I. Les formes du régime démocratique

En 1914, à la veille de la guerre, les formes du régime démocratique ont trouvé un état d'équilibre et de stabilité. Depuis les lois organiques et constitutionnelles de 1884 (1), il n'y a pas eu de modification importante dans l'administration et dans le gouvernement de la France. Trente ans ont passé sans que la République ajt touché aux principes de son régime parlementaire, aux bases de son organisation administrative. Depuis la grande crise révolutionnaire, la France n'a pas connu d'aussi long repos.

I. Le régime administratif (2) a conservé les cadres qu'avait fixés, après les vicissitudes de 1789 et de l'an III, la loi du 28 pluviôse an VIII : le département, l'arrondissement, la commune. Pendant tout le xix® siècle, les organes mêmes n'ont pas changé : préfet et Conseil général, sous-préfet et Conseil d'arrondissement, Conseil municipal et maire. Mais, sous ces apparences immuables, il s'en faut que l'administration de la France soit restée identique. La loi de l'an VIII avait établi un régime de centralisation absolue. L'autorité des préfets et des maires, nommés par le pouvoir central, n'était pas limitée par l'expression de la volonté de la population. Les Conseils, qui les assistaient, n'étaient pas davan-

(1) Lois du 14-15 août 1884, portant révision partielle de la Constitution ; du 9-10 décembre, sur l'organisation du Sénat ; loi du 5-6 avril 1884, sur les Conseils municipaux.

(2) 11 a paru nécessaire, bien que cette étude soit consacrée à l'organisation gouvernementale, de rappeler brièvement, surtout à l'usage des lecteurs étrangers, les principes de l'organisation administrative française.

tage appelés à représenter l'opinion des administrés ; eux aussi, ils étaient formés par le gouvernement qui en choisissait les membres. Il n'y avait pas alors de collaboration, si minime fût-elle, des citoyens à la gestion de leurs propres intérêts. Puis, peu à peu, par lentes étapes, la centralisation avait fléchi : les Conseils généraux et les Conseils municipaux avaient été recrutés par élection, depuis les lois de 1831 et de 1833. Leurs attributions avaient été étendues (1). Enfin, avec l'établissement de la République, de nouveaux progrès avaient été réalisés : à côté du préfet, depuis 1871, existe une délégation du Conseil général, la Commission départementale. Les maires, sauf à Paris, sont enfin désignés, depuis 1884, par l'élection.

Ainsi, par toute cette série, de retouches, la rigueur des principes s'est adoucie : il ne faut pas que la persistance des noms et des cadres fasse illusion. Le régime administratif de 1914 ne ressemble plus guère à celui de l'an VI IL

Mais il y a encore beaucoup à faire pour organiser les libertés locales. Les réformes ont modifié la physionomie des Conseils, elles ont donné à l'autorité des maires un appui dans l'opinion publique ; elles n'ont pas touché — ou presque — au rôle du préfet. Les assemblées élues de la commune et du département étudient les questions relatives à la gestion des intérêts locaux, elles prennent des décisions ; elles votent un budget ; mais ces délibérations n'ont, par elles-mêmes, qu'une valeur relative : il faut, en bien des cas, que le représentant du pouvoir central, le préfet, intervienne, pour les approuver (2) et pour en assurer l'exécution. C'est le régime de la tutelle administrative, qui laisse au gouvernement les moyens de réfréner l'indépendance des assemblées locales et de diriger leur action.

Voici la commune : son Conseil municipal est appelé à régler « toutes les affaires » qui intéressent son territoire, — administration des biens communaux, construction et entretien des édifices communaux, direction des services municipaux. Mais, lorsque la délibération a été prise, le maire ne peut pas l'exécuter dès le lendemain ; il faut donner au préfet, représentant du gouvernement, le moyen d'exercer son contrôle. En principe, il suffit que la décision lui soit adressée ; si, dans le délai d'un mois, le préfet n'a pas fait opposition, le vote du Conseil municipal devient exécutoire. La délibération est donc « définitive », mais sujette à annulation. Précaution légitime, qui a pour but d'empêcher l'assemblée communale d'excéder ses attributions ou ses pouvoirs.

(1) Lois de 1836-1837 et de 1866-1867.

(2) Cette approbation est, en général, tacite. L'autorisation expresse n'est nécessaire que pour certaines affaires financières.