LES POUVOIRS ADMINISTRATIFS DES GOUVERNEURS GÉNÉRAUX
Les eoncessions minières
En Indo-Chine, la réglementation des mines résulte du décret du 26 janvier 1912, modifié par le décret du 12 novembre 1916. Elle est basée sur la classification des gîtes naturels des substances minérales en carrières et en mines.
Les carrières appartiennent aux propriétaires du sol; leur exploitation est soumise uniquement aux règles prescrites par des arrêtés du gouverneur général, en vue de maintenir la sûreté de la surface et d’assurer la sécurité du personnel employé.
Le droit d’exploiter une mine ne peut, par contre, être acquis qu’en vertu d’une concession accordée, soit après institution d’un permis exclusif de recherche, soit à la suite d’une adjudication publique.
Les permis de recherche sont accordés à la priorité de la déclaration de recherche, faite au chef de la province; ils sont valables pour trois ans; leur délivrance donne lieu à la perception d’un droit.
Tout permis de recherche, tant qu'il n’est pas périmé, donne droit à l'obtention d’une concession dont l’étendue ne peut être supérieure à 900 hectares ni inférieure à 100 hectares. C'est au gouverneur général qu'il appartient, après l’accomplissement de diverses formalités, d'accorder la concession, lorsqu’aueune irrégularité n’apparaît dans les titres du demandeur, et qu'aucune opposition n’a été formée ; dans le cas d'opposition, le gouverneur général surseoit à statuer jusqu’à ce que les tribunaux se soient prononcés.
Dans certaines régions désignées par arrêté du gouverneur général, pris en commission permanente, les mines ne peuvent être acquises que par adjudication publique. Cette adjudication
publique a lieu en présence du gouverneur général ou d’un de ses représentants, suivant des formes déterminées.
Les règles précédentes ne s’appliquent pas à l’exploitation des alluvions contenant des pierres ou métaux précieux, qui se trouvent dans le lit des cours d’eau, faisant partie du domaine public. L'exploitation de ces alluvions ne peut avoir lieu qu’en vertu d’un permis délivré par le gouverneur général, pour une durée moindre que dix années.
Toutes les contestations auxquelles donnent lieu ces questions sont de la compétence du conseil du contentieux administratif, qui statue après avoir appelé le gouverneur général à présenter ses observations. Le gouverneur général et les parties en cause peuvent faire appel de la décision du conseil du contentieux, devant le Conseil d'Etat.
A Madagascar, la réglementation actuelle des mines autres que celles de métaux précieux et de pétrole, résulte d’un décret du 20 juillet 1897.
Les permis de recherches sont accordés pour un an par le service des mines ou les résidents des provinces; ils sont renouvelables au gré de l’administration.
Les demandes de concession sont adressées au service des mines. L'administration statue souverainement sur les oppositions qui peuvent être formées.
Le décret du 23 mai 1907 a établi des règles analogues pour les mines de métaux précieux.
Le décret du 21 décembre 1920 a modifié le régime de 1897, en ce qui concerne les hydrocarbures liquides ou gazeux. Les permis de recherche des pétroles sont accordés pour deux ans et renouvelables, à la demande du permissionnaire, pour deux autres périodes de deux ans. Le renouvellement n’est d’ailleurs possible que si le prospecteur a exécuté des sondages, ou s’il a effectué des dépenses indiquant un effort sérieux. Les concessions de mines de pétrole ne sont plus accordées à perpétuité ; leur durée est de 50 ans; elles peuvent être renouvelées pour 25 ans si le débit du pétrole reste suffisant.
En Afrique Occidentale et en Afrique Equatoriale, le régime minier résulte du décret du 6 juillet 1899, modifié par les décrets des 4 août 1901, 19 mars 1905, 22 août 1906, 9 juin 1911,
8 janvier 1916, et 28 juillet 1918; un décret du 5 mars 1921 a, de plus, établi pour els mines de pétrole de l’Afrique Equatoriale française, une réglementation analogue à celle qui a été instituée à Madagascar par le décret du 21 décembre 1920.
Aux termes du décret du 6 juillet 1899, les permis de recherche et d'exploitation de mines sont délivrés par les gouverneurs. Depuis lors, cette attribution a-t-elle été dévolue aux gouverneurs généraux ou est-elle restée entre les mains des lieutenants-gouverneurs ? (1). La deuxième opinion est la seule admissible ; aucun texte postérieur n’a transmis aux gouverneurs généraux le droit d'accorder des concessions et, d’autre part, ce droit n’est pas de ceux que l’on doit reconnaître à ces hauts fonctionnaires en leur qualité de « dépositaires des pouvoirs de la République ».
D'ailleurs, il est une raison plus nette qui montre que les lieutenants-mouverneurs ont conservé intégralement leurs attributions sur ee point : le décret du 19 mars 1905, qui a modifié quelques articles du décret du 6 juillet 1899, porte que « l’autorisation personnelle peut être accordée par les gouverneurs (2) ou lieutenants-gouverneurs » ; les uns et les autres sont considérés comme jouissant encore des mêmes droits.
Le même décret dispose plus loin que « les travaux d’exploration, de recherches ou d’exploitation sont soumis à la surveillance de l'administration, conformément aux prescriptions d’arrêtés pris par les lieutenants-gouverneurs et approuvés par le gouverneur général de l’Afrique Occidentale ». Ce n’est done pas par inadvertance qu'il n’avait pas été fait mention plus haut du gouverneur général.
Les concessions territoriales
En Indo-Chine, les concessions territoriales ont été réglementées par des arrêtés locaux.
(1) On serait tenté de répondre qu'il existait déjà un gouverneur général à l’époque du décret du 6 juillet 1899, et que ce texte n’en a pas fait mention ; cet argument ne serait pas décisif, car le gouverneur général de l’Afrique Occidentale n’a reçu de pouvoirs effectifs qu’en 1602.
(2) Cette expression s'applique aux chefs des colonies non groupées de l'Afrique continentale, auxquelles s'étendent les dispositions du décret de 1899 et les décrets postérieurs, notamment au « gouverneur » des établissements de la Côte des Somalis.
En Cochinchine, des terres rurales peuvent être concédées . gratuitement sans qu'il soit fait de distinctions entre les ranais, les indigènes et les étrangers; ces concessions sont accordées par le conseil colonial ou le gouverneur général (1), selon qu’elles n’atteignent pas ou dépassent 500 hectares.
Dans les protectorats, on distingue à ce sujet les Français des indigènes. Les pouvoirs du gouverneur général sont limités par les droits que les traités ont reconnus aux souverains indigènes (2). d
À Kouang-Teheou-Wan, la question des concessions de terre a été réglée par un arrêté du gouverneur général de l’Indo- Chine en date du 6 août 1903. L'administrateur du territoire peut concéder des terres rurales de superficie inférieure à 300 hectares; ces acquisitons ne deviennent définitives que cinq ans après, par un arrêté du gouverneur général.
À Madagascar, le régime actuel des concessions domaniales a été institué par le décret du 3 juillet 1904.
Les concessions des terres dont la superficie est supérieure à 10.000 hectares (3) sont accordées par décret rendu, après avis du gouverneur général et de la commission des concessions coloniales (4) sur la proposition du ministre des Colonies.
Les concessions moins importantes sont attribuées par le
(1) Le gouverneur général de l’Indo-Chine a un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser les concessions qui lui sont demandées; Aucune disposition de l’arrêté du gouverneur général de l’Indo-Chine, du 18 août 1896, ne prescrit de motiver les décisions portant refus d'accorder une concession (Arrêt du Conseil d'Etat du ler juillet 1910). Rec. de lég. et jur. col., 1910, p. 226.
(2) Les souverains indigènes ont parfois délégué à ce sujet certains de leurs droits au gouverneur général ; c’est ainsi que l'ordonnance du roi d’Annam, en date du 5 novembre 1888, a conféré à ce haut fonctionnaire le pouvoir d’édicter les règles auxquelles sont soumises les acquisitions de terres, réalisées par des Français ou des protégés français. Cette ordonnance a donné lieu à plusieurs décisions de la jurisprudence : arrêt de la Cour d'appel de l’Indo-Chine (Hanoï), ler mai 1908. Rec. de lég. et jur. col. 1908, p. 261 ; arrêts de la Chambre civile de la Cour de cassation des 25 juin 1914 et 23 février 1915. Rec. de lég. et jur. col. 1915, p. 13.
(3) Ces concessions nécessitent la rédaction d’un cahier des charges.
(4) Cette commission a été instituée par le décret du 16 juillet 1898 et modifiée par le décret du 13 novembre 1898. Elle se compose de conseillers d'Etat et de fonctionnaires des Finances et des Colonies.
PO tT ÉPt
gouverneur général, dans des conditions fixées par des arrêtés locaux, soumis à l'approbation du ministre des Colonies. C’est ainsi que l’arrêté du 10 février 1899 a permis l’attribution gratuite de terres de superficie inférieure à 100 hectares, aux citoyens français.
En Afrique Occidentale française, les concessions domaniales ont été réglementées par le décret du 23 octobre 1904, de la façon suivante (article 11) :
1° Les lots de terrains urbains, compris dans un plan de lotissement arrêté par le lieutenant-gouverneur en conseil d’ad-
ainistration, et les concessions de moins de 200 hectares, sont accordés par le lieutenant-gouverneur, en conseil d’administration, aux conditions déterminées dans chaque cas, par l’acte de concession lui-même, suivant le lieu, la nature du sol et l’exploitation à entreprendre.
2° Les concessions portant sur une étendue comprise entre 200 et 2.000 hectares sont accordées par le gouverneur général, sur la proposition du lieutenant-gouverneur, après avis du conseil d’administration.
3° Les concessions portant sur une étendue supérieure à 2.000 hectares sont accordées par décret, rendu sur la proposition du couverneur général, après avis de la commission des concessions coloniales, et au vu du rapport du ministre des Colonies.
Dans ces deux derniers cas, les conditions de la concession sont stipulées dans un cahier des charges, annexé à l’acte de concession qui fixe également le taux des redevances.
Les reäevances doivent faire mention de la publicité préalable destinée à permettre l’examen de tous les intérêts en cause; ils sont insérés dans le journal officiel de la colonie.
En Afrique Equatoriale française, les concessions domaniales ont été réglementées par les décrets des 28 mars 1899, 19 juin 1904 et 7 octobre 1907. Elles sont accordées par les licutenantsgouverneurs, le gouverneur général ou le gouvernement métropolitain, suivant des règles analogues à celles qui ont été prescrites pour l’Afriques Occidentale. Le décret du 28 mars 1899 a fixé les conditions suivant lesquelles les terres peuvent être
Fe
concédées (1) : soit par adjudication publique; soit de gré à gré par lots de moins de 1000 hectares, à titre gratuit ou à titre onéreux ; soit à titre gratuit au profit des bénéficiaires de concessions de jouissance temporaire, pour les parcelles mises par eux en valeur.
L’expropriation pour eause d'utilité publique
L’expropriation pour cause d'utilité publique a été réglermentée dernièrement en Indo-Chine par le décret du 18 avril 1918, et, en Afrique Equatoriale française, par le décret du 8 août 1917, modifié par le décret du 2 juin 1921. (2):
En Indo-Chine (3), l’expropriation pour cause d'utilité publique ne peut être prononcée par les tribunaux que lorsque certaines formalités ont été accomplies.
1° Publication de la déclaration d'utilité publique, contenue dans un décret, si les travaux projetés sont à la charge de l’Etat, ou s'ils sont exécutés sur fonds d'emprunts autorisés par des lois, dans un arrêté du gouverneur général, pris après avis de la commission permanente, s’ils sont à la charge de l’Indo- Chine ; dans un arrêté du gouverneur général, pris sur la proposition du chef de l’administration locale, si leur dépense doit être supportée par un budget local provincial ou municipal.
2° Publication d’un arrêté du gouverneur général, pris sur la proposition du chef de l’administration locale compétent ; cet arrêté désigne les localités ou territoires sur lesquels les travaux doivent avoir lieu (4) .
(1) Des arrêtés locaux soumis à l'approbation du ministre des Colonies fixent le détail des conditions des concessions inférieures à 10.000 hectares ; voir par exemple l'arrêté du gouverneur général, en date du 6 octobre 1910.
(2) Il n’est pas encore intervenu de nouveau texte pour l'Afrique Occidentale française où l’on applique toujours les dispositions du décret du 15 février 1889, relatif au Sénégal. La question est réglée à Madagascar par la loi malgache du 27 avril 1896 (Rec. 1903, 3e partie, page 162), qui doit se compléter par la loi métropolitaine (Cass. civ. 7 mai 1918. Rec. 1919, p. 29).
(3) Ces règles ne s'appliquent pas aux propriétés des indigènes, en Annam, au Tonkin et au Cambodge.
(4) Cette désignation peut résulter du décret ou de l’arrêté précédent.
3° Publication de l’arrêté de cessibilité par lequel le chef de l’administration locale détermine les propriétés particulières auxquelles l’expropriation est applicable.
En Afrique Equatoriale, des formalités analogues sont exioées ; l’arrêté de cessibilité doit toutefois émaner du gouverneur général et non pas du lieutenant-gouverneur.
La police
Nous avons déjà signalé que les mesures de police appartenaient en principe aux lieutenants-gouverneurs et résidents supérieurs et non pas aux gouverneurs généraux.
Il est cependant des pouvoirs spéciaux de police qui ont ‘été conférés aux gouverneurs généraux.
C’est ainsi qu’en Indo-Chine, le décret du 30 décembre 1898 a permis au gouverneur général d'interdire la cireulation des journaux ou périodiques publiés à l’étranger, en quelque langue que ce soit, même en chinois ou en annamite.
Le décret du 19 février 1901 a donné le même droit au gouverneur général de Madagascar; ce haut fonctionnaire peut même, d’après un décret récent, interdire la circulation, la mise en vente ou la distribution de tous livres, brochures et autres écrits.
Le gouverneur général de Madagascar, administrant directement la colonie, est d’ailleurs libre de prendre toutes les mesures de police convenables : il peut notamment prononcer le retrait des licences de débit de boisson, bien que l’autorité judiciaire soit également compétente en la matière (1).
(1) Arrêt du Conseil d'Etat du 20 février 1914. Madagascar. Rec. de lég. et jur. col. 1914, p. 237.
NY
Les pouvoirs des gouverneurs généraux à l'égard des fonctionnaires
La nomination des fonctionnaires
Les gouverneurs généraux nomment en principe à toutes les fonctions civiles (1); l’autorité métropolitaine s’est pourtant réservé la désignation, sur la présentation du gouverneur général, des titulaires de certains emplois tels que ceux occupés par les directeurs du contrôle financier, les secrétaires généraux, les lieutenants gouverneurs et résidents supérieurs, les directeurs des finances et de la comptabilité, les magistrats (2), les trésoriers-payeurs et trésoriers particuliers. Cette énumération, nullement limitative, doit être complétée pour chaque gouvernement général; c’est ainsi qu’on doit y ajouter notamment: pour Madagascar, les résidents, les vice-résidents et les chefs des principaux services administratifs ; pour l'Afrique Occidentale française, les administrateurs et les chefs des services généraux ; pour l’Afrique Equatoriale française, les titulaires de toutes les fonctions donnant lieu à une pension de l’Etat.
C’est le gouverneur général de l’Indo-Chine qui possède les pouvoirs les plus étendus en la matière; il nomme même la plupart des chefs des services généraux de l’Union (5).
Remarquons que les nominations faites par les gouverneurs généraux n’ont pas pour but ni pour effet de modifier le grade des fonctionnaires qui en sont l’objet dans le cadre métropolitain (4).
Les gouverneurs généraux répartissent à leur gré dans les
(1) Ils n'appartient pas aux gouverneurs généraux de nommer les titulaires des emplois communaux (Arrêt du Conseil d'Etat, ler mai 1903, Cochinchine. — Maire de Saigon, Rec. de lég. et jur. col. 1903, p. 99).
(2) Nous rappelons que les gouverneurs généraux nomment habituellement les auxiliaires de la justice tels que les avocats-défenseurs, les notaires, les huissiers, les commis-greffiers, les interprètes.
(3) C’est ainsi que dejuis les décrets des 20 octobre 1911 et 29 avril 1912, il appartient au gouverneur général de l’Indo-Chine de nommer le directeur des Postes et Télégraphes.
(4) Arrêt du Conseil d'Etat, 20 mars 1914. Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1914, p. 186.
colonies, tous les fonctionnaires mis à leur disposition par le gouvernement métropolitain, à l’exception du personnel de la justice et de la trésorerie (1).
Les gouverneurs généraux exercent un droit de surveillance sur tous les fonctionnaires (2) ; même sur les magistrats à qui ils peuvent adresser des réprimandes (3).
La révocation et la suspension des fonctionnaires
Les gouverneurs généraux peuvent révoquer tous les fonctionnaires dont la nomination leur appartient (#4) ; ils sont tenus toutefois de n'’agir que suivant certaines formes (5) .
En cas d'urgence, il est possible au gouverneur général de l’Indo-Chine de suspendre tous les fonctionnaires nommés par décret, à l’exception du directeur du contrôle financier (6) Cette faculté avait déjà été donnée aux gouverneurs des vieilles colonies par les ordonnances organiques; on peut se demander si on ne doit pas la reconnaître aux gouverneurs généraux de Madagascar, de l’Afrique Occidentale et de l’Afrique Equatoviale, bien qu'aucun texte ne l’ait permis explicitement.
La solde du personnel eolonial
Aux termes du décret du 11 décembre 1920 (7), les gouver- .neurs généraux déterminent, par des arrêtés rendus en conseil
(1) Les gouverneurs généraux sont naturellement libres de laisser les lieutenants-gouverneurs répartir dans leurs colonies les fonctionnaires qu’ils placent à leur disposition ; c'est d’ailleurs la règle en Indo-Chine. Voir à ce sujet la circulaire du gouverneur général Van Vollenhoven, en date du 28 juillet 1917. Rec. de lég. et jur. col. 1918, p. 397.
(2) A l'exception, bien entendu, du directeur du contrôle financier.
(3) D'après le décret du 19 mai 1919, le gouverneur général de J’Indo-Chine peut mander tout magistrat afin de recevoir ses explications sur les faits qui lui sont imputés. Il note tous les ans les membres du service judiciaire.
(4) Arrêt du Conseil d'Etat du 2 juin 1916. — Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1916, p. 169. À (5) Arrêt du Conseil d'Etat du 20 janvier 1905. — Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1905, p. 54,
(6) Décret du 20 octobre 1911.
(7) Modifiant le décret du 2 mars 1910, qui avait remplacé le décret du 23 décembre 1897.
sous la forme de règlements généraux applicables à l’ensemble du personnel intéressé, le régime de la solde et des accessoires de solde :
1° des fonctionnaires, employés et agents des cadres européens des corps ou services constitués et organisés par des arrêtés locaux et entretenus sur les budgets généraux locaux ou spéciaux ;
2° des fonctionnaires, employés et agents des cadres indigènes des mêmes corps ou services (1).
L’approbation de ces arrêtés par le ministre est exigée avant leur mise en vigueur; cette formalité a toutefois été supprimée pour les arrêtés qui concernent, en Indo-Chine, les services suivants (2) :
Services civils de l’Indo-Chine (décret du 24 juin 1912) ;
Bureaux des secrétariats généraux (décret du 14 nov. 1912) ;
Service férestier (décret du 17 mai 1914) ;
Cadastre et topographie (décret du 27 juin 1914) ;
Assistance médicale (décret du 27 juin 1914) ;
Douanes et régies (décret du 4 décembre 1914) ;
Enregistrement (décret du 1° octobre 1914) ;
Travaux publics (décret du 9 février 1916).
La mise à la retraite des fonctionnaires
L'’admission des fonctionnaires à la retraite est prononcée par le gouverneur général, d’office ou sur la demande des intéres-
(1) Les décrets sur la solde contiennent des règles qui s'imposent aux gouverneurs généraux (comme d'ailleurs aux gouverneurs des colonies non groupées, auxquels ils sont également applicables).
Notamment les allocations qui ressortissent au service de la solde ne peuvent être accordées que conformément aux dispositions limitatives de ces décrets (article ler du décret du 2 mars 1910). Bien que le décret de 1897 fût moins explicite, il n’est pas douteux qu’il ne dût être entendu dans le même sens : il en résulte que l’arrêté du gouverneur général de l’Indo-Chine, du 25 février 1909, créant une caisse de prévoyance et prescrivant des versements à cette caisse par le gouvernement général, était illégal comme contraire à la règle ci-dessus (Arrêt du Conseil d'Etat du 4 juin 1920. Rec. de lég. et jur. col. 1920, p. 246).
(2) Il en est ainsi de tous les arrêtés concernant la détermination des cadres, des traitements ou accessoires, des conditions de recrutement, d'avancement, de discipline et d'organisation de ce personnel (décret du 11 décembre 1920).
sés (1). Lorsqu'il s’agit de fonctionnaires dont la nomination appartient à l'autorité métropolitaine, elle est prononcée par cette autorité sur la proposition du gouverneur général (2). La seule condition exigée pour la valabilité de la mise à la retraite d'office est que la décision du gouverneur général soit prise, au vu d’un rapport des supérieurs hiérarchiques (3).
Les pensions
Toutes les demandes de pension doivent être adressées au cgouverneur général; ce haut fonctionnaire statue, en conseil de gouvernement ou en commission permanente, sur celles qui émanent de fonctionnaires dont la nomination lui appartient. L'arrêté de concession est publié au Journal officiel du gouvernement général. Le titulaire a un délai de deux mois pour se pourvoir, s’il le juge à propos, devant le conseil du contentieux du gouvernement général (4).
Tous les titres de pension sont signés par le gouverneur général et enregistrés sur un grand-livre, tenu par le directeur des finances et de la comptabilité.
Les fonctionnaires intérimaires
C’est aux gouverneurs généraux qu'il appartient de nommer des intérimaires aux fonctions vacantes, dont les titulaires sont désignés par le gouvernement métropolitain.
(1) La circulaire du gouverneur général de l’Indo-Chine, du 17 mai 1913, par laquelle il a été déclaré que les fonctionnaires ne seraient pas mis à la retraite avant l’âge de 50 ans, n’a pas eu pour objet, et n’a pu avoir pour effet, de restreindre le droit du gouverneur général de prononcer,, lorsqu'il le juge à propos, leur mise à la retraite (Arrêt du Conseil d'Etat du 11 janvier 1918. Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1918, p. 19).
(2) Il n'appartient pas au gouverneur général de l’ndo-Chine de mettre à la retraite les administrateurs de 2e classe des services civils de l’Indo-Chine, nommés et susceptibles d’être révoqués par décret du Président de la République (Arrêt du Conseil d'Etat du 17 février 1911. Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1911, p. 125.).
(3) Arrêt du Conseil d'Etat du 7 décembre 1917. 1hdo etes Rec. de lég. et jur. col. 1918, p. 9.
(4) La décision du gouverneur général ne peut être détérée qu’à ce conseil (Arrêt du Conseil d'Etat du 5 janvier 1907. Indo-Chine. Rec. de lég. et jur. col. 1907, p. 57).
