CONCLUSION

Au cours de notre étude, nous avons cherché à répondre, pour chaque matière, à la question que nous nous étions posée dès le début de ce travail : comment les pouvoirs des gouverneurs généraux sont-ils limités d’un côté par les droits que s’est réservés le gouvernement métropolitain, et de l’autre, par les attributions conservées aux lieutenants-gouverneurs ? Passant maintenant du particulier au général, il nous reste, après avoir essayé de voir ce qui est, à tenter d'indiquer ce qui devrait être.

Le gouvernement métropolitain et les gouverneurs généraux

Tout d’abord, n’y aurait-il pas lieu d'étendre l’autorité des gouverneurs généraux sur les possessions voisines des colonies dont la direction leur a été confiée ? On ne saurait évidemment penser à rattacher nos établissements de l’Inde à l’Union indochinoise, mais il serait possible de voir des avantages sérieurx à faire entrer dans le gouvernement général de Madagascar et dépendances, la colonie de la Réunion, en lui conservant naturellement son autonomie administrative et financière (1). Bien des questions qui nécessitent une décision de la métropole pourraient être résolues par le gouverneur général, ce qui permettrait de réaliser une grande économie de temps; de plus, cette nouvelle organisation aurait l'intérêt d'établir des liens plus étroits entre les deux colonies et d’instituer une unité de vues économiques, qui fait totalement défaut à l’heure actuelle. Ce projet se heurterait, malheureusement, aux habitudes et aux

(1) Le gouvernement général ainsi réorganisé coïnciderait avec le groupe militaire de l'Afrique Orientale ; il pourrait, sans inconvénient, en prendre le nom. i

traditions des colons de la Réunion qui, fort jaloux de leurs prérogatives, admettraient difficilement que le gouverneur de l'Ile ne dépendît pas directement de la métropole.

La création des différents gouvernements généraux a eu d’excellents résultats; elle a coïncidé pourtant avec un essor important du développement des colonies qui les composent. On peut se demander, dans ces conditions, s’il n’y aurait pas avantage à constituer de nouveaux gouvernements généraux, en groupant celles de nos possessions qui sont encore isolées : on a proposé notamment, de réunir, en un gouvernement général des Antilles, nos colonies des Antilles et celle de la Guyane (1), et, en un gouvernement général du Pacifique, la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances, et nos divers établissements de l’Océanie. L'intérêt de cette mesure ne paraît pas considérable. I1 était logique de grouper sous une même direction des territoires d’un seul tenant, comme on l’a fait pour l’Indo-Chine, l’Afrique Occidentale et l'Afrique Equatoriale, ou des îles voisines (Madagascar et dépendances) ; il le serait beaucoup moins d’opérer de la même façon pour des possessions éloignées les unes des autres; les gouvernements généraux risqueraient fort de n'être dans ces conditions, que des organes gênants dont l’effet serait de retarder les communications des gouverneurs avec la métropole. D'ailleurs, en ce qui concerne les Antilles et la Guyane, la création d’un gouvernement général soulèverait des objections du même ordre que le rattachement de la Réunion à celui de Madagascar et dépendances.

Une question doit nous arrêter maintenant : les pouvoirs confiés aux gouverneurs généraux sont-ils suffisants ou, poursuivant l'œuvre de décentralisation qui a présidé à la création de ces hauts fonctionnaires, n’y aurait-il pas lieu d’augmenter leurs attributions ?

Dans son livre sur l’Indo-Chine française, M. DouUMER s'était plaint que l’action des gouverneurs généraux fût gênée par « la tutelle tatillonne, impuissante mais malfaisante des bureaux de Ja métropole ». Depuis lors, les progrès de l’Indo-Chine ont été tels que la nécessité s’est fait encore plus vivement sentir de

(1) Un article du projet de loi, qui est devenu la loi de finances du 30 décembre 1909, prévoyait la formation de ce gouvernement général.

relâcher cette tutelle. De nombreuses réclamations (1) contre l'ingérence constante du gouvernement central ont été portées par les gouverneurs généraux de l’Union; c’est ainsi que M. SARRAUT a pu s'exprimer de la sorte : «..... les liens étroits qui la soutenaient la gênent, l’autorité maîtresse qui mène sa marche ne peut s’en rendre compte si elle est trop loin: il faut qu'elle soit non en France maïs ici. L'organisme local de gouvernement qui préside à l’évolution de l’Indo-Chine doit rester, bien entendu, soumis au contrôle de la métropole; mais le véritable pouvoir de décision doit être sur place, en Indo{Chine. Or, i n’y est pas, malgré l’affirmation des textes solennels qui ont voulu établir la décentralisation logique du gouvernement général. Ce gouvernement n’a qu'une autorité précaire, déléguée par des textes qui permettent à la métropole de reprendre d’une main ce qu’elle donne de l’autre. La théorie dit une chose; la pratique fait le contraire....... La diréction responsable qui gouverne ici ne doit pas vivre dans l’inconnu du lendemain, et surtout, sous le régime des retards imposés à l’action locale par l’obligation de demander sans cesse le consentement préalable de l’autorité métropolitaine. Il faut donc obtenir pour le gouvernement de la colonie, pour l’action administrative et politique locale, un statut nouveau lui accordant nettement, en échange de ses responsabilités, une liberté et une autorité stables, dont la concession est imposée à l’évidence par l’expérience des réalités. »

Depuis que ces idées ont été émises, le développement de l’Indo-Chine a pris des proportions véritablement inespérées. La guerre même, qui a été une cause de ruine pour la plupart des pays, n’a retardé en rien son évolution économique; sa prospérité s’est notamment attestée par l’élévation considérable de la valeur de son change. L'organisation actuelle ne répond certainement plus aux besoins de l’Indo-Chine. Dans un discours prononcé, en août 1920, à la Chambre de commerce de

(1) Il est curieux de constater que ces réclamations émanent des gouverneurs généraux qui, comme nous avons pu le constater au cours de ce travail, possèdent les pouvoirs les. plus étendus et sont, pour cette raison, souvent comparés à des vice-rois. Cette situation provient de ce que l’Indo-Chine est le gouvernement général dont le développement est le plus avancé,

Saigon, M. le gouverneur général Maurice LonG, a indiqué ses vues sur le régime qui conviendrait à l’Union :

« Le moment est venu pour l’Indo-Chine de vivre sa vie; l’Indo-Chine n’est plus une colonie, c’est un Etat, c’est un orand pays qui a de grandes possibilités, qui a déjà obtenu des résultats immenses. Elle peut avoir demain sa flotte..... Elle a les magnifiques produits de son sol et de son sous-sol elle peut compter sur ses mines, son élevage, son industrie, son agriculture. Elle a tout ce qui constitue la richesse et la puissance d’un

« On parle beaucoup d’autonomie. Ce grand pays qu'est l'Indo-Chine ne veut plus être dirigé, comme un enfant débile, du bout d’un fil, à 15.000 kilomètres, par les bureaux d’un ministère, et ne veut pas davantage que syndicats ou comités lointains lui donnent des ordres sur des questions dont dépendent ses intérêts vitaux comme, par exemple, la réforme monétaire ou les communications maritimes. Il veut vivre sa vie.

« Est-ce à dire qu’il veuille un régime proconsulaire qu’il entend livrer au gouverneur général ou au gouverneur de la Cochinchine, sans limite et sans contrôle ? Non, il veut fortifier son âme, devenir une collectivité, un peuple. Il veut qu'il se crée une opinion indochinoïise qui s’inspire directement des sentiments, de la pensée, de la volonté de ceux qui, de race ou de cœur, sont de loyaux français, attachés à l’avenir de ce pays indissolublement lié à la France. Pour cela, il faut des organismes représentatifs de cette opinion... Il convient d’harmoniser tous les efforts pour mener ce pays, indéfiniment et sans heurt, aux grandes destinées qu'il mérite ».

Dans son discours, M. le gouverneur général LonNG n’a pas développé des idées purement personnelles il s’est montré l’interprète fidèle des sentiments de la colonie. C’est ainsi que quelques mois plus tard, on pouvait trouver ces lignes dans le Courrier de Haiphong (1) : « La grande réforme à réaliser aujourd’hui dans notre empire et en particulier en Indo-Chine, qui est de nos possessions la plus riche et la plus évoluée, c’est l'octroi, à l’autorité locale, appuyée sur des assemblées consultatives représentant les intérêts engagés dans le pays, d’une véri-

(1) Numéro du ler-3 novembre 1920.

table liberté d'action. » Quelles pourraient être ces « assemblées consultatives » ? La réponse semble tout indiquée : il suffirait de faire entrer dans le conseil de gouvernement et dans les conseils d'administration de plus nombreux représentants des intérêts politiques ou économiques des groupements français et indioènes. L'idée n’est d’ailleurs pas nouvelle : dans un discours prononcé à la Chambre des députés, le 2 février 1905, M. Clémentel, alors ministre des Colonies, avait déjà parlé de la nécessité « de tempérer l’autorité dictatoriale du gouverneur général par des éléments élus, dans le conseil de gouvernement, institué près de ce haut fonctionnaire ». C’est la véritable solution du problème ; il ne saurait être, en effet, question de créer dans nos gouvernements généraux des parlements ou autres organes purement électifs; les résultats déplorables qu'ont donnés les conseils généraux des colonies interdisent toute tentative de ce genre.

Le décret du 4 décembre 1920, qui a réorganisé le conseil de gouvernement de l’Afrique Occidentale française, marque un erand pas dans ce sens :le rapport précédant ce décret indique qu’on a cherché à augmenter le caractère « législatif » du conseil de gouvernement, en admettant dans son sein une plus forte proportion de membres non fonctionnaires, représentant les intérêts des divers groupements, et en obligeant le gouverneur général à le consulter sur un grand nombre de matières.

Evidemment, la suite donnée aux avis de l’assemblée, restant facultative pour le gouverneur général, celui-ci pourrait, en principe, passer outre et l’on serait tenté de dire que son autorité n’est limitée en rien par le conseil de gouvernement; rien ne serait cependant plus inexact : à moins d’en avoir reçu l'autorisation formelle de la métropole, le gouverneur général se permettrait difficilement de ne pas suivre les avis qui lui sont donnés. Bien souvent, d’ailleurs, le gouvernement central a semblé oublier le caractère uniquement consultatif des conseils de gouvernement, notamment quand il a spécifié que les avis des commissions permanentes devraient, pour certaines matières, être ratifiées par les conseils : une telle prescription s’explique seulement si l’on se rappelle que les votes de ces assemblées sont, en fait, toujours respectés par les gouverneurs généraux,

Les gouverneurs généraux et les lieutenants gouverneurs

Comment les pouvoirs abandonnés par la métropole doiventiis se répartir entre les gouverneurs généraux et les lieutenantsgouverneurs ? La diversité des textes et surtout le vague de leur rédaction ont permis que cette question fût résolue des façons les plus différentes.

En Afrique Occidentale française, c’est la conception décentralisatrice poussée à outrance, qui a prévalu tout d’abord; le gouverneur général, se cantonnant dans son rôle de représentant de l’autorité métropolitaine, laissait aux diverses colonies du groupe leur complète autonomie, tant au point de vue politique et économique, qu’au point de vue administratif et financier. Ses attributions se réduisaient, par suite, à la direction générale de la politique et à la transmission de la correspondance des lieutenants-gouverneurs. Le gouvernement général n'était, en fait, qu’un organe inutile et encombrant, dont la création n’avait eu pour effet que d'introduire, suivant l’expression du gouverneur général Van Vollenhoven, « non point de nouvelles personnalités dans notre droit administratif, mais bien de nouveaux personnages dans la hiérarchie coloniale » (1).

A la même époque, c'était la conception diamétralement opposée qui triomphait en Indo-Chine, sous l'influence de M. Paul Doumer. Le gouverneur général y jouait le rôle d’un véritable chef d’unité administrative; il s'était entouré de directeurs généraux qui, comme autant de ministres, dirigeaient les différents services de l’Union. Le lieutenant-gouverneur et les résidents supérieurs avaient vu leurs attributions réduites à presque rien; ils étaient devenus des agents purement représentatifs, n’intervenant que pour assurer le bon ordre dans leur colonie où leur protectorat.

Cette conception était aussi exagérée que la précédente. Nous avons dit plus haut pour quelles raisons il n’est pas possible que toutes les parties d’un gouvernement général soient soumises exactement au même régime; la décentralisation répond,

(1) Circulaire du 27 juillet 1917 adressée aux lieutenants£ouverneurs de l'Afrique Occidentale française. Rec. de lég. et:jur. col. 1918, p. 397.

dans les groupes de colonies, à une véritable nécessité : c’est ce qu'ont compris les successeurs de M. Doumer, MM. Beau, Klobukowski et Sarraut, qui ont rendu au lieutenant-gouverneur de la Cochinchine et aux résidents supérieurs, la plupart de leurs attributions (1).

En Afrique Occidentale française, l’évolution s’est effectuée en sens inverse; le gouverneur général, d’abord sans attributions nettement définies, a pu exercer une action effective quand des pouvoirs réels lui eurent été confiés, et des moyens financiers donnés par la création d’un budget général. Depuis M. Roume, tous les gouverneurs généraux de l’Afrique Occidentale n’en ont pas moins été des partisans convaineus de la décentralisation. Il en a été de même en Afrique Equatoriale, depuis le gouvernement de M. Martial Merlin.

Nous voyons ainsi que, partis de conceptions opposées, les modes d'organisation des divers groupes de colonies se sont rejoints; ils ont abouti à la solution actuelle qui est, d’après nous, la plus heureuse : c’est celle qui permet aux gouverneurs généraux, déchargés des soucis de l’administration des diverses colonies, de s’adonner tout entiers aux intérêts collectifs du groupe et de mener ainsi à bien la tâche de haute direction qui leur a été confiée.

(1) Cette œuvre de décentralisation a été sanctionnée par les décrets du 20 octobre 1911 qui ont fixé les attributions respectives du gouverneur général, du gouverneur de la Cochinchine et des résidents supérieurs.

re tCET AN

ke ET loir serre

RETUT VS EES J bee PTT RALURULS TANT