donc simplement élargi. Et le contrôle des Chambres n'est pas davantage atteint, puisque tout député peut interpeller le gouvernement à propos de chacun de ces décrets. Le président du Conseil insiste :

(1) Il est curieux que ce texte ne parle pas du président de la République, seul compétent.

Si VOUS refusez, dit-il aux députés, « vous risquez de rendre la tâche du gouvernement impossible ».

La Chambre ne paraît pas disposée à céder. Au nom de l'unanimité des membres de la commission du budget, M. Klotz dénonce la menace d'un « régime d'arbitraire gouvernemental » : « confier à des décrets le soin de définir les crimes et les délits, permettre à des décrets d'édicter des peines contre des délinquants, ce serait l'abdication complète du Parlement. » Le projet du gouvernement, dit un député socialiste, équivaut à demander à la Chambre de « se condamner elle-même, en affirmant par un vote qu'elle n'est pas apte à conduire la guerre ». Au nom des partis modérés, M. Bonnevay rappelle que le Parlement n'a jamais empêché le gouvernement, depuis le début de la guerre, de prendre tous les décrets qu'il jugeait nécessaires, à condition d'en demander la ratification. Pourquoi le pouvoir exécutif ne se contente-t-il pas de cet état de fait ? Il veut pouvoir inscrire dans ses décrets des sanctions pénales : voilà, au fond, la seule nouveauté de son projet ! Or, sur ce point-là, la Chambre ne peut pas dire : oui. « On a parlé tout à l'heure de dictature. Ce projet nous survivrait ; il survivrait à toutes les dictatures (1). » Là-dessus, le président du Conseil proteste, s'indigne ; mais il abandonne son point de vue : le gouvernement « se mettra d'accord » avec les Chambres ; en maintenant le principe, il acceptera des amendements, « sur des points particuliers ». Et le projet est renvoyé, pour examen, à une commission spéciale.

La commission a vite fait de le condamner (2). Le 29 décembre 1916, son rapporteur, M. VioUette, a terminé son travail : « Le gouvernement vous demande une délégation du pouvoir législatif », dit-il à ses collègues. Comment pourrait-il justifier son projet ? Le Parlement l'a laissé libre de prendre, pendant deux ans, tous les décrets qu'il voulait : il en a pris 180 seulement, dont un petit nombre touche à des textes organiques ; la Chambre pendant le même temps a voté 248 projets de loi, dont 45 dans un délai de dix jours. L'œuvre « législative » n'est donc pas inférieure à l'œuvre '« réglementaire ». La Chambre a travaillé ; elle est capable de travailler vite. Et quels dangers le vote du projet n'entraînerait-il pas ? Permettre au gouvernement de prononcer des peines, c'est désavouer le droit public français et revenir à la confusion des pouvoirs. Déléguer le pouvoir législatif, c'est commettre un « abus de confiance » envers les électeurs et violer l'esprit de la constitution. Les conséquences politiques seraient pires encore. Dans le pays, dit le rapporteur, les ennemis du régime parlementaire mènent campagne « contre les bavards ». Le

(1) Annales de la Chambre, Débats, 13 décembre 1916, p. 2678 et suiv.

(2) Par vingt-trois voix contre deux.

régime des décrets-lois serait une victoire pour leur thèse ; ils pousseraient le gouvernement à abuser de ses droits. « Au bout de deux mois de ce régime, il n'y aurait que deux issues possibles : le coup d'Etat ou la révolution. » Le gouvernement promet, il est vrai, de saisir la Chambre, dans la huitaine, d'une demande de crédits, si le décret doit entraîner des dépenses. Mais cette restriction n'a aucune valeur. En fait, ces dépenses seront engagées, avant que l'approbation de la Chambre puisse intervenir ; si elle refusait de suivre le gouvernement, elle léserait des droits acquis. Et qui peut affirmer enfin que le pouvoir exécutif ne profitera pas de ses pouvoirs pour interrompre la session parlementaire et prendre, pendant les vacances des Chambres, des décrets importants ?

Ce n'est pas ici le lieu de discuter les arguments du rapporteur. Il est bien possible qu'il ait forcé le ton, et exagéré ses craintes. Pourtant, des juristes éminents ont admis la valeur d'une de ces critiques. Le projet de M. Briand, disent-ils, est « inconstitutionnel ». La Chambre n'a pas le droit de céder ses prérogatives ; elle ne pourrait le faire que par la voie d'une révision (1).

Mais, pour donner satisfaction aux exigences de l'état de guerre, le pouvoir législatif était tout disposé à modifier le règlement intérieur de ses débats. Dès le début de janvier 1917, c'était chose faite : la Chambre avait institué une « procédure spéciale d'urgence ». Un projet de loi devait être soumis à la commission compétente le lendemain du jour où il avait été déposé ; la commission avait cinq jours francs pour délibérer, et pour étudier les amendements ; en séance publique, seuls, le rapporteur, au nom de la majorité de la commission, un orateur désigné par la minorité, et les auteurs d'amendements écartés pendant les études préparatoires, pouvaient être entendus. Il n'était plus possible d'improviser, au cours de la discussion, des modifications nouvelles. En cas de nécessité absolue, le gouvernement avait même le droit de demander l'examen et le vote d'un projet dans un délai total de vingtquatre heures.

Malgré l'opposition très vive des milieux parlementaires, le « régime des décrets » se réclamait pourtant de raisons sérieuses. Un an après l'échec de M. Briand, le gouvernement de M. Clemenceau dépose à son tour un projet : il demande l'autorisation de réglementer ou de suspendre, par décret, la « production, la circulation et la vente » des produits qui servent à la consommation des hommes ou des animaux (2). C'est le

(1) La grande majorité du Parlement ne voulait certes pas, en pleine guerre, engager une procédure de révision. Cf. ci-dessous, p. 128.

(2) Le décret est soumis à ratification dans le délai d'un mois, sans que le refus de ratiûcatioa puisse annuler les actes accomplis dans l'intervalle.

moyen- d'intervenir, non seulement dans les questions de ravitaillement, mais dans celles que pose la crise des transports et de la main-d'œuvre : la demande n'est pas beaucoup plus modeste que celle du gouvernement de M. Briand ; elle s'en distingue pourtant par un trait essentiel : les décrets ne comporteront pas de sanctions pénales ; c'est la loi qui définira les peines applicables. Le projet échappe ainsi aux critiques qui avaient provoqué l'échec de l'année précédente. Cette fois, le Parlement l'accueille sans difficulté. « Grâce aux différentes limitations que je viens de vous indiquer », disait le rapporteur au Sénat, « la délégation consentie par le pouvoir législatif au gouvernement n'est pas, en vérité, une abdication. » Et pourtant, il n'était guère possible de soutenir que la ratification constituât un « contrôle sérieux ». Dans bien des cas, le texte du décret primitif était déjà remanié avant l'expiration du délai prévu par la loi ! La Chambre, si soucieuse de ses droits, l'année précédente, vote pourtant sans résistance le texte du gouvernement : c'est la loi du 10 février 1918, qui reste en vigueur « pendant la guerre et pendant les six mois qui suivront la fin des hostilités ».

IL Les pouvoirs des Chambres, en matière budgétaire, ont été, eux aussi, largement modifiés. Mais, dans l'ensemble, les règles adoptées ont marqué, après les procédés exceptionnels des premiers mois de la guerre, un effort continu pour tenir compte des droits du Parlement (!)•

Le gouvernement ne pouvait se conformer, en temps de guerre, aux règles étroites qui lui sont d'ordinaire imposées. Il n'était pas possible de demander au Parlement une autorisation préalable pour toute dépense, puisqu'il fallait parer, d'urgence, à des nécessités imprévues ; il était nécessaire de faire fléchir la règle de la « spécialité » des crédits budgétaires, qui affecte chacun d'eux à une dépense déterminée. Les pouvoirs que les Chambres ont accordés au pouvoir exécutif, par une des lois votées le 4 août 1914 (2), ont été d'ailleurs beaucoup plus importants que ne l'exigeaient les nécessités immédiates. Le gouvernement était autorisé, en cas d'absence des Chambres, à ouvrir des crédits « supplémentaires ou extraordinaires » par décrets délibérés en Conseil des ministres et rendus en Conseil d'Etat. Les « ressources extraordinaires » nécessaires pouvaient être créées de la même façon.

C'était, bien entendu, une mesure spéciale à l'état de guerre et limitée aux besoins de la défense nationale. En principe, elle ne supprimait

(1) Voir sur ce point les études de M. Jèze : Les Finances de guerre de la France, Paris, Giard, 1915-1920, 3 vol. in-80.

(2) M. Jèze a remarqué que le texte promulgué était conforme au texte voté par la Chambre, mais différait, par suite d'une erreur étrange, des termes adoptés par le Sénat. La loi était donc inconstitutionnelle.

pas tous les droits du Parlement ; puisqu'elle s'appliquait seulement aux dépenses « supplémentaires » et, puisqu'elle n'était valable que pendant la prorogation des Chambres, elle supposait l'existence de crédits « principaux », régulièrement votés par les députés et les sénateurs ; le gouvernement ne pouvait donc pas se dispenser de convoquer le Parlement pour obtenir les crédits nécessaires à l'exercice 1915. Mais, jusque là, il possédait les moyens d'action les plus larges. Du 5 août au 22 décembre 1914 les crédits ouverts par décret atteignirent 6.441 millions ; les « ressources extraordinaires » auxquelles la loi faisait allusion, furent instituées sous forme d'avances de la Banque de France et d'emprunts à court terme. Le gouvernement n'hésita même pas à outrepasser les droits qui lui avaient été accordés : c'est ainsi qu'il procéda à la liquidation du 3 1/2 °/o, par un décret du 11 septembre 1914, et qu'il remania les chapitres du budget normal de 1914, en modifia le classement et les groupa à sa guise.

Aussitôt le Parlement réuni, pendant la courte session de décembre 1914, le gouvernement sollicite un vote de ratification. Les commissions demandent des explications ; elles les obtiennent (1) ; mais elles ne peuvent songer à tirer au clair toutes les difficultés, par suite des remaniements qui ont été apportés dans les rubriques du budget. « L'œuvre de clarté et de sincérité financières, si laborieusement accomplie par la commission des finances est, pour ainsi dire, annihilée », écrivait le rapporteur du budget au Sénat (2).

Mais du jour où le Parlement était en session normale, les droits que le gouvernement tenait de la loi du 5 août 1914 disparaissaient. La loi elle-même fut abrogée, sans débat, à l'automne de 1915 (3).

Le nouveau régime financier, qui s'organise à la fin de décembre 1914, va subsister, dans ses traits essentiels, pendant toute la durée de la guerre. Le gouvernement ne peut pas faire de prévisions à longue échéance. « Les crédits sont variables avec la guerre elle-même, et la guerre d'aujourd'hui n'a plus le caractère de celle d'il y a six mois », disait le rapporteur de la commission sénatoriale des finances, le 29 juin 1915. Comme tous les services publics subissent, à quelque degré, la répercussion de la guerre, l'établissement d'un budget est impossible, même pour les dépenses normales de l'Etat. Le gouvernement demande donc au Parlement; dès le 26 décembre 1914, de voter les crédits qui semblent nécessaires pour une période de six mois. Bientôt même, cette période

(1) Rapport Métin, n" 438, 22 décembre 1914.

(2) 1915, Rapport n° 102 (le paragraphe est de M. Milliès-LacroixJ.

(3) Vote de la Chambre du 15 octobre 1915.

de six mois paraît trop longue pour permettre des prévisions exactes . les crédits « provisoires », à partir du mois de juin 1915, sont votés de trois en trois mois.

A la différence du gouvernement anglais, qui disposait à son gré de la somme globale qu'il s'était fait allouer, le gouvernement français, en demandant les crédits, indique la destination qu'il compte leur donner (1). D'ailleurs, cette forme est purement apparente : le projet comporte bien une répartition des crédits par chapitres ; mais il la donne seulement à titre « indicatif » ; le gouvernement conserve le droit de modifier la répartition par décret. C'est donc un « vote de confiance » que donne le Parlement.

Le contrôle parlementaire ne peut dès lors s'exercer que dans des limites étroites. Au premier abord, les rapporteurs du Sénat et de la Chambre y avaient à peu près complètement renoncé. Le premier vote de crédits est accordé sans que les Chambres présentent d'amendement, sans qu'elles examinent la destination des sommes. « La répartition ou l'emploi se feront sous l'entière responsabilité du gouvernement (2). » Mais à partir du mois de juin 1915, la surveillance exercée par les commissions devient plus active ; elles étudient les demandes et font des observations ; elles obtiennent du ministre des Finances dans une déclaration publique, la promesse de faciliter l'œuvre de contrôle (3) ; elles discutent avec un soin particulier les crédits spéciaux que le gouvernement destine à la création de nouveaux services ou à l'accroissement des services existants. Elles ne cesseront pas de perfectionner ce contrôle par des retouches de détail.

Quelle que soit la souplesse de ce système et son utilité pratique, les inconvénients sont sensibles (4). Le vote des crédits par tranches successives met le Parlement en face de « situations fragmentaires ». La loi se borne à autoriser des dépenses, sans tenir compte des recettes. Ainsi se perd la notion de l'équilibre budgétaire. Ces procédés contribuent donc à fausser la politique financière du gouvernement, à encourager les dépenses excessives, à restreindre les mesures fiscales indispensables.

A la fin de 1917, une conception nouvelle se fait jour : les dépenses d'ordre militaire échappent à toute évaluation préalable ; mais les dépenses des services civils, qui sont maintenant adaptés aux « circonstances de guerre », peuvent faire l'objet de prévisions plus précises. Pour

(1) Discours de M. Ribot à la Chambre, 24 septembre 1915.

(2) Rapport Aimond, n» 480, cf. Jèze, t. I, p. 125.

(3) 28 septembre 1915.

(4) Cf. les critiques de M. Louis JIarin, le 22 décembre 1917, Rapport n° 4133.

les unes, il faut donc continuer à recourir au régime des « crédits provisoires » ; mais, pour les autres, il serait possible d'établir un budget annuel, équilibré par des ressources permanentes (1) et non par l'emprunt. Le projet déposé en ce sens à l'automne de 1917 est rapporté, à la Chambre des députés, le 22 décembre. Pour la première fois depuis le début de la guerre la procédure normale est, en partie, respectée. Mais l'effort n'a pas été fait à temps. La loi de finances du 31 décembre 1917 est obligée d'ouvrir, au titre du budget ordinaire des services civils de l'exercice 1918, de nouveaux « crédits provisoires » pour une durée de trois mois. C'est seulement le 27 février 1918 que la discussion du nouveau budget commence à la Chambre des députés. Le projet est voté le 29 juin,^ avec un si long retard que l'exercice 1918 est déjà largement entamé. L'armistice arrive sans que, pendant une seule des années de guerre,, le pouvoir financier des Chambres se soit exercé dans les conditions accoutumées.

IIL La fin de la guerre va poser, encore une fois, sous une autre forme, la question des pouvoirs du Parlement en matière législative.

D'après la loi constitutionnelle, c'est au gouvernement qu'il appartient de « négocier » les traités de paix ; la représentation nationale est appelée ensuite à les voter pour leur donner force de loi. Pendant la guerre M. Briand s'était engagé, s'il était au pouvoir au moment des négociations, à se tenir en contact avec les commissions parlementaires. M. Ribot, le 8 juin 1917, avait dit, lui aussi, que le pouvoir exécutif devait, à son avis, communiquer aux commissions les résultats des pourparlers avant qu'ils n'entrent « dans la phase décisive (2) ». Le cabinet Clemenceau allait-il au contraire exercer, dans leur plénitude, les droits qu'il tenait de la constitution ?

Le 16 janvier 1919, le président du Conseil avait fait allusion au « concours » que le Parlement pouvait apporter au pouvoir exécutif pendant les négociations : « Quand vous aurez des questions à nous adresser, disait-il, faites-les moi connaître ; mettez-vous en rapport avec la délégation des plénipotentiaires et, si satisfaction ne vous est pas donnée, traitez ces questions à la tribune » ; encore fallait-il n'en venir là que si l'intervention était « réellement nécessaire », et tenir compte aussi des convenances du gouvernement « parce qu'elles seront les convenances des alliés (3) ». Le Parlement aurait donc l'occasion de suivre les négociations ; il ne serait pas mis en face d'un fait accompli. En fait, ces

(1) Voir le Rapport de M. Louis Marin ci-dessus, et la discussion générale à la Chambro, 27 février 1918.

(2) Rapport Thomson, n» 3407.

(3) Cité par le Rapport Thomson, n° 5685, p. 6.

déclarations n'étaient pourtant pas de nature à rassurer les susceptibilités du Parlement, puisqu'elles ne faisaient pas allusion à l'action des commissions, malgré la proposition de loi que venait de déposer M. Paul Meunier (1). Le lendemain, d'ailleurs, à la commission du budget, M. Clemenceau prenait une attitude bien différente : « Pourvu que les suggestions ne me soient pas faites à la tribune, disait-il, je serai très heureux qu'on m'en fasse. » Il n'était pas facile de donner de ces indications contradictoires une interprétation précise.

Bientôt le Parlement va se plaindre d'être tenu à l'écart. La commission des affaires extérieures de la Chambre écrit au président du Conseil une lettre assez vive (2), Vainement. Le gouvernement, dit M. Franklin- Bouillon, repousse « de parti pris » la collaboration du Parlement. Le 26 avril, M. Lebey interpelle ; il demande au pouvoir exécutif quels moyens il compte employer « pour faire connaître au Parlement les conditions de la paix ». La réponse du ministre des affaires étrangères, M. Pichon, ne laisse pas place aux illusions. Le gouvernement, déclare-t-il, applique la constitution. C'est à lui qu'il appartient de conduire les négociations. Aussitôt que des « préliminaires de paix » auront été signés, ils seront soumis au Parlement pour ratification. D'ici là, les Chambres ne peuvent intervenir : ce serait « substituer dans la négociation des traités le pouvoir parlementaire au pouvoir exécutif ». Le président du Conseil accepte seulement de donner des indications aux délégations des groupes parlementaires qui se rendraient auprès de lui. Sur cette déclaration de principe, le gouvernement pose la question de confiance. Malgré les protestations des socialistes et de certains radicaux-socialistes, la Chambre, par 360 voix contre 126, s*en tient à la règle constitutionnelle ; elle accepte la thèse du ministre des affaires étrangères en passant à l'ordre du jour. Pouvait-elle d'ailleurs, en de telles circonstances, agir autrement ?

Mais les critiques reparaissent après coup lorsque, en septembre 1919, le traité de Versailles est soumis à la ratification du Parlement. Au nom de la commission spéciale, le rapporteur général, M. Barthou, exprime le regret que « la Chambre et les commissions parlementaires aient été tenues en dehors de la préparation du traité (3) ». M. Clemenceau, pendant la première partie de la guerre, avait sans cesse réclamé

(1) N° 5143, 5 novembre 1918. Le député demandait la revision de l'article 8 de la loi constitutionnelle qui, disait-il, consacrait « l'exclusion du pouvoir législatif de la direction de notre politique étrangère >.

(2) Dans le débat du 4 septembre 1919, M. Sembat déclarera que « tous les quinze jours environ », pendant les négociations de paix, le président de la commission du budget, M. Péret, écrivait au président du Conseil pour demander des indications sur les clauses financières de la paix future. Toujours, M. Clemenceau lui opposait l'article 8 de la loi constitutionnelle. {Chambre, Débats, 1919, p. 3731.)

(3) Chambre, Débats, 1919, p. 3688.

une collaboration plus étroite des Chambres avec le pouvoir exécutif ; chef de gouvernement, il a renié son passé. Certes, il n'a pas fait autre chose que d'appliquer la « lettre rigoureuse » de la constitution ; mais il en a négligé l'esprit. C'est une injustice, car les commissions du Parlement auraient été capables de garder les secrets qu'on leur aurait confiés ; c'est une faute, car le gouvernement s'est privé d'un « moyen de force », qui aurait pu lui rendre service. A ces critiques, le président du Conseil oppose une fois de plus les principes constitutionnels. « Je le répéterai jusqu'à ce qu'on veuille bien s'en rendre compte : il y a des articles de la constitution qui ne permettent pas de mettre en cause le Parlement. Je ne pouvais pas violer la constitution (1). »

Les prétentions des Chambres étaient légitimes ; les droits du pouvoir exécutif étaient incontestables. Et pourtant, réduire le débat à ces termes, ce serait se contenter de vaines apparences. Dans l'opposition parlementaire, les protestations ne masquaient-elles pas le jeu des ambitions personnelles ? Dans l'attitude du gouvernement, le désir de conquérir quelques semaines d'indépendance n'était-il pas un élément plus important que le souci de respecter littéralement la loi constitutionnelle ? Comme presque tous les problèmes juridiques que pose la vie parlementaire, celui-là n'était pas au-dessus des soucis politiques.