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Conformément aux principes du droit public, les gouverneurs généraux ne pourraient dispenser par des mesures individuelles, certaines personnes déterminées de l’observation des règlements en vigueur, même si ces règlements émanaient d’eux.
Les actes des gouverneurs généraux, comme ceux des autres autorités administratives, sont susceptibles d’être déférés au Conseil d'Etat par voie de recours en annulation pour excès de pouvoir ; il n’appartient d’ailleurs qu’au ministre des Colonies d’ydéfendre il ne pourrait être fait état des observations présentées directement par les gouverneurs généraux (1).
Les arrêtés des gouverneurs généraux sont habituellement rendus obligatoires par leur publication au Journal officiel de la colonie; cette question soulève de nombreuses difficultés qui seront examinées par la suite.
Certains arrêtés ne sont exécutoires qu'après approbation par décret. Il en est ainsi de ceux qui concernent la création d’impôts destinés à alimenter le budget général. D’autres le sont provisoirement, à la condition d’être approuvés par décret dans un certain délai; le plus souvent, dans ce cas, ils se basent sur les décrets des 6 mars et 20 septembre 1877, dont nous nous sommes déjà occupés. Ces textes permettent de sanctionner, par des peines de quinze jours de prison et de 100 francs d’amende au maximum, les arrêtés destinés à assurer l’exécution des lois décrets et règlements qui ont été promulgués (2). Dars ce cas, et toutes les fois que les peines pécuniaires ou corporelles excèdent le droit commun en matière de contravention, les règlements dans lesquels ils sont prévus doivent, dans un certain délai (3), être convertis en décrets par le chef de l'Etat. Passé ce délai, ils deviennent cadues.
(1) Arrêt du Conseil d'Etat du ler mai 1903, Cochinchine. Recueil de lég. et jur. col. 1903, p. 99.
(2) Voir plus haut, chapitre premier.
(3) Ce délai fixé uniformément à quatre mois par le décret du 6 mars 1877, a été porté, par le décret du 20 septembre suivant à six mois pour la Cochinchine, Mayotte et Mohéli, et à huit mois pour la Nouvelle-Calédonie et Tahiti. C’est le délai de six mois qui s'applique actuellement à l’Indo-Chine.
D'autres arrêtés nécessitent l’approbation du ministre des
Colonies. Il n’en est d’ailleurs ainsi que lorsqu’un texte formel l’exige (1) Les uns sont exécutoires provisoirement (2) ; d’autres ne le sont qu'après avoir été approuvés par le ministre. Depuis le décret du 24 juin 1912, c’est le cas pour les arrêtés du gouverneur général de l’Indo-Chine, relatifs au statut des commis des services civils : les arrêtés non revêtus de l’approbation ministérielle doivent être considérés comme non avenus (3).
On voit souvent, dans les journaux officiels des colonies, des arrêtés des gouverneurs généraux, portant approbation d’arrétés de lieutenants-gouverneurs. Cette pratique est régulière pour certaines matières, notamment en ce qui concerne les budgets locaux (4) : parfois aussi elle ne repose sur aucun texte (9)
Les arrêtés des gouverneurs généraux peuvent être astreints à des conditions de forme. C’est ainsi que certaines matières ne peuvent être réglementées, certaines nominations ne peuvent être faites qu'après l’avis ou la proposition de hauts fonctionnaires, de conseils ou de commissions. Nous verrons plus loin, par exemple, quels arrêtés doivent être rendus en conseil de gouvernement. D'ailleurs, sauf de très rares exceptions, ces avis sont facultatifs. C'est-à-dire que le gouverneur général est tenu de les prendre mais n’est pas forcé de les suivre. Tout au plus peut-il être obiigé quand il ne s’y conforme pas, d’en
(1) Arrêt du Conseil du contentieux administratif de Madagascar. 9 juillet 1920. Voir sur la question de l'approbation préalable des arrêtés des gouverneurs généraux et gouverneurs, par le ministre des Coionies, l’avis du Conseil d'Etat, en date du 29 novembre 1916. Rec. de lég. et jur. col. 1917, p. 444.
(2) C’est ainsi que le décret du 9 juin 1896 sur l’organisation de la justice française à Madagascar a laissé au gouverneur général le soin de fixer par arrêté les jours et heures des audiences, les tarifs, les droits de greffe et la discipline sur les notaires et fonctionnaires attachés au service de la justice. Ces arrêtés, provisoirement exécutoires, doivent être soumis à l'approbation du ministre des Colonies.
(3) Par exemple, l'arrêté du 5 novembre 1912 (Arrêt du Conseil d'Etat, 18 février 1921, — Thomas).
(4) Décret du 30 décembre 1912.
(5) Voir à ce sujet la circulaire du gouverneur général Van Vollenhoven en date du 28 juillet 1917. Rec. de lég. et jur. col. 1918, p. 397.
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aviser le-gouvernement métropolitain (1). Par suite, quand un avis préalable est exigé, son absence est une cause d’annulation de-l’acte; il n’en est pas de même de la non-conformité de l’acte à d'avis (2).
La responsabilité des gouverneurs généraux
Les ordonnances organiques des 21 août 1825, 9 février 1827, 27 août 1828, 23 juillet et 7 septembre 1840, 18 septembre 1844 et les décrets des 12 décembre 1874 et du 28 décembre 1885 ont respectivement limité la responsabilité des gouverneurs de la Réunion, des Antilles, de la Guyane, des établissements de l’Inde, du Sénégal, de Saint-Pierre et Miquelon, de la Nouvelle- Calédonie ‘et de l'Océanie. L’irresponsabilité partielle du gouverneur du Sénégal à été étendue à ses collègues de la Guinée et de la Côte d’Ivoire, par le décret du 10 mars 1893, et au gouverneur du Dahomey par le décret du 22 juin 1894.
Ces textes, tout en énumérant des cas de poursuite contre les gouverneurs, défendent que ces fonctionnaires soient actionnés pour: « leur actes d’administration » quand ils ont agi conformément aux ordres de leurs chefs.
Is disposent d’autre part que les gouverneurs ne peuvent être poursuivis dans la colonie, pendant l’exercice de leurs fonctions pour « quelque cause que ce soit ». Toute action dirigée contre eux doit être portée devant les tribunaux métropolitains. Enfin, aucun acte ni jugement ne peut être mis à exécutions vis-à-vis d’eux dans leur colonie.
Ces dispositions ont été édictées pour les gouverneurs de cer: tains territoires déterminés. Les gouverneurs généraux des colo-
(1) Il en est ainsi pour certaines matières à Madagascar, quand le gouverneur général ne suit pas l'avis de la majorité des membres du Conseil d'administration. (Décret du 12 novembre 1902).
En fait, d'ailleurs, les avis des conseils de gouvernement ou d’administration sont presque toujours suivis par les gouverneurs généraux.
(2) C’est ainsi que pour l'établissement à Saigon d'une caserne affectée aux troupes indigènes, le gouverneur général de l’Indo-Chine était tenu de demander l'avis du Conseil d'hygiène, mais était libre de ne pas le suivre. (Arrêt du Conseil d'Etat du 13 maärs 1903 ; Cochinchine: Rec: de lég. et jur. col., 1908. p. 67).
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nes ne pourraient done pas s’en prévaloir ; il en serait d’ailleurs de même pour le gouverneur général de l'Algérie et pour les gouverneurs de celles de nos possessions qui ne se trouvent pas dans l’énumération donnée plus haut.
Il est cependant un texte qui semble protéger, dans une certaine mesure, sinon tous les gouverneurs généraux, tout au moins deux d’entre eux (1) : c’est le décret du 6 mars 1877 portant addition au code pénal et stipulant (article 2) que....« seront punis de la même peine (dégradation civique), tous officiers de « police judiciaire, tous procureurs généraux, tous substituts, « tous juges qui auront provoqué, donné ou signé des mandats, « ordonnances ou jugements contre les gouverneurs, ou qui « auront autorisé contre lui un acte de cette nature, sans les « autorisations prescrites par les lois de l’Etat. » Bien que datant de 1877, ce texte semble, peut-être par inadvertance, faire allusion à la garantie administrative (2), abrogée par le décret du 19 septembre 1870. De toute façon, il est difficile d’en eomprendre la signification.
Ajoutons pour terminer, que les colonies sont seules responsables, à l’exclusion de l’Etat, des actes des gouverneurs généraux qui se rattachent au fonctionnement des services locaux dont la dépense figure au budget de la colonie 3).
(1) Voir plus haut, chapitre 1, page 20 et suivantes.
(2) Article 75 de la Constitution du 22 frimaire an VIII. Cet article n'avait d’ailleurs jamais été rendu applicable aux colonies. Il y était remplacé par des articles des ordonnances organiques, abrogés par les décrets des 2 et 10 décembre 1880. Doit-on voir dans ces ordonnances les « Lois de l'Etat » ?
(3) Arrêt du Conseil d'Etat, 27 juin 1913. Indo-Chine. Recueil de lég. et jur. col., 1913, p. 245.
PET A Les auxiliaires des gouverneurs généraux (!)
Les Secrétaires généraux
Les gouverneurs généraux sont assistés de secrétaires généraux ayant rang de gouverneur des colonies pour l’Afrique Occidentale française, et de résident supérieur pour l’Indo-Chine.
C'est le décret du 15 janvier 1910 qui à institué un secrétaire général en Afrique Occidentale Française (article 6). Les secrétaires généraux avaient été supprimés en Indo-Chine, en Afrique Occidentale française et à Madagascar par des décrèts en date respectivement des 8 décembre 1906, 22 juillet et 9 novembre 1909 (2). Ils ont été rétablis par les décrets des 22 octobre 1911, 15 novembre 1916 et 23 mars 1918.
Les secrétaires généraux sont nommés par décret rendu sur la proposition du ministre des Colonies. Le décret du 20 octobre 1916 relatif à l’Indo-Chine ajoute une condition : la présentation par le gouverneur général.
Le secrétaire général à qui le gouverneur général peut déléguer tout ou partie de ses pouvoirs (3) , « seconde et au besoin supplée ce haut fonctionnaire. Il expédie les affaires courantes pendant les déplacements du gouverneur général à l’intérieur du groupe de colonies » (4).
(1) Nous ne comprenons dans cette expression que les hauts fonctionnaires qui, sous l'autorité du gouverneur général, dirigent les différents services de la colonie, et non pas les agents qui, comme autant de secrétaires particuliers, forment son « cabinet ». La Cour d'appel de Nouméa a jugé, par un arrêt du 12 août 1912, que les membres des cabinets des gouverneurs n'étaient pas des fonctionnaires publics. Les chefs du cabinet des gouverneurs généraux ont toutefois un rôle officiel : ils sont de droit secrétaires des conseils de gouvernement avec voix délibérative.
(2) Les deux premiers décrets instituaient dans chaque gouvernement général une direction des finances et de la comptabilité. Nous verrons plus loin le rôle de cet organe.
(3) Cette faculté n'existe pas entièrement pour le gouverneur général de l’Afrique Equatoriale. Le décret du 15 janvier 1910 ne mentionne à son égard que celle de déléguer par mesure spéciale ses pouvoirs d’ordonnancement des dépenses au secrétaire général.
(4) Décret du 15 novembre 1916 relatif à l'Afrique Occidentale française, dont les dispositions ont été étendues à Madagascar par le décret du 23 mars 1918. Quoiqu'’elles n'aient pas été explicitement énoncées pour l’Indo-Chine et l'Afrique Equatoriale, on peut néanmoins estimer qu’elles définissent le rôle des secrétaires généraux dans ces colonies.
Mag. ass
Sauf décret contraire, le secrétaire général assure l'intérim du gouvernement général quand le gouverneur général est absent de la colonie. Toutefois, en Afrique Occidentale, il n’en est ainsi qu'au cas où le secrétaire général est le plus élevé en grade des gouverneurs présents dans les colonies du groupe (1)
Les Commandants supérieurs des troupes
C'est un décret du 26 mai 1903, rendu sur l’avis conforme du comité consultatif de la défense des colonies, qui a jeté les bases de l’organisation actuelle du groupement de nos ne coloniales. More
Il a eu pour objet de concentrer l’effort de la RP a sur les colonies les plus importantes et de répartir nos diverses possessions en un certain nombre de groupes dans chacun desquels toutes les forces stationnées se trouvent placées sous l’autorité d’un seul chef appelé « commandant supérieur des troupes ».
Le décret du 26 mai 1903 prévoyait la formation de cinq groupements :
1° L’Indo-Chine ;
2° L'Afrique Occidentale-Congo ;
3° L'Afrique Orientale, comprenant Madagascar, la Réunion et les Comores;
4° Les Antilles et la Guyane ;
5° Le Pacifique.
Un décret du 17 février 1909 a divisé le deuxième groupement en deux, correspondant aux limites actuelles des gouvernements généraux de l'Afrique Occidentale française et de l'Afrique Equatoriale française (alors appelée Congo français et dépendances).
Depuis cette époque, quatre des groupements coïncident donc avec nos gouvernements généraux, sauf en un point : l’Ile de la Réunion, bien que faisant partie du groupe dans lequel se trouve Madagascar, ne dépend pas de son gouverneur général.
Dans ces groupements, sous la haute autorité du gouverneur général, les commandants supérieurs des troupes exercent en
(1) Décret du 15 novembre 1916.
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tout temps et en toutes circonstances, le commandement de toutes les forces militaires ; ils ont sous leurs ordres les services et établissements affectés à ces forces (1), et sont les chefs &e l’administration de l’armée.
En cas de vacance inopinée, le commandement supérieur des troupes est exercé par l'officier du département de la guerre, le plus ancien dans le grade le plus élevé.
Les commandants supérieurs des troupes sont nommés par décret rendu sur la proposition du ministre de la guerre après entente avec le ministre des Colonies. Ils ne peuvent être appelés à remplir les fonctions de gouverneur général ou gouverneur par intérim, qu’en vertu d’un décret. Nous verrons au chapitre suivant quels sont leurs rapports avec les gouverneurs géné- Taux.
Les Commandants de la marine (2)
Dans les colonies où l’importance des moyens d’action maritime ou celle des moyens prévus pour le ravitaillement ou les réparations des forces navales l’exigent, un officier général ou supérieur est nommé commandant de la marine par décret rendu sur la proposition du ministre de la Marine. Par suite de décisions concertées entre le ministre de la Marine et le minis. tre des Colonies, il a été nommé des commandants de la marine dans les divers groupes de colonies créés au point de vue militaire par le décret du 26 mai 1903, entre autres en Afrique Ocecidentale française, en Indo-Chine et à Madagascar.
Le commandant de la Marine exerce en tout temps, sous certaines réserves, son autorité sur tout le personnel et le matériel appartenant au département de la Marine en service dans les colonies. En temps de gucrre, le personnel et le matériel affectés spécialement par le ministre de la Marine à la défense des points
(1) Leurs pouvoirs en matière d'administration des troupes coloniales ont été définis par le décret du 21 juin 1906. Nous renvoyons à ce texte pour tout détail.
(2) Décret du 3 novembre 1905.
