CHAPITRE PREMIER

Gouvernements de fait généraux

7 — Le juge du gouvernement de jure, appelé à se prononcer sur la validité des actes d’un gou-

(6) ROUGIER, p. 486, LARNAUDE p. 471.

Cette distinction n'est pas applicable aux gouvernements de jure. Pour un gouvernement de jure, un gouvernement de jure antérieur a valablement représenté le pays jusqu'au jour où il a été définitivement évincé. Par contre, le gouvernement de jure considère généralerment que le gouvernement, dit de facto, qui l'a temporairement Chassé, retombe au rang de gouvernement de fait local, du jour où lui-même parvient à reprendre le contrôle d'une partie du pays. C'est ainsi qu'au Portugal le gouvernement de dom Miguel cessa d'être un gouvernement de fait général pour le couvernement de la reme dona Maria, au moment où les partisans de celle-ci prirent pied sur le lerriloire continental en s'emparant d'Oporto (8 juillet 1832): les emprunts émis en 1828 et 1831 furent reconnus comme émanant d'un gouvernement de fait général, alors que l'emprunt de 1832 fut déelaré nul (RouGIER p. 515).

(7). bp: 185.

(9) En étudiant cette pratique, nous faisons abstraction des règles du droit international. Le titre 1er de cel ouvrage ressortit au droit constitutionnel comparé. Or, dans la sphère du droit interne, la constilution est souveraine, C'est seulement lorsque des étrangers sont en cause que les solutions adoptées peuvent être infirmées par le jüge international. V. infra Titre II.

-Assimilation du gouvernement de fait général au gouvernement de jure.

LE JUGE INTERNE a

vernerment de fait général disparu, fera-t-il dépendre sa solution de la question de savoir si le dit gouvernement a été où n'a pas été reconnu par le gouvernement de jure dont il relève ?

. Un gouvernement de facto, même général, n’est jamais réconnu par le gouvernement de jure qui est parvenu à le chasser. Ce dernier, par le seul fait qu'il qualifie son rival de gouvernement de jacto, voit en lui un pouvoir illégal et traite ses imciibres comte des usurpateurs. Comment Louis XVIII aurait-il reconnu les gouvernements de la France républicaine et impériale, lui qui datait de 1a XVIIIe année de son règne la charte octroyée à ses sujets retrouvés ? Un gouvernement de jure ne reconnaît que des gouvernements de jure. Prétendre subordonner la validité des actes d’un gouvernement de fait général à sa reconnaissance par le gouvernement de jure dont relève le jugé, c’est se prononcer pour la caducité de tous Ses l'actes!

8 -— Or, précisément, c’est là chose impossible. La vie d’un Etat ne peut être suspendue (10). Le gouvernement dé jure ne peut nier que le gouvernement de fait général ait représenté l'Etat. Louis XVIII, qui ne transigeait pas sur le dogme de la légitimité, fut bien obligé de l’admettre (11).

En fait, les gouvernements de jure admettent que les gouvernements de fait généraux, malgré l'atteinte portée par eux à la constitution, exercent valablement, comme les gouvernements de jure, les prérogatives de l'Etat tenant à sa double qualité de personne morale et de puissance publique. Les traités passés avec dés puissances étrangères sont généralement respectés par le gouvernement de jure restauré: les Stuart observèrent les conventions signées par Cromwell et Louis XVIII respecla les engagements internationaux pris par la France révolutionnaire et impériale. Les dettes contractées par le gouvernement intermédiaire sont reconnues : le gouvernement portugais de la reine Dona Maria s’estima lié par les deux em-

(40) LarNAUDE p. 474.

(11) LarNaAUDE p. 468.

Le point de vue politique sans “effet sur le point de vue juridique.

Le silence des pouvoirs politiques; son interprétation par le juge interne dans le sens de la confirmation des actes da gouverne-

prunts contractés en 1828 et 1831 par l’usurpateur Dom Miguel, alors que son autorité s’étendait sur l’ensemble du Portugal (12). La validité des décharges données par lui de dettes envers l'Etat n’est pas contestée (13), les aliénations de parcelles du domaine public sont maintenues (14) et les concessions accordées sont considérées comme irrévocables. Rien n’est plus caractéristique que la célèbre déclaration de Saint-Ouen, par laquelle Louis XVIII, avant de remonter sur le trône de ses ancêtres, croyait devoir promettre l’irrévocabilité des ventes de biens nationaux et le maintien de la dette publique (15). La non reconnaissance du gouvernement de facto général par le gouvernement de jure n’a donc qu'une signification politique ; elle reste sans portée juridique.

9 — Lorsque les pouvoirs politiques ont formellement reconnu la validité des actes du gouvernement de facto, le juge n’a qu’à se Conformer à leur décision. Mais, s'ils n’ont rien dit, va-t-il en conclure que les actes du gouvernement de

(12) V. supra n. 6 in fine.

Pourtant, le 23 août 1830, la Régence de la reine Eona Maria avait, dans une proclamation dont on trouve le texte dans Cazvo {Le droit international théorique et pratique, 1896, I, p. 250 et 251), déclaré qu'elle ne reconnaîtrait aucun des actes émanés du gouvernement migueliste depuis le 25 avril 1828.

IN s'en faut d’ailleurs que cette règle soit toujours observée. Ainsi, après la Révolution de 1848, le gouvernement d'Este du duché de Modène refusa de reconnaître comme valable la dette du gouvernernent provisoire, auquel une commune avait fourni des vivres (British Year Book of International Law, 1924, p. 175, article de Sir CEeciL J. B. Hurst).

(13) Toutefois, Ferdinand VII d'Espagne déclara nuls en juin 1817 les paiements faits au gouvernement du roi Joseph pour des biens ecclésiastiques vendus sous le règne du roi Charles IV, à moins que les acquéreurs ne prouvassent qu'ils avaient été forcés

de payer (KLüBER, Droit des gens moderne de l'Europe, 1874 p. 374, note b).

(14) PHILLIMORE (Droit iniernational, 1885, III, p. 851)

nous dit que lorsque les puissances alliées renversèrent Napoléon: et restituèrent aux pays qu'il avait subjugués leurs souverains légitimes, il n’y eut que deux ou trois Etats — Kocx (Traités de paix, 1838, III, p. 364) dit l’Electeur de Hesse et le duc de Brunswick seulement — qui tentèrent de dépouiller les propriétaires des domaines acquis par eux sous l'autorité de leurs youvermements de facto. L'Autriche, la Prusse, la Russie, les souverains bourbons de France et d’ltalie, la Sardaigne et le Pape respectèrent les akénations.

(15) ROUGIER p. 518.

Mais la Restauration vota en 1825 une indemnité dun

eus pour dédommager les anciens émigrés de la perte de leur® iens. ù

ment de fait général.

Jurisprudence française. — Système suivi en 1814.

Validité des décrets-lois.

Jurisprudence américaine : l’affaire Keith c. Clark.

facto non ratifiés par le gouvernement de jure sont nuls ? Le point de vue des tribunaux, c’est généralement qu'ils ne sont pas nuls de plein droit, mais seulement annulables. Le silence des pouvoirs politiques est donc interprété comme une confirmation.

Cette règle est si naturelle qu’en 1814, les tribunaux français ne se sont même pas demandé si les lois et décrets de l’époque révolutionnaire et impériale devaient être considérés comme abrogés par le rétablissement de l’autorité légitime (16). Le doute, levé pour les biens nationaux et la dette: publique par la déclaration de Saint-Ouen, n’exista pas un instant pour la législation des régimes déchus. Il ne vint pas à l’esprit que les codes de Napoléon pussent ne pas survivre à l’homme, dont l'énergie avait permis leur réalisation ;,ces codes furent maintenus, non seulement en France. mais dans les pays où Napo'éon lui même ou les nouveaux régimes installés par lui les avaient introduits.

Bien mieux, les conditions de validité des.

actes législatifs des gouvernements nés d’une insurrection sont en France moins rigoureuses que celles des actes des gouvernements réçuliers ; il est de jurisprudence constante que les décrets-lois, élaborés à la suite d’un coup d'Etat, sans intervention d’un organe législatif, sont pleinement valabies et) à

La même solution à prévau aux Etats-Unis.

Après la guerre de Sécession, la Cour suprême n’a pas hésité à imposer aux divers Etats, qui avaient prélendu former la confédération sudiste, le res-

(16) La Convention, pour laquelle la royauté n'avait été qu’une usurpation continue, eut par contre ce scrupule ; elle ne jugea pas inutile de dire que les lois antérieures subsistaient dans son décret des 21-22 septembre 1792 (ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 1921, E p. 3, n. 61). C'est qu'en 1792 il restait encore des traces, tout au moins dans le langage politique, de la théorie. de la souveraineté personnelle et fragmentaire qui fleurissait au XVIe siècle. En 1814, il en est diffénermment, parce que les changements fréquents de gouvernement ont définitivement ancré dans les esprits l’idée de la continuité de l'Etat.

(17) Décrets du gouvernement provisoire de 1848, de Louis- Napo'éon du 2 décembre 1851 à la mise en vigueur de la censtitution du 14 janvier 1852, et du gouvernement de la Défense Nationale en 1870-71.

pect des actes faits par eux au cours de la rébellion, lorsque ces actes n'étaient pas contraires à la constitution fédérale. Le gouvernement confédéré était sans doute un gouvernement de facto régional pour le gouvernement du président Lincoln ; mais, si au lieu d'envisager le gouvernement confédéré, on considère les gouvernements des di- . vers Etats qui adhérèrent à sa cause, on voit que, pour les gouvernements qui fonctionnèrent dans &es Etats après la rébellion, les gouvernements qui avaient exercé le pouvoir pendant la guerre civile étaient des gouvernements de facto généraux. Certains d’entre eux, la paix rétablie, déclarèrent nuls les actes faits pendant Ja guerre par le gouvernemeñt au pouvoir. Ainsi, par un amendement à sa constitution adopté en 1865, l'Etat de Tennessee prétendit annuler les billets émis par la Banque de Tennessee au cours de la guerre civile et interdit à ses receveurs d'impôts de les accepter en paiement. Les tribunaux de l'Etat de Tennessee admirent la validité de cet amendement. Saisie d'un recours, la Cour suprême des Etats-Unis estima (affaire Keith c. Clark) que le contrat conclu par l'Etat de Tennessee, en 1838, avec la Banque dé Tennessee et en vertu duquel le premier s'engageait à recevoir en paiement des impôts les billets émis par la seconde était un contrat qui le liait pendant la rébellion. Elle invalida la disposition de l’amendement constitutionnel déclarant nuls les billets émis de 1861 à 1865, comme conlraire au principe de la continuité de lEtat, ainsi qu'à la constitution fédérale, interd'sant aux Etats particuliers de porter atteinte par leurs lois à l'autorité des contrats. Autrement dit, elle considéra comme un principe d'ordre constitutionnel fédéral l'obligation de respecter les actes d’un gouvernement de facto général ; elle n’admit pas que des dispositions conslitutionnelles particulières pussent y porter atteinte (18).

(#8) Le juge Miller, donnant l'opinion de la Cour, rejeta fo:mellement l'idée que les actes d'un usurpateur seraient nuls à moins d'être ralifiés par le gouvernement de jure. Ils sont seulement annulables et à la condition que l'annulation ne soit pas contraire à la constitulion de l'Etat fédéral, lorsqu'il s'agit d'un Etat faisant parlie d'une fédération (p. 459).

Système particulier à certains Etats hispano-américains:

l’intangibilité des constitutions et la nullité de droit des actes des gouvernements de fait même généraux.

Ce système est-il æônforme au droit des gens ? Renvoi.

10 — Si tel est le système généralement suivi, il y à lieu toutefois de signaler la pratique contraire et exceptionnelle d’un certain nombre d'Etats hispano-américains. Plusieurs constitutions d'Etats de l'Amérique Centrale ou de l'Amérique du Sud contiennent des dispositions déclarant nuls à l'avance les actes des gouvernements ce fait (19) Sans doute, le gouvernement insurrectionnel peut abroger la constitution et c’est ce qu'il ne manque pas de faire généralement (20). Mais le gouvernement de jure, lorsqu'il a ressaisi le pouvoir, peut remettre en vigueur la constitution antérieure: ét, comme celle-ci est la loi suprême du pays, le juge est dans l'impossibilité de considérer comme valables les actes du gouvernement de facto. Bien mieux, pour lever tout doute possible, le législateur du gouvernement de jure vote généralement une loi d'annulation, abrogeant formeilement les actes du gouvernement de fac- LOT CAT

Dans ces pays, les tribunaux adoptent une attitude inverse de celle qu'ils suivent dans les autres ; seuls sont maintenus les actes que les pouvoirs politiques reconnaissent. Nous aurons l’occasion d'examiner si cette attitude n'engage pas la responsabilité de l'Etat, lorsque des éfrangers sont en cause (22).

(19) Constitution du Salvador, art. 69; du Honduras, art 99; du Vénézuéla, art. 104; du Pérou, art. 10. (FaucxiL£r, Traïté de droit international public, 1922, I, 1, p. 339).

(20) Ainsi, le 27 décembre 1879, le dictateur Pierola publiait un statut provisoire abrogeant la constitution péruvienne de 1860, dont Particle 10 disposait: « Sont nuls les actes de ceux qui « usurpent les fonctions ou qui acquièrent des emplois sans & avoir rempli les formalilés prévues par la constitution et les « lois » (RUZE p. 261).

(21) Pérou : loi du 25 oclobre 1886 annulant tous les actes du gouvernement intérieur émanés de Pierola et d'Iglesias (RUZÉ p. 264). Vénézuéla : décret du général Guzman Blanco du 27 avril 1870 annulant les lois ét décrets faits depuis le 28 juin 1868 (V. affaire de la Venezuela Steam Transportation Co, p. 1717). Costa-Rica : loi du 22 août 1922 annulant les contrats passés par le gouveinement de Tinoco et certains actes législatifs votés sous ce gouvernement (V. arbitrage de M. Taft du 18 octobre 1923, Brilish Year Book, 1925, p. 199).

M. d'ish, secrétaire d'Etat américain, dans une dépêche au ministre deg ÉElats-Unis à Haïti, en date du 21 février 1877, se vélère à une loi de ce genre (Moore, Digest, 1, p. 250).

(22) V. Infra $ 171.

Actes accomplis au cours d’une grerre civile.

Caractère de jure du gouvernement vainqueur.

Hypothèse de la confirmation par les pouvoirs politiques des actes accomplis ai cours des hostilités.

j2 LES GOUVERNEMENTS DE FAIT DEVANT LE JUGE CHAPITRE II

Gouvernements de fait locaux

11 — Après avoir examiné le sort des actes faits parun gouvernement dit de fait, en possession indisputée de l'exercice de la souverainelé sur l'ensemble du territoire, il nous faut rechercher quel est celui des actes faits par chacun des deux gouvernements rivaux au cours d’une guerre cCivile. Les hostilités terminées, ces actes ET ils être maintenus ou abrogés ?

Il faut distinguer selon qu’il s’agit des actes du gouvernement vainqueur ou de ceux du gouvernement vaincu.

SECTION I Du sort des actes du jouvernement vainqueur

12 —Le gouvernement vainqueur se considère naturellement comme un gouvernement de jure.

S'il tire son origine d'une insurrection, il ne man-

que pas d'affirmer que son pouvoir repose sur l’assentiment des populations, désireuses soit de modifier la constitution, soit de constituer un Etat nouveau.

13— Le juge interne se trouve donc en présence d’un gouvernement de jure. Aucun doute n'existe pour les actes de ce dernier, accomplis après son triomphe définitif. Mais comment doivent être traités ceux que le gouvernement vainqueur a faits, alors que son pouvoir était disputé ?

Si les autorités politiques ont indiqué la solution du problème, le juge n’a qu’à l’appliquer. C’est ainsi qu'après l1 guerre d’Indépendance, les Etats-Unis ont formellement reconnu les dettes contractées par eux au cours de la guerre (23), et que le Mexique n’a jamais discuté la validité des coutrats conclus en 1816 par le gouvernement du général Herrera (24).

(23) V. la déclaration de l'agent du Chili dans l'affaire, Didier. (p. 4831). Ë

(24) V. affaires Hunter, Duncan et autres, Eckford, Parroit Cox et Keith. Ë

Le silence des pouvoirs politiques ; son interprétation par le juge du gouvernement vainqueur dans le sens de la validité de ses actes depuis le début de son existence.

Jurisprudence .

américaine après la guerre d’Indépendance.

Le principe posé en 1877 par le juge Field dans Williams c. Bruffy.

à dater

14— Mais il arrive que les pouvoirs politiques ne Se soient pas prononcés ; il en est généralement ainsi pour l’activité du gouvernement vainqueur, au cours des hostilités, dans l’ordre législatif. Le juge interne n’hésite pas alors à résoudre la difficulté ; ici encore, il ne s’estime pas tenu de s'adresser à son gouvernement, d'exiger de lui une reconnaissance formelle pour ses actes accomplis au cours de l'insurrection. Après la guerre d’Indépendance, les tribunaux américains, saisis de la question de savoir depuis quand les Etats composant l’Union fédérale avaient pu valablement légiférer, ont décidé que ce droit leur appartenait depuis le 4 juillet 1776, jour de la proclamalion de l’indépendance, et non pas seulement depuis le traité de 1783 mettant fin aux hostilités et par lequel l'Angleterre reconnaissait le nouvel Etat (25

Le principe qui a dirigé la conduite des tribunaux américains après la guerre d’Indépendance a été fort bien exposé, après la guerre de Sécession, par le juge Field dans Williams c. Bruffy. Envisageant l'hypothèse où le gouvernement sudiste aurait triomphé, il déclare que ses actes, depuis le commencement de son existence, auraient été maintenus comme ceux d’une nation indépendante. OT

« Tel fut le cas des gouvernements d'Etats, sous l’ancienne confédération, lors de ieur séparation de la couronne britannique. Ayant mis à exécution leur déclaration d’'indédépendance, tout ce qu'ils firent depuis cette date fut aussi valable que si leur indépendance avait été reconnue immédiatement » (26).

Par suite, lorsqu'il s'agil des actes du gouvernement vainqueur, le jugé interne les applique depuis le début d? son existence. Cela est vrai non seulement des actes d'administration courante,

(25) Mcellvaine c. Coxe's Lessee.

Le juge Cushing déclare que les divers Etats de l'Union ont tout au moins pour leurs dispositions législatives internes,

de leur déclaration d'indépendance, à tous les droits et d'Etats souverains. « Le traité de paix, ajoulte-t-il, releur indépendance ; il ne la leur octroie pas. Il en

droit,

pouvoirs « connaît

” « résulte que les lois des divers Etats, votées depuis la déclaration

« d'indépendance, sont des lois W'Etats souverains et qu'elles « devinrent obligatoires pour la population de chacun d'eux dès « leur promulgation » (p. 212).