CHAPITRE PREMIER

La reconnaissance a été accordée

167-- Pour que la reconnaissance soit accordée, il faut un acte ne laissant place à aucun doute sur la volonté de l'Etat de reconnaître capacité au gouvernement étranger. Le seul fait d'entrer en relations avec lui ne constitue pas la reconnaissance. Îci le juge international doit adopter le même point de vue que le juge tiers (515). |

La reconnaissance est-elle justifiée ? Quelles conséquences doit tirer le juge de la solution donnée’ à cette question ? Tels sont les deux problèmes qu'il convient maintenant d'envisager.

SECTION I

Condilions d'une reconnaissance justifiée

168 — Il ne suffit pas à un Etat d’invoquer la reconnaissance qu'il a accordée pour en tirer les conséquences. Il lui faut encore établir que son action était justifiée, et la preuve lui incombe, en vertu de l’adage actor incumbit probatio. En effet, la reconnaissance est un acte unilatéral ; il faut démontrer qu'elle est conforme au droit des gens, si elle contestée.

« La reconnaissance d’un nouveau gouvernement, disait le commissaire mexicain Palacio (affaire Cuculla), faite par

des puissances étrangères, prouve seulement que les dites

puissances croient que ce gouvernement est réellement un

gouvernement. Si cette croyance nest pas juste, elle ne produit aucun résultat. » (916).

(514) H ne faut pas oublier que cette tâche est strictement délimitée par les termes du compromis.

(515) V. supra, $ 88.

« La reconnaissance, déclare le commissaire américain Wads-

I. Reconnaissances justifiées après la cessation des hostilités.

a) De la reconnaissance comme gouvernement.

L’effectivité, condition à la fois nécessaire et suffisante.

Inversement, s’ii s’agit d'une reconnaissance accordée à un tiers non présent au débat, — comme c’est le cas pour la reconnaissance d’un Etat nouveau ou d’un gouvernement insurgé comme belligérant — il appartient à célui qui s’en plaint d'en démontrer l’irrégularité.

169 — Les hostilités terminées, le gouvernement qui a affermi son pouvoir peut être valablement reconnu. Si c’est un gouvernement général, il sera reconnu comme gouvernement nouveau ; si c’est un gouvernement régional ou local, il sera reconnu comme Etat nouveau: en effet, on ne peut reconnaître sur un territoire donné deux gouvernements, sans reconnaître en même temps deux personnes internationales.

170 — Tout gouvernement dont l'autorité s’étend sur l’ensemble du pays peut être reconnu. Le juge n’a à se préoccuper ni de ses origines, révolutionnaires ou pacifiques, constitutionnelles ou anti-constitutionnelles, ni de ses méthodes de gouvernement.

« worth dans la même affaire, est fondée sur le fait préexistant; « elle ne crée pas le fait. Si celui-ci n'existe pas, la reconnais- « sance est fausse. Elle peut entraïner des conséquences dé- « sagréables pour l'Etat qui l'accorde à tort; mais elle ne peut « ni augmenter, ni diminuer les droits et obligations de l’autre « gouvernement en lutte pour le maintien de sa suprématie ». (p. 2876-2877).

« Les arguments présentés pour le compte des Etats-Unis, « disait de son côlé le commissaire Findlay dans l'affaire Day, « ont surtout tendu à établir qu'un gouvernement de facto est « investi de la même autorité qu'un gouvernement de jure pour « contracter ; et l'avocat des Etats-Unis, ayant posé ce principe, «se borne-à déclarer que le gouvernement du Vénézuéla était « un gouvernement de facto, lorsque le pouvoir fut donné. Mais, « cela va sans dire, il ne suffit pas de l’affirmer; il faut encore « le démontrer et la charge de la preuve incombe au demandeur » (p. 2876-77).

Ce principe, qui s'impose à la commission mixte dans son ensemble, m'est pas moins valable pour le commissaire qui ressortit à l'Etat auteur de la reconnaissance. Dans l'affaire McKenny, il fut soutenu que la reconnaissance accordée par les Etats- Unis au gouvernement de Zuolaga s’imposait au commissaire américain Wadsworth en tant que « représentant judiciaire des Etats- « Unis dans la commission » et que celui-ci ne pouvait en contester la légalité. Le commissaire Wadsworth répondit très. justement que l'autorité qu'il possédait, « il la tirait à la fois « des Etats-Unis et du Mexique et qu'il était tenu de l'exercer « impartialement pour leur bénéfice à tous deux (p. 2884). » En effet, admettre le contraire serait refuser aux membres des commissions mixtes la qualité de juge international.

Incompatibilité avec le droit des gens du système hispano - américain relatif à l’intangibilité des constitutions.

Pour le juge international, la distinction du: de facto et du de jure est vide de sens. Ce sont là des notions qui relèvent du droit constitutionnel et sont de nature à influer sur les décisions du Juge interne ; elles sont étrangères au droit des sens (517)

D'autre part, le juge international n’a pas.

à se demander si le gouvernement administre les affaires du pays avec l’approbation des gouvernés ; il suffit qu'il soit obéi.

..« Quand donc une personne possède-t-élle le pou voir souverain dans un Etat? disait le commissaire américain Wadsworth (affaire McKenny). La réponse à cette: question est simple. Elle le possède, lorsque, n'ayant aucun supérieur dans l'Etat lui-même, son autorité est reconnue par le peuple ou par sa grande majorité, lorsque celui-ci lui accorde une obéissance habituelle, soit par crainte, soit par‘ faveur » (518).

Adopter des vues contraires, ce serait évidemment enfreindre le principe de non intervention dans les affaires intérieures des Etats. L'effectivité du gouvernement, voilà la condition. à la fois nécessaire et suffisante de la régularité de sa reconnaissance.

171 — Il en résulte que les Etats ne sauraient opposer aux réclamations dirigées contre eux le. prétendu caractère de facto d'un gouvernement qui a exercé effectivement le pouvoir sur l’ensemble de leur territoire et qui a été reconnu. Au: regard du droit international un gouvernement général représente valablement l'Etat, qu'il soit. qualifié de jure ou de facto par les autorités de cet Etat. La prétention de certains Etats hispanoaméricains de considérer comme nuls les actes des gouvernements généraux dits de fait est.

contraire au droit des gens (519), comme cela fut jugé par la Cour Permanente d’Arbitrage de la Haye dans l’affaire.des réclamations françaises contre le Pérou.

(517) « Dans le droit public international moderne, dit M. «- Podesta-Costa (1922, p. 51), le concept de la légitimité a été « remplacé par celui de l’effectivité du gouvernement, à l'effet « de subsister et d'accomplir comme tel les ordres de la nation « et les devoirs de la vie commune internationale ».

(519) V. supra, $ 10.

Illégalité de la reconnaissance d’un gouvernement qui ne domine que la capitale.

Légalité de la reconnaissanee d’un gouvernement qui ne domine que la métropole.

Situation particulière de Murat à Naples :

temporaire du royaume de Naples.

* scission *

192 LES GOUVERNEMENTS DE FAIT DEVANT LE JUGE 172 -— Par contre, un gouvernement insurrectionnel, qui s’est emparé de la capitale, mais qui ne domine qu’une faible partie du pays, ne peul être valablement reconnu comme le gouvernement de l'Etat. Ce n’est pas un gouvernement général.

« On ne saurait plaider, disait le commissaire anrériricain Wadsworth (affaire Cuculla), lexistence d’une coutume parmi les représentants diplomatiques étrangers à Mexico, en vertu de laquelle le possesseur de la capitale serait toujours reconnu. Il y a lieu d'espérer qu'aucune coutume de ce genre n'existe; car ce serait un abus, un encouragement à tout individu, à la tête d'une brigade, à renverser le gouvernement du pays, et cela rendrait les représentants étrangers moralement responsables de beaucoup des malheurs qui sont survenus au Mexique » (3520). |

On ne, saurait toutefois exiger que la pacification soit complètement terminée. Sans doute, si l’ancien gouvernement subsiste encore et domine une partie du pays, lui seul peut être reconnu. Mais si l’ancien gouvernement a complè:ement disparu et s’il ne s’agit plus que de rétablir la paix dans les régions où se sont réfugiés les débris de son armée, il n’y à pas d'inconvénient à ce que la reconnaissance soit accordée dès cet instant au nouveau gouvernement.

173 — Pareillement, lorsque le territoire de JPEtat comporte des colonies, il semble que l’on puisse qualifier de gouvernement général celui qui ne domine que la métropole. Le domaine colonial n’est en effet que l’accessoire du domaine métropolitain. Pour cette raison, nous estimons que Dom Miguel, souverain du Portugal de 1828 à 1833, mais sans pouvoir réel hors d'Europe, pouvait valablement être reconnu.

174 — La situation de Dom Miguel au Portugal offre certaines analogies avec celle qui s’est présentée pour le royaume de Naples quelques années auparavant. Le nouveau gouvernement, installé

« Le Vénézuéla, déclare le commissaire Findlay, dans l'affaire « Day, comprenait à l'époque vingt et une provinces, Caracas étant « la principale comme siège de la capitale. Mais on ne saurait « tirer aucune conclusion de la simple possession de la capitale « quant au caractère du gouvernement de facto ‘prétendu. Une « faction peut être aujourd’hui en possession de la capitale, une « autre demain, alors que l'autorité d'aucune d'entre elles n'est

nm reconnue, ni établie comme le pouvoir suprême du pays » GPA93509)!1

b) De la reconnäissance comme E-

condition à la fois nécessaire et suffisante: $

par Napoléon, ne dominait que la partie continentale de l'Etat; la Sicile était restée aux mains des Bourbons. Comme on ne saurait soutenir que la partie insulaire n’est que f’accessoire de la partie continentale d’un Etat, il faut admettre que le royaume de Naples s'était scindé en deux, puis reconstitué sous sa forme primitive (521).

175 — S’appliquant à un gouvernement régio-

mme E- nal, la reconnaissance comme Etat n’est, elle aussi, tat. — L’effectivité ) ;

justifiée que si la lutte est complètement terminée.

Le gouvernement insurgé doit avoir définitivement triomphé de son adversaire, de telle sorte qu'un retour offensif de celui-ci soit sinon impos-

sible, du moins peu probable dans une époque rapprochée (522).

(521) Doit-on, dans cette hypothèse, appliquer, en matière

de responsabilité, les règles de succession d'Etat à Etat, ou celles - qui régissent la responsabilité des Etats pour les actes de leurs

gouvernements successifs? Dans le premier cas, la responsabilité est beaucoup plus difficilement admise que dans le ser cond (V. infra, $ 185). Selon nous, comme l'Etat ancien est reconstitué sous sa forme primitive, sa responsabilité est cumulative de celle “des deux gouvernements régionaux, qui ont coexisté pendant une certaine période sans acte d’hostilité. Les réclamalions américaines qui ont abouti à la convention du 14 octobre 1832, par laquelle le Roi des Deux-Siciles s’engageait à verser aux Etats-Unis une indemnité de 2.115.000 ducats napolitains pour indemniser les négociants américains des pertes infligées à leur commerce marilime par Murat, alors qu'il oc-

cupait le trône de Naples, nous semblent parfaitement fondées.

Il en aurait été autrement si le gouvernement des Bourbons

avait, de 1806 à 1815, poursuivi efleciivement la lutte contuu les envahisseurs. Le gouvernement de Murat n'aurait pu être

valablement reconnu et le gouvernement bourbonnien n'aurait pu être rendu responsable de ses actes.

Le gouvernement des Deux-Siciles, après la Restauration, sentit fort bien la force de cet argument. « Le véritable souve- « rain, écrivait en 1816 le marquis di Circella, ministre des Aïf- - faires Etrangères, à M. Pinkney, envoyé américain, n’a jamais « cessé d'être en état de guerre avec l’usurpaeur de ses posses- « sions et il ne pouvait pas, en les reconquérant, être rendu res- « ponsable des actes de l'usurpateur » (MooRe, I. A. p. 45%7). « Ferdinand, déclarait le 30 mai 1832 le prince de Cassaro à « M. Nelson, chargé d’affaires à Naples, le souverain légitime, « resta constamment en guerre avec Murat et les Américains, « en contractant avec ce dernier, ont accepté l’aléa de la guerre »

(Id, p. 4579).

Mais cette assertion était inexacte, les hostilités ayant en fait disparu pendant la domination de Murat. M. Nelson rétorquait donc très justement au sujet de Murat: « Son gouvernement & était complet sous tous les rapports. Il fut, avec une simple « exception, reconnu par les puissances dirigeantes de l'Europe « et il remplit toutes les fonctions internationales du gouverne- « ment. Il n'élait pas une simple occupalion militaire. Il élait « fixe et non temporaire, civil et non militaire » (Id, p. 4579).

(522) V. PopesrTa-CosTa, 1922, p. 57.

: C'est pour cette raison que l'Angleterre refusa à maintes

La reconnaissance de l’Etat démenbré indifférente.

Hazz (523) dit avec raison que la reconnaissance des républiques hispano-américaines par les Etats-Unis et l'Angleterre peut être donnée comme type de reconnaissance accordée d’une façon irréprochable. En effet, les Etats-Unis refusèrent de reconnaître l’indépendance des colonies hispanoaméricaines tant que durèrent les hostilités (524) ; et Canning, qui procéda en 1825 à la reconnaissance de Buenos-Aÿres et de la Colombie (525), différa celle du Pérou, où il ÿ, avait encore quatre à cinq mille hommes de troupes espagnoles (526).

Par contre, la reconnaissance par la France des tréize colonies de l’Amérique du Nord en 1778 n’était qu'un acte d'intervention. Et il en fut de même de la reconnaissance de l'Etat de Panama par le Président Roosewelt en 1903; elle intervint en effet avant que la Colombie pût organiser la résistance. D'ailleurs, les Etats-Unis n'hésitèrent pas à caractériser leur acte ainsi en s’opposant à toutes les mesures par lesquelles la Colombie prétendait faire respecter son intégrité (927).

Comme pour les gouvernements nouveaux d'Etats anciens, l’effectivité est la condition à la

reprises de reconnaître les Confédérés comme Etat. V. déclaration de Lord Russell aux délégués des Etais confédérés en date du 24 août 1861 (Archives Diplomatiques, 1862, II, p. 70); dépêche du même à M. Mason, commissaire confédéré, en date du 2 août 1862: (LAWRENCE, Commentaires sur Wheaton, 1868, I, p. 205- 206) ; discours prononcé le 17 octobre 1862 par Sir George Cornwall Lewis, secrétaire d'Etat britannique au département de là guerre (14. p. 240).

(523) International Law, 4e éd., p. 90-93.

(524) V. notamment M. Adams, Secrétaire d'Etat, au Prés:dent, 24 août 1818: « Le fait et le droit combinés peuvent seuls & autoriser un neutre à reconnaître une souveraineté nouvelle « disputée. Le neutre peut déduire le droit du fait, mais non « le fait du droit ». (Moore, Digest, I, p. 78-79).

En fait, ce n'est que le 8 mars 1822 que Monroe annonça la ptothaine reconnaissance des gouvernements de l'Amérique du Sud. Et il a soin dans so message de faire un tableau de la situation des prévinces espagnoles de l'Amérique du Sud, pour montrer qu’elles jouissent de l'indépendance de fait (1d., p. 85). Toutefois, il n’est pas douteux que les Etats-Unis retardèrent leur décision, dans le but d'éviter toute occasion de mécontenter l'Espagne, auprès de laqüelle la ratification du traité de cession de la Floride de 1819 était en instance.

(525) Traités du 2 janvier et du 18 avril 1925, (V. MARTENS, Nouveau Recueil, NI, p. 670 et 740).

(526) LAWRENCE, 0D. cGil:, p. 208.

(527) V. Chronique d'Antoine RouGiER sur la Séparation du département de Panama d'avec la Colombie, R. D.

1904 p. 567 ét s.

Dès le 13 novembre 1903, soit dix jours après la constitution du gouvernement provisoire, M. Bunau-Varilla, nommé par la