CHAPITRE PREMIER

: «, La reconnaissance des Gouvernements étrangers et ses diverses modalités

36 — Le juge tiers, à la différence du juge interne, ne se trouve pas toujours en présence d'un gouvernement non reconnu. Le gouvernement étranger aura ou n'aura pas été reconnu par le gouvernemént du juge. Le problème de la reconnaissance est donc susceptible de jouer un rôle dans l’examen de la validité des actes de gouvernement d'Etats tiers. Aussi est-il nécessaire d'exposer d’abord ce qu'est la reconnaissance des gouvernements étrangers et d’en étudier les diverses modalités.

37 — Tout d’abord, il importe d’opposer très nettement la reconnaissance d'Etat et la reconnaissance de gouvernement.

La distinction de l'Etat et du gouvernement est familière aux auteurs de droit international. L'Etat est un sujet du droit des gens dont les deux attributs essentiels sont la personnalité et la souveraineté. Le gouvernement est l’ensemble des organes qui mettent en œuvre cette personnalité et cette souveraineté.

Reconnaître, c’est attester une qualité. Reconnaître un Etat, c’est donc déclarer que l’on traitera désormais une certaine entité comme un sujet du droit des gens, investi de la personnalité juridique et de la souveraineté (87). Reconnaître un gouvernement, c'est déclarer qu'un certain ensemble d'organes est qualifié pour représenter un Etat donné et exercer ses prérogatives internationales.

La reconnaissance émane nécessairement d’un seul des organes de l'Etat qui l’accorde ; maïs elle constitue une attestation valable pour tous.

La reconnaissance d’un Etat nouveau implique d’ailleurs la reconnaissance d’un gouvernement dépositaire de l’autorité ; elle est seulement plus

(87) La reconnaissance d'Etat, dit OPPENHEIM (International law, 3e édit., & 72, p. 135) «est l'acte par lequel il devient manifeste

« qu'un ancien Etat est prêt à considérer un nouvel Etat comme « personne internationale et membre de la famille des nations ».

a) Etats reconnus sans gouvernements FéCconnus,

compréhensive que la reconnaissance de gouvernement proprement dite, puisqu'elle affirme en même temps la naissance d’une nouvelle perscnne internationale (88).

Cette distinction de la reconnaissance d’Etat et de la reconnaissance de gouvernement est illustrée par ce double fait qu'il se peut qu'un Etat étranger soit reconnu, sans qu'aucun organisme soit considéré comme le dépositaire de ses droits, et qu’un gouvernement soit reconnu là où aucun Etat n’est censé exister.

38— Il arrive fréquemment que des Etats cessent d'entretenir des relations diplomatiques officielles avec un Etat donné, parce qu’ils estiment qu’il n’y à « aucune organisation qui puisse être traitée comme le dépositaire du gouvernement national » (89). Cette situation peut se présenter pendant une guerre civile ou même après la cessation de cette guerre civile.

En règle générale, lorsqu'une insurrection éclate dans un pays, les Etats étrangers maintiennent les relations diplomatiques avec le gouvernement le plus ancien, qu’ils présument devoir finalement l’emporter (90). Mais parfois des révolutions successives se produisent ; le gouvernement ancien est renversé et ses rivaux se disputent les Etats tiers restent alors dans l’expectative sans reconnaître aucune des factions ; il n’y a pas de gouvernement reconnu. Cette situation s’est fréquemment présentée en Amérique (91).

(88) « En ce qui concerne la formation de nouveaux Etats, « la reconnaissance de leurs gouvernements comprend d’abord une « reconnaissance de leur aptitude à exister comme Etats indépen- « dants, et, en second lieu, de la capacité de leurs gouvernements « particuliers de remplir et d'assumer envers les puissances étran- « gères les devoirs et les obligations qui résultent de leur nouvelle « condition » (Rapport de M. Clay au nom de la commission des affaires extérieures du Sénat américain, 18 juin 1836, Moore, Digest, I, p. 96 et 97).

(89) Moore, Digest, I, p. 40.

(90) Ainsi fit la France en 1891 lors de la guerre civile du Chili ; le gouvernement de Balmaceda resta à ses yeux le seul gouvernement du Chili jusqu'à la victoire complète des Congressistes. V. Matte et Ross c. Société des Forges el chantiers de la Méditerranée, p. 883).

(91) V., par exemple,. en ce qui concerne la situation de Haïti après la chute du président Salomon, la dépêche du secrétaire

d'Etat américain, M. Blaine, à l’Attorney-General, 18 mars 1889, Moor, Digest, I, p. 201.

La guerre civile terminée, trois partis s’offrent aux Etats étrangers. Ils peuvent nouer avec le gouvernement nouveau des relations diplomatiques régulières. Ils peuvent persister à reconnaître le gouvernement déchu: telle a été la pratique suivie part la plupart des Etats vis à vis de la Russie, dans les premières années de l’avènement du gouvernement bolcheviste (92), et dont on. peut trouver des précédents dans l’attitude prise par Louis XIV envers Jacques II et dans le refus des puissances représentées au Congrès de Vienne de reconnaître Napoléon Ier après son retour de l’île d’'Elbe. Ils peuvent enfin cesser toute relation avec le gouvernement déchu, sans en nouer avec le nouveau ; c’est à cette solution qu'ont fini par se rallier les Etats qui ont persisté dans leur refus de reconnaître le gouvernement des Soviets (93).

Lorsqu'un Etat est sans gouvernement reconnu, sa personnalité ne se trouve nullement compromise. Comme l'écrit fort bien M. DE VISSCHER, « C’est ici que la distinction entre la jouissance de la souveraineté externe et son exercice trouve son exacte application. Un Etat, dont le gouvernement n’est pas reconnu, conserve la jouissance de sa souveraineté extérieure, bien qu'il se trouve paralysé dans son exercice » (94). Autrement dit,

I y a lieu aussi de rappeler que, pendant la guerre de Napoléon en fspagne, les Etats-Unis ne reconnurent ni Joseph Bonaparte, ni le gouvernement de la Junte, constituée au nom de Ferdinand VII, (Moore, Digest, I, p. 131-132).

(92) En France, l'ambassade de Russie à Paris fut considérée, jusqu’à la fin de l’année 1921, comme ayant, jusqu’à un certain point, la charge des intérêts russes en France (LAGARDE p. 117). Aux Etats-Unis, M. Bakhmetieff, reçu officiellement par le Président des Elats-Unis le 5 juillet 1917 comme le représentant du gouvernement provisoire russe, resta en fonctions jusqu’au 30 juin 1922 (V. lettre de M. Hughes, secrétaire d'Etat, à M. Garrison, 19 février 1923, citée par Louis Connicxk p. 502). En Egypte, c'est seulement par un décret du 4 octobre 1923 que le gouvernement a cessé de reconnaître comme accrédités auprès de ui les agents diplomatiques et consuls de Russie (V. infra n. 100).

(93) Il n'est pas en effet, sans inconvénients de continuer d’entreienir des relations officielles avec les représentanis d’un gouvernement déchu. Ceux-ci ont qualité pour faire valoir les droits de l'Etat qu'ils représentent et il n’y à personne à qui ils puissent rendre compte de leurs actes. | 1

D'autre part, ils se trouvent dans cette situation exceptionnelle, d'être soustraits à toute juridiction, alors que le but de l'immunité est seulement de protéger le diplomate contre la justice locale.

(94) DE VisscHER p. 154.

Conséquences juridiques que comporte cztte Situation.

1° Persistance de la nationalité des ressortissants de l’État intéressé.

2° Leur droit à l’application des conventions signées avec lni.

le fait qu'aucun gouvernement n’est reconnu laisse subsister intacte la reconnaissance d’Etat.

39 — Ce fait entraîne d’ailleurs un certain nombre de conséquences juridiques.

Tout d’abord, il est à remarquer que les ressortissants de l'Etat étranger conservent leur nationalité, l'Etat dont ils relèvent subsistant, aux yeux du juge, comme Etat distinct (95). Par suite, ils ont droit à l’application de la loi de leur pays en matière de statut personnel (96) et ils peuvent se prévaloir des avantages que cette nationalité leur confère d’après les lois locales (97).

D'autre part, le sort des conventions conclues avec l'Etat étranger n’est pas affecté par le refus de reconnaître son gouvernement. S’il est admis, tout au moins dans le dernier état du droit (98), que l’état de guerre abroge les traîtés signés avec l'Etat ennemi (99), une jurisprudence particulièrement abondante montre qu’il en est différemment lorsqu'il s’agit d’un Etat sans gouvernement reconnu ; les traités conclus avec lui subsistent tant qu’ils n’ont pas été dénoncés (100).

(95) « Attendu, dit fort bien le tribunal mixte du Caire « au sujet de la Russie, que le territoire russe n'ayant été ni « conquis, ni annexé par un autre Etat, dont il ne seraït plus « qu’une province, [a nation russe a conservé son existence indi- « viduelle comme Elat, distinct de tout autre Etat, quelle qu'ait « pu être la transformation de son gouvernement, et que, tant « qu'il existera un Etat russe, il y aura des nationaux russes,

« soit sur le territoire de Russie, soit sur ceux des auires Etats ». rat Golovitzchiner c. Aly Bey Dory p. 500).

(96) V. infra $ 128 quelle est la loi qui doit leur être appliquée, si ce sont les dispositions édictées par Île houveaw gouvernement non reconnu ou celles antérieures à l'avènement de ce gouvernement.

(97) V. la circulaire du garde des sceaux français en date du 30 août 1918, comprenant les Russes parmi les ressortissants des pays alliés devant, en vertu de l’art. 62, $ 2 de la loi du 9 mars 1918, bénéficier de la prorogation des baux à loyer (Journal Officiel, 31 août 1918, et J. D. I. 1918, p. 1480 et suiv.).

(98) V. l’article de M. Jean-Paul CouLoN dans J. D. I. 1926 p. 471 et 472 et les arrêts qu'il cite.

(99) La preuve de l’abrogation des traités de toute nature par l'existence d’hostilités résulte de ce fait qu'il a fallu après la guerre une notification pour les remettre en vigueur (V. en ce qui concerne l'Allemagne, les notifications du 9 et du 24 février 1920, prévues par l'article 289 du traité de Versailles; et, en ce pau concerne l'Autriche, la notification du 18 octobre 1920, prèvue par l’art. 241 du traité de St-Germain en Laye : Journal Officiel du 25 mars 1920 et du 24 novembre 1920 et J. D. I. 1920 p. 331 et. 944).

(100) Jurisprudence française. V. pour les deux conventions

3° Maintien du droit de propriété de l'Etat sur ses biens.

b) Gouvernements reconnus sans Etat recofinu : gouverhements reconnus comme belligérants par les puissances tierces.

46 LES GOUVERNEMENTS DE FAIT DEVANT LE JUGE o

Enfin, les biens que l'Etat possède à l'étranger ne cessent pas de lui appartenir aux yeux de l'Etat tiers. Il faut seulement se demander à qui incombe le soin de pourvoir à leur gestion. Parfois, l’ancienne mission diplomatique restera en possession (101) ; dans le cas contraire, un séquestre devra être nommé (102).

40 — A côté de cette situation d'Etat reconnu sans gouvernement reconnu, on trouve la situation inverse d’une réconnaissance accordée à un gouvernement, avant que l'Etat, dont ce gouvernement prétend être l’organe, n’ait été reconnu, dans ce qu’on est convenu d’appeler la reconnaissance de belligérance émanée des puissances tierces. Ce gouvernement est sans doute le représentant d’une personne internationale ; mais cette personne internationale n’est pas un Etat (103).

fränco-russes du leï avril 1874 Sur les pouvoirs des consuls et le réglement des successions (dénoncées par la suite par le gouvernement français le 19 mai 1921, Journal Officiel du 19 mai 1921 et J. D. [I 1921 p. 740): Aidoff ce. Boda et Akhmatojf c. Consul de Russie. V. pour le traité de commerce et de navigation conclu entre la Russie et la France le 1er avril 1874 (dénoncé d’ailleurs par le gouvernement provisoire russe dès le 24 octobre 1917 ét appliqué par erreur par les tribunaux, J. D. I. 1924 p. 286): Tatoff c. Titoff et Bermann c. Bermann. V. pour le traité franco-russe des 15-27 juillet 1896 sur la dispense de la caution judicatum solvi : Tsourkanienko c. Battier.

Jurisprudence italienne. V. pour le traité de commerce italorusse du 28 avril 1875: Nomis di Pollone et Svarono Fotis c. Cooperativa Garibaldi, etc. L

Jurisprudénce suisse. V. pour la convention de la Haye du 17 juillet 1905 stipulant dispense de caution judicatum solwvi : Lepeschkine ce. Grossweiler.

La jurisprudence égyptienne admet pareillement la persistance des traités de capitulations. Mais le décret du 6 octobre 1923, par lequel le gouvernement égyptien a cessé de reconnaître les consuls de Russie nommés antérieurement à l'avènement des Soviets, en paralyse l'application, puisqu'ils reposent essentielleent sur l'existence d’une juridiction consulaire. Les tribunaux égyptiens sont par suite assez embarrassés pour dire à quelle juridiction incombe le soin de prononcer sur le statut personnel des Russes. V. sur cette question Zalman Golovitzchiner c. Aly Bey Dory, Th. Gross ésa. ©. G. Grétchenko et autres, C. A. Hamarvy e. Crédit Lyonnais, Hoîrs A. Smyrnow c. National Bank of Egypt, et National Bank of Egypt c. Novakoff ès-qual.

(101) En France; jusqu'à la reconnaissance du gouvernement des Soviets, là garde de l’immeuble de l'ambassade a èté confiée aux memfres de l'ancienne ambassade de Russie, constitués, en quelque sorte, séquestres de fait (LAGARDE, p. 117, n. 2).

Aux Etats-Unis, M. Serge Ughet, attaché financier de l'ambassade russe ést Chargé de là gaïde des biens du gouvernement russe, depuis que M. Bakhinetieff s'est retiré (V. lettre de M. Hughes à M. Garrison, 19 février 1923, citée par Louis CoNnicx, p. 502).

(102) Cf. DicxinsoN, 1923, p. 169.

(103) V: énfra $ 160. ,

Otigine nordaméricaine de la reconnaissance dé bélligéranñte émanée des tiers.

Causes de l’appafition de cette notion en 1815.

Lorsqu'une insurrection éclate dans un pays, il arrive que les autres Etats placent le gouvernement insurgé sur le même pied que son adversaire au point de vue de la conduite des hostilités et décident que le conilit doit être régi par le droit international. On dit que le gouvernement insurgé est reconnu comme belligérant. Cette reconnaissance n’est pas une reconnaissance d'Etat ; car, en admettant même qu'on ait affaire à un mouvement sécessionniste (104), l'Etat troublé reste un. La preuve en est que les ressortissants du gouvernement insurgé reconnu comme belligérant ne changent pas de nationalité. Or il ne peut y avoir deux Etats sur un espace donné lorsqu'il y, a une nationalité unique.

41 — La reconnaissance de belligérance dont il est question ici est une notion dont le droit international est redevable aux Etats-Unis.

Il s’en faut d’ailleurs que sa naissance date de l’apparition de cet Etat dans la famille des nations. Mais si, lors de la guerre: d’Indépendance, le droit des gens l’ignore encore, on peut dire qu'elle est pratiquée avant la lettre. La France et l’Espagné, en ouvrant leurs ports aux navires insurgés, la Prusse, en ordonnant que ceux-ci soient reçus dans le royaume sur un pied d'amitié et d'égalité, la Hollande en refusant de livrer les prises amenées par Paul Jones au Texel, reconnaissent évidemment les Américains comme belligérants. Inversement, le Portugal, en ordonnant l'exclusion des navires insurgés de ses ports, et le Danemark, en livrant à l'Angleterre les prises faites par les révolutionnaires, refusent aux Américains cette qualité (105).

C’est en 1815 et dans les années qui suivent que s’élabore la notion de reconnaissance de belligérance. Il y a à cela une doublé cause : une cause d'ordre politique et une cause d'ordre jurisprudentiel.

104) La question de savoir si qe réconnaissance de belligérance n’est applicable que lorsque l'insurrection à en vue la formation d'un nouvel Etat, est discütée infra, $ 179.

(105) Moonr, Digest, I, p. 168 et 169.

1° Cause d’ordre politique : les Etats- Unis neutres dans le conflit entre l’Espagne et ses colonies.

20 Cause d’ordre jurisprudentiel : la constatation de l'existence d’hostilités dans un tiers Etat,prérogative de l'exécutif.

En 1815, les colonies espagnoles, qui se sont précédemment soulevées contre Napoléon au nom de leur souverain légitime, tournent leurs armes contre Ferdinand VII restauré. Les Etats-Unis voient naturellement d’un œil bienveillant ce mouvement d'émancipation qui doit faire du continent américain un continent entièrement libre. Comme ils ne sont pas assez forts pour venir en aide aux insurgés, ils s’appliquent à les favoriser sans trop se compromettre. Des particuliers prètent ouvertement leur concours. Le gouvernement déclare qu’il s’en tiendra à une stricte neutralité. Contrairement à la politique européenne de la Sainte-Alliance, faisant prévaloir les intérêts des princes contre les revendications des peuples, le président Madison et le président Monroe tiennent la balance égale entre ie gouvernement de Ferdinand VII et les révolutionnaires. Ils ouvrent les ports des Etats-Unis aux navires des deux partis (106) et n’accordent à l'Espagne que le bénéfice de l’application des actes de neutralité (107). En cela, d’ailleurs, les Etats-Unis ne font que se conformer à l'attitude suivie vis-à-vis d'eux-mêmes par la France, l'Espagne, la Prusse et la Hollande, lors de leur guerre d’Indépendance. Aussi est-ce le facteur jurisprudentiel qui va donner à la notion de reconnaissance de belligérance une signification juridique précise.

La guerre civile qui sévit dans toute l’Amérique espagnole pose aux tribunaux des problèmes délicats. Les rebelles sont-ils des pirates, de telle sorte qu'ils ‘peuvent faire l’objet de poursuites criminelles (108) et que les biens pris par eux peuvent être revendiqués par leurs propriétaires originaires, en vertu de l’adage pirata non mutat

(106) V. M. Dallas, secrétaire du Trésor, à M. Duplessis, receveur à la Nouvelle-Orléans, 3 juillet 1815 (Moore, Digest, I, p. 170 et 171).

(107) V. procfamation du Président Madison . du 1er septembre 1815 et son message du 26 décembre 1816 (Moorz, Digest, L p. 171 et 172)

Dans son message du 2 décembre 1817, le Président Monroe précise que les Etats-Unis « n’ont pas traité la lutte comme une « insurrection ou une rébellion ordinaire, mais comme une guerre « civile entre parties presque égales, ayant vis à vis des neutres « des droits égaux. »

(108) United States c. Hutchings, United States c. Palmer et al., United Slates c. Smith, United States ce. Klintock.

LE JUGE T{IERS 49

dominium (109)? Les actes de neutralité sont-ils applicables (110)? La jurisprudence américaine admet depuis 1808 (111) que le pouvoir exécutif est seul qualifié pour reconnaître ou refuser de reconnaître un gouvernement étranger. En 1818, dans l'affaire United States c. Palmer, le Chief Justice Marshall applique le même principe à la constatation d'un éfat de guefre dans un Etat étranger, .

Lorsqu'une guerre civile, déclare-t-il. sévit dans une nation étrangère, dont une partie se sépare du gouvernement anciennement établi et s’érige en gouvernement distinct, les tribunaux de l’Union doivent considérer ces gouvernements nouveaux de la façon dont ils sont considérés par les départements exécutif et législatif du gouvernement des Etats- Unis. Si le gouvernement de l'Union reste neutre, mais reconnaît l’existence d’une guerre civile, les tribunaux de l'Union ne peuvent considérer comme criminels ces actes d'hostilité que la guerre autorise et que le nouveau gouvernement peut diriger contre son ennemi » (112).

La constatation de l’état de guerre cesse ainsi d’être la constatation d’un simple fait (113) que les tribunaux, juges des faits, doivent apprécier, pour devenir une question de politique internationale rentrant dans les attributions exclusives des pouvoirs politiques. Application de cette idée est faite dans de nombreux arrêts postérieurs (114).

(109\ The Divina Tastora, The Neustra Senora de la Caridad, The Nueva Anna and the Liebre.

(110) The Estrella, The Santissima Trinidad and fhe St André, The (Gran Para.