INTRODUCTION

Les transformations du gouvernement de la France pendant la guerre de 1914-1918 n'ont pas le caractère qu'elles présentent dans les Etats de l'Europe centrale, ou dans l'Empire britannique. Le régime des institutions politiques et administratives a conservé, en apparence, les traits de son aspect normal. Les exigences de la crise ont amené seulement des modifications, qui ont affecté l'espiit dé la vie politique, mais qui en ont, dans l'ensemble, respecté la forme.

Le cadre de cette esquisse ne demande pas de longues explications. Dans quelle mesure la guerre a-t-elle modifié l'organisation de l'administration centrale, le régime des libertés traditionnelles, les rapports des pouvoirs publics ? Ces modifications étaient-elles prévues et définies, avant la guerre ? Ont-elles présenté le caractère de mesures exceptionnelles ; ont-elles disparu, en droit et en fait, au moment où la crise a pris fin ? Voilà les questions auxquelles j'essaie de répondre, sommairement, pour présenter le milieu dans lequel ont évolué les services que vont décrire les volumes de cette collection. Il était donc inutile de décrire ici les détails du fonctionnement de l'administration de guerre ; il ne fallait pas prétendre non plus à donner, sur chacun des points traités, une énumération complète des mesures adoptées, et des procédés employés. Le travail dont il s'agit n'est ni un sommaire de la législation de guerre, ni un tableau de l'activité des grands services publics. Ces indications auront leur place, pour la plupart, dans les monographies, confiées à des spécialistes, qui ont personnellement connu les services administratifs de guerre, et qui en ont eu la pratique.

Il ne faut donc pas se dissimuler ce qu'un essai de synthèse comme celui-ci a d'insuffisant ou d'artificiel. Les renseignements dont nous disposons sont très dispersés, les travaux rares encore (1). Chacun des sujets qu'aborde rapidement cette étude mériterait de longues recher-

(1) J'ai cité en note, au cours de celte monographie, la plupart de ces travaux, ceux au moins qui m'ont été le plus utiles.

l LES FORMES DU GOUVERNEMENT DE GUERRE

ches. En matière d'institutions politiques ou administratives, ce n'est pas la décision légale qui importe le plus ; c'est l'application pratique, qui est souvent bien différente. Or, si les archives des services publics s'ouvrent en partie aux collaborateurs de la collection Carnegie, les documents essentiels de la Sûreté générale, de la Censure, du Grand Quartier général, par exemple, sont encore inaccessibles : sans eux, il n'est pas possible d'atteindre les motifs réels, et les répercussions exactes des modifications qui se sont produites dans l'organisation gouvernementale. Au moins, peut-on pressentir, que si l'on recherchait les motifs de telle ou telle mesure de principe qui paraît étrange ou obscure, bien souvent on trouverait à la base des questions de personnes, des préférences individuelles, et des conflits d'influence. Tel décret n'est parfois qu'un pavillon qui couvre un marchandage. Je ne veux pas dire que ce cas soit fréquent; je ne prétends certes pas qu'il soit particulière la France. En tout pays, l'histoire des institutions ne se sépare pas aisément de l'histoire politique. Ceci dit seulement, pour indiquer les lacunes d'une étude, qui voudrait ne pas se borner à une analyse juridique, qui voudrait indiquer l'évolution des institutions, et qui ne peut aujourd'hui dépasser le caractère d'un premier essai.