LES POUVOIRS DE GOUVERNEMENT DES GOUVERNEURS GÉNÉRAUX

Le plus souvent, les « pouvoirs de gouvernement » (1) n’ont pas été donnés explicitement aux gouverneurs généraux; ils résultent seulement de la qualité de « dépositaires des pouvoirs de la République » qui est reconnue à ces hauts fonctionnaires par les décrets organiques. Nous rappelons d’ailleurs les réserves que nous avons faites sur la portée trop grande que l’on pourrait attribuer à l’expression de « pouvoirs de la République » ; il est toutefois possible de comprendre, au moiïns en partie, parmi ces pouvoirs, ceux qui pour la métropole appartiennent au gouvernement central. Le gouverneur général joue en quelque sorte, dans ses colonies, le rôle de chef d'Etat; on ne peut s'étonner, dans ces conditions, qu'il y exerce certaines des attributions que détiennent en France le Président de la République et les ministres; il doit souvent, au contraire, laisser aux lieutenants-gouverneurs celles qui sont l’apanage de nos préfets. Nous verrons qu’en vertu de ces principes, si le droit de promulguer les lois doit lui être reconnu, il ne possède pas, par contre, celui d'élever les conflits.

(1) Remarquons d’ailleurs qu’en consacrant un chapitre aux pouvoirs de gouvernement des gouverneurs généraux, nous voulons seulement user d’un moyen de classification commode ; nous n’entendons pas attacher la valeur d’une doctrine à l’'énumération que nous allons

donner de ces pouvoirs.

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La correspondance avec le gouvernément metropolitain

Le gouverneur générai correspond seul avec le gouverment métropolitain. - ÆExceptions.

D'après les textes organiques, le gouverneur général correspond seul avec le gouvernement métropolitain; par suite, les services de la colonie ne peuvent communiquer avec ceux de la métropole qu’en passant par son intermédiaire.

Ce principe a subi un grave échec lors de la réorganisation du contrôle financier en {Indo-Chine, à Madagascar et en Afrique Occidentale française, par le décret du 22 mars 1907 : nous avons vu plus haut que les contrôleurs financiers adressaient directement leurs rapports aux ministres des Colonies et des Finances, et n'étaient tenus qu'à en remettre des copies aux gouverneurs généraux.

11 est une catégorie d’agents sur lesquels l’autorité du gouverneur ne peut guère se faire sentir, vu la nature spéciale de leurs fonctions : nous voulons parler des trésoriers-payeurs. Les gouverneurs généraux ne pourraient pas prendre ombrage de ce qu'ils correspondissent directement avec la métropole. Le décret du 30 décembre 1912 leur a reconnu le droit de communiquer sans intermédiaire avec le ministre des Finances pour tout ce qui concerne leur service (1). Toutefois, lorsqu'il s’agit des questions touchant leur situation personnelle, leurs émoluments, la constitution des cadres, le recrutement, l’avancement et la discipline des agents placés sous leurs ordres, ainsi que les diverses indemnités pouvant leur être allouées, les trésoriers-payeurs doivent, en même temps qu'ils soumettent leurs propositions au ministre des Finances, en adresser une copie au gouverneur général qui la transmet sans délai, avec son avis, au ministre des Colonies.

(1) De même, le ministre des Finances correspond directement avec les trésoriers payeurs des colonies. Lorsqu'il s’agit d’affaires ayant un caractère général ou de dispositions réglementaires intéressant le régime financier des colonies, le ministre des Colonies et le ministre des Finances doivent se concerter avant d'adresser leurs instructions aux gouverneurs généraux et trésoriers payeurs.

Depuis le décret du 13 mai 1919, les premiers présidents et les procureurs généraux de l’indo-Chine peuvent exceptionnellement correspondre directement avec les ministres des Colonies et de la Justice, mais sont tenus d adresser, en même temps, une copie de ieurs rapports au gouverneur général; ce haut fonetionnaire doit faire parvenir d'urgence ses observations au ministre, ainsi que celles du directeur de l’administration judiciaire.

En principe, le gouverneur général ne communique qu'avec le gouvernement métropolitain. La correspondance destinée aux divers ministres est adressés à leurs départements respectifs, sous le couvert du ministre des Colonies.

Le gouverneur général de l’Indo-Chine peut cependant correspondre directement avec les ambassadeurs, les ministres, les conseils généraux, consuls et vice-consuls de France en Extréme-Orient (1).

Le gouverneur général de Madagascar est autorisé de même à communiquer sans intermédiaires avec le gouverneur général de l’Indo-Chine, avec les gouverneurs des possessions françaises de l'Océan Indien et avec les consuls de France dans l’Afrique Australe, les indes, les côtes de l’Océan Indien, les Indes Néerlandaises et l'Australie. (2)

Les relations diplomatiques

En principe, les gouverneurs généraux ne peuvent engager de négociations diplomatiques avec les états étrangers qu'avec l’assentiment du gouvernement métropolitain (3) ; toutefois, le gouverneur général de l'Afrique Occidentale française peut communiquer avec les gouverneurs des possessions étrangères en Afrique et avee les chefs des différentes tribus ou peuplades de l’intérieur ; il fait avec ces derniers tous traités de paix ou de commerce, mais à la charge de les soumettre à l’approbation du gouvernement métropolitain (4).

(1) Décret du 20 octobre 1911 reproduisant d’ailleurs sur ce point les dispositions des décrets antérieurs.

(2) Décret du 11 décembre 1896.

(3) Cette prescription n’a été énoncée explicitement que pour l’Indo- Chine (décret du 20 Octobre 1911).

(4) Ordonnance du 7 septembre 1840, fixant les pouvoirs du gouverneur du Sénégal ; ce droit doit être considéré comme dévolu au gouverneur général de l’Afrique Occidentale. ;

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En fait, les autres gouverneurs généraux sont souvent amenés à s'entendre avec les autorités étrangères des régions limitrophes sur des points d'importance secondaire (1).

C'est seulement avec les souverains protégés que les gouverneurs généraux se trouvent en relations diplomatiques permanentes. Depuis la disparition de l’éphémère royaume d’'Emyrne, dans le gouvernement de Madagascar, cette situation n’existe plus guère qu’en Indo-Chine. Nous avons vu plus haut que les résidents supérieurs exerçaient auprès des souverains, par délégation spéciale du gouverneur général, les pouvoirs qui sont conférés au représentant de la France par les divers traités et conventions; ces traités sont pour l’Annam ceux des 21 août 1883 et 6 janvier 1884.

Comme leur collègue de l’Afrique Occidentale française les autres gouverneurs généraux ont parfois l’occasion de négocier directement ou par intermédiaires avec des chefs ou souverains indigènes; les traités qu'ils concluent doivent être soumis à la ratification du gouvernement métropolitain (2). C’est ainsi que deux traités, passés avec le Sultan Snoussi, cehf du Dar el Konti, ont été signés le 18 janvier 1903 et le 26 janvier 1908, par l’administrateur en chef et le commandant du territoire militaire du Tchad. Ils ont été ratifiés par des décrets en date des 19 octobre 1903 et 2 novembre 1908.

La promulgation et la publication des lois et décrets

« Aucun texte ne peut être reconnu comme exécutoire dans une colonie, s’il n’a été promulgué par un arrêté du gouverneur et inséré au journal officiel de la colonie » (3).

(1) Voir à ce sujet la circulaire du gouverneur général de l'Afrique Equatoriale française en date du 28 septembre 1921 (Journal officiel de l'Afrique Equatoriale française du ler octobre 1921). M. le gouverneur général Augagneur y déclare se réserver exclusivement la corresnondance avec les autorités étrangères administrant des régions limitrophes de la colonie. « Seul le gouverneur général est en état, en raison des vues d'ensemble qu’il possède de par ses fonctions, de déterminer, afin qu’elle ne crée pas de précédents dangereux à l'égard d’autres points de nos possessions, la solution des incidents locaux pouvant avoir des conséquences au point de vue international ».

(2) Cette obligation n’a été formulée explicitement que par l'ordonnance du 7 septembre 1840 citée plus haut.

(3) « L'application -et la promulgation des lois aux colonies », par M. Pierre DARESTE, Rec. de lég. et jur. col., 1912, p. 1.

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Par conséquent, il ne suffit pas pour qu'un texte puisse être considéré comme en vigueur dans une colonie qu'il y ait été déclaré applicable par les autorités métropolitaines (1, il faut que certaines formalités aient été accomplies par les soins du gouverneur.

Ces principes résultent immédiatement du décret du 15 janvier 1853, applicable à toutes les colonies. Son article 3, confondant la promulgation et la publication, détermine la date à laquelle « les lois, décrets et arrêtés promulgués dans les colonies seront exécutoires ». Le dernier paragraphe laisse aux gouverneurs le soin de désigner le mode de publication dans celles de nos possessions où il n'existe pas de journaux ni d’imprimeries.

C'est en vertu de ce décret qu'un arrêté du 14 avril 1909 du gouverneur général de Madagascar, a fixé les délais de distance dans lesquels, pour chaque zône, les textes sont exécutoires après la publication, au journal officiel, de l’arrêté de promulgation.

En Indo-Chine, le décret du 1er février 1902 a réglé cette question de la facon suivante; les lois, les décrets et les arrêtés des autorités locales sont exécutoires :

1° dans les villes constituées en municipalités, un jour france après la réception à la mairie du journal officiel qui contient l’arrêté de promulgation ;

2° dans les provinces, deux jours francs après la réception du même journal officiel au chef-lieu.

En cas d’urgence provoquée par des circonstances spéciales, le gouverneur général peut abréger les délais en assurant la publication des lois, décrets et arrêtés par tout autre moyen de publicité. Il peut également allonger ces délais.

Des circulaires du ministre des Colonies, en date des 2 mai 1906 et 8 juillet 1908, ont précisé les conditions d’exercice du pouvoir de promulgation des gouverneurs généraux et des gouverneurs. En voici les grandes lignes : Comme ïl est évident, les loïs et décrets applicables ou déclarés applicables à la colo-

(1) S'il s’agit d’une loi, son applicabilité aux colonies peut résulter soit de son texte même soit des dispositions des décrets de promulgation ou de décrets postérieurs,

nie doivent seuls être promulgués (1) ; ils doïvent l’être sans retard, bien qu'aucun délai n’ait été imposé. Dans le cas où les gouverneurs estiment que ces textes ne pourraient être sans inconvénient appliqués aux colonies, ils peuvent surseoir à leur promulgation, mais sont tenus d’en référer au ministre.

Ces dispositions sont très heureuses : elles permettent aux gouverneurs de ne rendre exécutoire dans leur colonie, au moins provisoirement, que la législation susceptible, à leur avis, d’y être mise en vigueur. Il leur suffit de suspendre la promulgation des textes et d’attirer l’attention du gouvernement métro-' politain sur les inconvénients qui pourraient résulter de leur application.

Les gouverneurs généraux ont fait, à plusieurs reprises, usa: ge de la faculté qui leur est laissée à cet égard.

Un arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation, en date du 16 mai 1895, a refusé d’appliquer le décret du 28 février 1890 sur l’organisation judiciaire du Tonkin, le gouverneur général de l’Indo-Chine ayant obtenu du gouvernement métropolitain l’autorisation de surseoir à sa promulgation (2)

Le gouveneur général de Madacascar s’est de même abstenu de promulguer le décret du 6 juillet 1902 créant dans l’Ile les taxes d’enregistrement et de timbre. Ce décret était en effet inexécutable, faute du personnel nécessaire (3),

Les principes exposés ci-dessus ont été consolidés par une jurisprudence très ferme. Ils ont cependant été laissés de côté dens plusieurs arrêts de la Cour de cassation et du Conseil

(1) La Cour de cassation (Chambre eriminelle), dans un arrêt du 8 mars 1917, a considéré comme illégal un arrêté du gouverneur général de l’Indo-Chine, promulguant le décret du 17 août 1914 qui suspendait temporairement la faculté de se pourvoir en révision contre les jugements des conseils de guerre aux armées, ce décret n’ayant pas été rendu applicable à l’Indo-Chine. )

(2) De ce décret, jugé inapplicable, l’article 17 a seul été promulgué par le gouverneur général, le 10 mars 1897. Cet article étend au Tonkin la législation civile et criminelle de la Cochinchine.

(3) La Chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un arrêt du 14 mai 1910, a reconnu que ce décret était par suite inapplicable. Rec. de lég. et jur. col., 1910, p. 175.

d'Etat (1) ; il a été jugé à plusieurs reprises, que la publication au journal officiel d’une colonie d’une loi ou d’un décret suffisait pour l’y rendre exécutoire, même si ces textes n'étaient pas accompagnés d’un arrêté de promulgation du gouverneur général. Cette façon de voir, peut-être justifiée dans des cas très particuliers, ne pourrait, dans l’état actuel de notre législation, (2 être approuvée dans le cas général.

Les gouverneurs généraux et la promulgation des lois et déerets

Lors de la constitution de gouvernements généraux par le groupement de colonies distinctes, la question s’est posée de savoir si le droit de promulgation des lois et décrets était maintenu aux gouverneurs ou s’il passait au gouverneur général.

La jurisprudence y a répondu d’une façon très nette en reconnaissant exclusivement ce droit aux gouverneurs généraux, investis par les textes organiques de la qualité de « dépositaires des pouvoirs de la République » (3) .

Sur une seconde question, au contraire, la jurisprudence ne fut rien moins qu’unanime : la promulgation des textes par le couverneur général et leur insertion dans le journal officiel du oroupe suffisent-elles pour les mettre en vigueur, ou faut-il, pour qu'il en soit ainsi, qu’elle soient suivies de leur publica-

(1) Cour de cassation crim. 15 mai 1909. — Conseil d'Etat, 22 novembre 1907, 2 juillet et 6 août 1910, 8 avril 1911. Cette nouvelle jurisprudence est basée sur la confusion qui est faite dans bien des textes entre les termes « promulguer » et « rendre applicable ». Nous n’insistons pas davantage sur ce point ; la question ayant été longuement étudiée par M. Pierre Daresre dans l’article cité plus haut.

(2) Signalons, à ce sujet, qu’on a proposé de supprimer la formalité de la promulgation aux colonies, en laissant subsister celle de la publication. Les gouverneurs conserveraient le droit de suspendre provisoirement l’application des nouveaux textes.

(3) Arrêt de la Cour d'appel de l’Afrique Occidentale française, 10 juin 1904 ; confirmé par un arrêt de la Cour de cassation (Chambre criminelle du 13 janvier 1905 (Rec. de lég. et jur. col. 1905, p. 57. Arrêt de la Cour de cassation (Chambre criminelle) du 15 juin 1911 « les lois, décrets et arrêtés sont régulièrement promulgués au Cambodge par le fait de leur insertion à la diligence du gouverneur général au bulletin officiel de l’Indo-Chine, sans la partie concernant la Cochinchine et le Cambodge. (Rec. 1911, p. 280).