La réconnaissance des Etats baltesetcaucasiens

51 — Après avoir servi à la mise en pratique de la doctrine Wilson, la reconnaissance de facto et la reconnaissance de jure reçoivent application lors de la débâcle russe, en commençant par les nouveaux Etats qui se constituent à la périphérie de l’ancien empire des tsars, sur les bords de ia Baltique et au Caucase. À première vue, on n’apercoit pas comment ces expressions peuvent être appliquées à la reconnaissance d'Etats nouveaux, car si un Etat tiers peut donner à un gouvernement étranger la qualification de facto ou de jure, il ne peut qualifier ainsi un nouvel Etat (146).

Mais invités à reconnaître ces nouvelles personnes internationales, les gouvernements occidentaux hésitent. Ils se demandent si elles sont viables : il existe dans les limites de l’ancien empire russe une telle effervescence qu'on ne sait pas ce qu’il adviendra d'elles dans un avenir rap-

‘proché. Il n'est pas exclu que le gouvernement

de Moscou, en provoquant dans les nouveaux Etats l'avènement de gouvernements à son image, ne parvienne à reprendre les territoires perdus (147). D'autre part, le territoire de ces Etats n’est même pas délimité (148. Tout cela incline à la prudence.

Les gouvernements occidentaux considèrent

(146) Un gouvernement peut être de facto ou de jure ; un Etat ne peut l'être. C’est ce qui fait dire à LAGARDE (p. 112 n.11): & Autant est claire et utile la distinction entre la reconnaissance « comme gouvernement, de facto et la reconnaissance comme gou- « vernement de jure, autant la distinction entre la reconnaissance «-de facto et la reconnaissance de jure pour les reconnaissances « d'Etat, qui à été introduite ces derñières années dans la pratique « internationale, est confuse et sans portée. »

(147) Cette éventualité devait se réaliser pour les Etats caucasiens (Arménie, Géorgie, Azerbéidjan).

(148) Esthonie. — Frontières délimitées avec la Russie par le traité de Tortu du 2 février 1920 ; avec la fettonie par sentencæ arbitrale du 3 quillet 1920. 4

Lettonie. — Frontières: délimitées avec la Russie par Le traité de Riga du 11 août 1920; avec la Pologne par le (raité de préliininaires de paix russo- polonais conclu à Riga le 11 octobre 1920; avec la Lithuanie par la convention de Riga du 28 septembre 1920.

Lithuanie. — Frontières délimitées avec la Prusse Orientale par les articles 28 et 99 du traité de Versailles ; avec la Lettonie par Ja convention de Riga du 28 septembre 1920 : avec la Russie des Soviets par traité du 12 juillet 1920. (V. Société des Nations Actes de la 11e Assemblée, 5° commission, p. 230, 231, 238. La frontière polono-lithuanienne restait encore à déterminer.

A l'époque où ces divers traités intervinrent, l’Esthonie, la Lettonie et la Lithuanie étaient généralement reconnues de facto : (Wivonfra:n. 51).

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cependant qu'ils ne peuvent rester dans une stricte expectative. Les gouvernements baltes sont de précieux remparts contre la propagande bolcheviste et on ne saurait les décourager. On décide donc de les reconnaître d'une manière provisoire (149); et, comme on se trouve en présence de gouvernements nés d’un coup de force, communément dénommés gouvernements de fait, on qualifie cétte reconnaissance de reconnaissance de fait, sans à vrai dire se rendre bien compte que lon reconnaissait ainsi non seulement un nouveau gouvernement, mais encore un nouvel Etat (150). À cette reconnaissance de facto doit succéder une reconnaissance de jure, le jour où les nouveaux Etats auront affirmé leur vitalité (151).

Le caractère provisoire et révocable de la reconnaissance de facto des Etats baltes et caucasiens est très bien marqué par les débats qui ont eu lieu en 1920 à la cinquième commission de la première Assemblée de la Société des Nations ; chargée de statuer sur les demandes d'admission de certains Etats, elie décida que pouvaient seuls être admis les États reconnus de facto. La souscommission, qui examina les demandes de l’Esthonie, de la Lithuanie et de la Lettonie, déclara qu’il était « plus rigoureusement juridique » d’attendre que ces Etats « pussent donner la démonstration positive de leur personnalité internationale du fait de la reconnaissance de jure par des

(149) Le 28 avril. 1920, M. Paléologue, secrétaire général du ministère des Affaires Etrangères, informait le représentan! de la Lettonie à Paris que « le gouvernement français reconnais- « sait provisoirement l'existence de fait de l'Etat indépendant « de Latvie, en attendant que îles puissances alliées eussent pu « résoudre, de concert, la question de droit » (LAGARDE p. 20 n. 1).

(150) Il est bien certain qu’on se trouve en présence d'une reconnaissance d'Etat, à la différence de ce qui se passe pour la reconnaissance de beiligérance {V. supra 8 40). En effet, la reconnaissance de faclo des Etats baltes comportait la reconnaissanco d'une nouvelle nationalité pour leurs ressortissants.

(151) Esthonie : reconnue de facto par la Grande- Bretagne el la France le 13 mai 1918, par l'Italie le 29 mai 1918; de jure par fe Conseil Suprême le 26 janvier 1921.

Léttonie : reconnue de facto par la Grande-Bretagne le 11 novembre 1918, par la Fraince le 22 octobre 1919 ; de jure par le Conseil Suprème le 26 janvier 1921.

Lithuanie : reconnue de facto par la Grande- Bretagne le 24 seplembre 1919, par la France le 11 mai 1920 ; de jure par la Conférénce des Ambassadeurs le 20 décembre 1922. :

L'Azerbeidjan ét la Géorgie ne furent jamais reconnus que de facto.

3 La reconnaissance de Koltchak et de Wrangel.

4» La reconnaissance du gouvernement des Soviets.

Etats membres de la Société » (152), Le caractère révocable de Ia reconnaissance de. facto accordée à ces Etats est également illustré par ce fait que la Finlande et Ha Pologne, dont les Alliés étaient bien décidés à assurer l’indépendance, furent immédiatement reconnues de jure.

52 -- Le point de vue de la légalité, qui, pour la reconnaissance des Etats baltes et caucasiens, avait cédé la place au point de vue de la stabilité, reparut avec la reconnaissance de Koltchak et de Wrangel. Le 12 juin 1919. les Alliés reconnaissaient de facto le gouvernement de lamiral Koltchak (153), se réservant de lui accorder une reconnaissance de jure le jour où il aurait pacifié la Russie et établi un gouvernement régulier (154). En somme, l'attitude des Alliés vis à vis de Koltchak est identique à celle suivie en 1915 par les Etats-Unis vis à vis de Carranza ; un gouvernement, né d’une insurrection, s’engageant à restaurer un ordre de choses légal selon l’appréciation des tiers, est reconnu par ceux-ci comme gouvernement de facto, et il est entendu qu’il sera reconnu comme gouvernement de jure le jour où il aura réalisé ses promesses. La reconmaissance de fait du gouvernement du général Wrangel pan la France en 1920 présente les mêmes caractères à une exception près. M. Millerand se disait en -ffet disposé, en procédant à cette reconnaissance, à reconnaître tout autre gouvernement de fait qui se constituerait en Russie, quel qu’en fût la forme, à la condition qu’il représentât réellement les populations dont il prétendait tenir le pouvoir (155). Or Carranza et Koltchak avaient été reconnus comme le seul gouvernement de leurs pays. | |

53 — La plus récente application de la reconnaissance de facto et de jure concerne le gouver-

(152) Société des Nations. Acles de la re Assemblée, %e Commission, p. 233.

(153) LAGARDE p. 54.

(154). Le général Koltchak avait dû s'engager, pour obtenir sa meconnaissance, à convoquer une Assemblée constituante, élue au scrutin libre, secret et démocratique, immédiatement après l’écrasement définitif des bolchevistes (LAGARDE p. 52).

(155) LAGarDe p. 88 et 89.

nement des Soviets. Lorsqu'il apparut que ce dernier était capable de se maintenir au pouvoir, les puissances occidentaies comprirent qu’elles ne pouvaient persévérer dans leur refus d'entrer en relations avec lui. Mais la reconnaissance du gouvernement bolcheviste se heurtait à de vives résistances. Dans de nombreux pays, l’opinion se refusait à tout contact officiel ; elle admettait tout au plus que fussent nouées des relations d’affaires.

Le gouvernement britannique qui, le premier, s’attaqua à ce problème, estima que la reconnaissance devait être limitée aux questions d’ordre économique, les affaires politiques demeurant ré- ‘servées. Elle ne se fera pas en une seule étape: il y aura un accord commercial précédant l’accord politique. Pour caractériser cette situation, M. Lloyd George ne lrouve rien de mieux que de faire appel à la reconnaissance de facto et à la reconnaissance de jure. Le 22 mars 1921, devant la Chambre des Communes, il définit ainsi la portée du traité signé le 16 mars:

IL s’agit ici d'un simple accord commercial, qui reconnaît le gouvernement des Soviets comme le gouvernement de facto de la Russie, comme il l’est incontestablement. Je ne pense pas qu'aucun de ceux qui ont suivi les événements des deux ou trois dernières années puisse mettre en doute cette assertion. Les Soviets exercent sur le vaste territoire en question une autorité aussi complète que pourrait en avoir n'importe quel autre gouvernement dans les conditions actuelles ; on est donc obligé de reconnaître qu'ils constituent

le gouvernement de facto de cet empire. Ce nest pas un traité de paix » (156).

Et pourtant, pour refuser au gouvernement des Soviets la pleine reconnaissance, le gouvernement anglais ne s’inspirait ni de considérations de légalité, ni de considérations de stabilité. Il estimait que la question de la légalité était du ressort exclusif du peuple russe, el, en 1921, le gouvernement soviétique était parfaitement stable. La Grande-Bretagne désirait seulement marquer que la reconnaissance accordée était limitée aux questions économiques. L’expression reconnaissance comme gouvernement de fait parut commode à M. Lloyd George pour caractériser le point de vue britannique, le gouvernement

(156) Lacarpe p. 102 et 108.

Impossibilité d’englober la reconnaissance de facto et la reconnaissance de jure dans une définitior unique.

soviétique étant en fail le gouvernement de la Russie (157).

54 -- En somme, les motifs qui, au cours des douze dernières années, ont conduit les gouvernements à introduire dans la pratique internationale les, notions de reconnaissance de fait et de reconnaissance de droit sont de nature très diverses ; ce sont tantôt des considérations de légalité, tantôt des considérations de stabilité, tantôt même d’autres considérations. On peut dire que chaque application constitue une catégorie spéciale. Le seul point commun, c’est que la reconnaissance de facto est, en théorie tout au moins, provisoire et révocable, tandis que la reconnaissance de jure est définitive. Les expressions de

facto et de jure ont paru commodes pour dé-

composer en deux phases l’acte de reconnaissance (158).

La politique a ses nécessités ; les formules traditionnelles apparaissent souvent insuffisantes ; il est seulement regrettable qu'on ait eu recours pour caractériser des situations nouvelles de natures variées. à une seule catégorie d’expressions. La reconnaissance de facto et la reconnaissance

(157) L'exemple de l'Angleterre fut suivi par de nombreux Etats qui procédèrent à la signature d'accords commerciaux, comportant simple reconnaissance de facto, avant de nouer avec les Soviets es relations diplomatiques normales comportant recopnaissance de fure {V. notamment traité russo-norvégien du ? septembre 1921 et traité italo-russe du 26 décembre 1921). La France, après s'être longtemps refusée à toute tractation avec le gouvernement des Soviets, lui a brusquement accordé le 28octobre 1924 la pleine reconnaissance de jure (V. Europe Nouvelle du 1er novembre 1924).

Les Eïats qui ont reconnu le gouvernement des Soviets comme. gouvernement de facto n'ont échangé avec lui que des missions commerciales, l'échange d’ambassadeurs ou de ministres caractérisant la reconnaissance de jure.

(158) L'’Angleterre a même considéré que la reconnaissance du gouvernement des Soviets devait passer par trois phases : reconnaissance de facto, réalisée par l'accord du 16 mars 1921 (Traités enregistrés par la S. D. N. IV, p. 128 et suiv.), comportant échange « d'agents officiels que chacune des parties pouvait. entreténir auprès de l'autre pour diriger les opérations prévues par l'accord »; reconnaissance de jure comportant échange de simples chargés d’affaires (V. note de M. Ramsay Mac Donald du 1er février 1924 dans l'Europe Nouvelle du 9 février 1924) ; reconnaissance de jure plus complète, après signature d’un iraité réglant les questions litigieuses entre la Grande-Bretagne et la Russie el comportant échange d’ambassadeurs. Ce traité a été signé le 8 août 1924 par le gouvernement de M. Mac Donald; mais, comme le gouvernement conservateur s’est refusé.

I. Attitude généralerment Szivie par les tribunaux dans les matières aïffectant les relations extérieures de PE

a) Du principe selon lequelles tribunaux feraient application du'droit international, à.côté de la législation nationale.

LE JUGE TIERS 63 de jure éveillent nécessairement à l'esprit, nous l'avons vu, une idée de légalité ; elles ont été logiquement appliquées au gouvernement de Carranza au Mexique, et aux gouvernements Koltchak et Wrangel en Russie. Pour ce qui est par contre de la reconnaissance des Etats baltes ou caucasiens et du gouvernement des Soviets, où l’idée de légalité n’a joué aucun rôle, elles prêtent à confusion. Tout ce qu'on peut dire, c’est que la première reconnaissance a été qualifiée de facto, parce qu'elle s’appliquait à un gouvernement né d’une insurrection (159) et possédant en fait le pouvoir ; et que la seconde a été qualifiée de jure, parce que ce qui n’est pas de facto est de jure.