Question de l’amnistie

57. — La Conférence de Bruxelles a posé en principe que l'occupation militaire, pour être valable, devait être effec tive (1). Un territoire ne peut être considéré comme occupé que lorsque le gouvernement régulier est, par le fait de l'envahisseur, dans l'impossibilité d'exercer son pouvoir souverain, et que l'occupant est, d'autre part, en mesure d'y substituer l'exercice de sa propre autorité (2). L'autorité de l'occupant est d’ailleurs essentiellement limitée. Elle s’ar-

(1) La Conférence de la Haye a proclamé une seconde fois ce principe.

(2) Ce qui suppose que les hostilités régulières ont cessé et que l’armée de défense ne dispute plus le territoire à l’envahisseur.

rête aux avant-postes de l'armée d'occupation. Elle disparait le jour où cette armée quitte la région.

La théorie de l'occupation militaire et de ses effets est construite tout entière dans l'hypothèse d’une guerre publique. Si donc, dans une guerre civile, les rebelles parviennent à occuper effectivement le territoire de leur adversaire, quelle sera la mesure de leur autorité sur ce territoire ? Des nombreuses règles du l'occupation, que subsistera-t-il ?

Il ne subsiste rien d'absolu : tout devient question de degré et de nuance. Il faut nous souvenir en effet que la nature des pouvoirs de l'occupant dépend de la qualité ou capacité juridique de ce dernier, et que la qualité d’un parti d’insurgés est chose infiniment variable, partant de zéro pour aboutir à la souveraineté presque complète. De là, une importance prépondérante donnée aux questions de fait, aux circonstances de temps et de lieux.

Sur cette longue échelle, nous choisirons trois points de repère principaux, trois degrés de capacité juridique des occupants, savoir :

4 — L’occupant est un groupe de rebelles non reconnus.

8— L’occupant est une communauté belligérante reconnue.

7 — L’occupant est un gouvernement de fait.

Et nous chercherons à déterminer les situations qui correspondent à ces trois degrés, tout en suivant la division classique des effets de l’occupation quant aux personnes et

quant aux biens.

58.— à) Les insurgés n'ont aucun gouvernement à leur téle et ne sont pas reconnus comme belligérants. — Cette situation confère aux insurgés qui occupent une pro-

vince le minimum de droits possibles. — Ils ne peuvent ni

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légiférer, ni créer des tribunaux : ce sont des actes de majesté qu’un souverain seul peut accomplir et ils ne sont pas souverains, — Ils ne peuvent modifier les rouages administratifs, car un agent administratif n’a droit agir qu’au nom d’un gouvernement, et les rebelles n'ont pas de gouvernement. — Ils ne peuvent même pas valablement édicter une loi martiale, créer un conseil de guerre où une Cour prévôtale : ils ne sont pas belligérants. — Le fait de l'occupation peut permettre à un occupant souverain, Ou mi-souverain, de faire rayonner son pouvoir au-delà de sa sphère normale, et de l'appliquer, en fait, à des individus qui ne lui sont pas soumis en droit; mais il ne peut conférer à l'occupant des droits que celui-ci ne possédait pas antérieurement. Les rebellesn’ont jamais eu aucun droit ; la sphère de leur souveraineté est nulle, puisque cette souveraineté n'existe pas. Ils seraient donc fort embarrassés de l’étendre au-delà de ses limites normales, ces limites se réduisant à rien. Nous sommes au point où le droit se confond avec le fait, où le seul droit des rebelles consiste à garder la province envahie et à y maintenir leurs troupes (1). Pour tout le reste leur devoir est de respecter scrupuleusement l’ordre de choses existant. Tous les actes de législation, d'administration ou de justice qu’ils pourront réaliser ne seront qu’exactions et abus de pouvoirs, engageant pénalement ou civilement leur responsabilité. Les habitants de la province occupée seront peut-être contraints par la violence à plier devant leurs exigences ; ils auront le devoir de ne céder qu'à la force et de protester contre ces abus.

(1) Ce droit unique peut toutefois emporter quelques conséquences de même nature : droit d’intercepter les communications entre la province envahie et la métropole ; droit d'arrêter les habitants de

la province qui cherchent à franchir les lignes d'occupation pour rejoindre l’armée, etc...

8.) Les insurgés n'ont pas à leur tête de gouvernement proprement dit, mais sont reconnus comme belligérants. — La communauté belligérante jouit, ainsi que nous l’avons vu, d'un certain nombre de droits spéciaux. Elle est un être juridique ; il y a en elle une parcelle de souveraineté ; elle possède une certaine autorité (auctoritas). Le fait de l'occupation lui permettra d’extérioriser cette autorité hors de sa sphère normale (c'est-à-dire hors d’ellemême), pour la faire rayonner sur le territoire par elle occupé. La nature de ses droits d’occupant se trouve alors logiquement déterminée par sa qualité de communauté belligérante : ce sont droits militaires et belligérants, limités à la conduite et au but des hostilités.

Nous trouverons donc chose licite, dans le domaine législatif (1), que la communauté belligérante édicte une loi martiale. La loi martiale en effet, malgré son nom de Loi, n'est pas un acte du pouvoir législatif régulier : elle émane uniquement de l’autorité du chef d’armée, et comporte l’ensemble des dispositions que ce dernier croit devoir prendre pour assurer la sécurité de ses troupes en pays ennemi. — Ce chef d'armée, par contre, ne pourrait pas toucher à une loi civile ou pénale de la province envahie, car il n'est point législateur.

Dans le domaine administratif, la communauté belligérante, qui ne relève d'aucun gouvernement, ne saurait créer une administration nouvelle ou modifier une administra-

tion existante, Mais elle possède la capacité suffisante pour

(1) Nous ne pouvons ici que tracer des règles très générales. Pour l'étude des détails : dispositions des lois martiales, fonctionnement, procédure et compétence des cours martiales, etc... nous ne pouvons que renvoyer aux traités généraux, notamment aux ouvrages de MM. Pillet et Guelle, et à l'encyclopédie de Pradier-Fodéré.

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avoir droit de remplacer par des agents à elle certains agents militarisés, tels que les douaniers et les gendarmes.

Dans le domaine judiciaire, la communauté belligérante doit respecter le fonctionnement des tribunaux de droit commun. Mais elle a le droit d'organiser des conseils de guerre pour juger ses propres soldats, et même des cours martiales pour juger les attentats commis par l'habitant envers ses soldats. La création de cours martiales est en effet reconnue comme un droit de querre, et la communauté belligérante possède tous les droits de guerre.

La nature des droits de l'occupant une fois déterminée, reste à en préciser l'étendue (1). Ceci est une question tout empirique qu'il appartient au législateur international de résoudre. Indiquons seulement un critérium qui nous parait être vrai dans tous les cas, à savoir que le drcit de l’occupant s’arrète là où son action cesse d'être utile pour parvenir aux fins qu'il se propose.

Notons, en passant, que la communauté belligérante ayant des droits envers les habitants du pays occupé et s’ingérant pour une petite part dans l'administration de leur contrée, assume envers eux des devoirs dans la même proportion. Ce devoir consiste dans l'obligation de maintenir l’ordre, d'assurer la tranquillité de la vie sociale et la sécurité des citoyens, pour autant que cela est en son pouvoir.

/). Les insurgés ont à leur tête un gouvernement de fait. — Cette matière est délicate à traiter, car elle suppose connue la théorie assez complexe des gouvernements de

fait (2).

(1) Exemple : Etant donné que l'occupant a le droit d’édicter une loi martiale, quelles sont les dispositions qu’il faut l’autoriser à faire figurer dans ladite loi ?

(2) Voyez infra, IVe partie : des gouvernements de fait.

Les gouvernements de fait peuvent se répartir en plusieurs subdivisions, car ils n’ont pas tous ni la même durée, ni la même autorité, ni la même capacité de droit. Depuis le gouvernement instable de la Commune qui n'existe guère que de nom et s'effondre avant d’avoir eu le temps d’agir, jusqu’au gouvernement presque souverain de dom Miguel, par exemple, il y a beaucoup de types intermédiaires.

Les actes émanés d'un gouvernement de fait ont également des destinées variables : les uns sont purement et simplement nuls ; d’autres sont considérés comme valables et produisent des effets juridiques, bien que le gouvernement soit tombé; d’autres encore sont définitivement et rétroactivement validés par Le triomphe politique du gouvernement insurrectionnel. — Dans tous les cas, le gouvernement de fait, quelles que soient sa force et sa viabilité, prétendra toujours être le seul représentant de la volonté nationale. A ce titre il revendiquera à son prolit tous les pouvoirs d’un gouvernement légitime ; s’il occupe une province, il prétendra se comporter en souverain sur cette province. Quelle part de légitimité y a-t-il dans ces prétentions ?

Nous devons ici établir une distinction.

Lorsqu'un gouvernement de fait a une certaine importance, lorsqu'il a de nombreux partisans, qu’il dispose d'une armée et d’une administration, il & un territoire : Les Sécessionistes avaient pour territoire tous les Etats séparatistes ; les insurgés américains (guerre d'Indépen-

dance) avaient pour territoire toutes les colonies anglaises d'Amérique.

Sur ce territoire, le gouvernement de fait est dans une

situation sui generis : tous les sujets de ce territoire le re-

connaissent pour souverain; il possède sa capitale, ses ministères, ses fonctionnaires : il n’a donc aucun besoin d'imposer son autorité par la force; et, de ce chef, il ne peut pas être considéré comme occupant militaire. La situation est tout à fait autre, c'est ce qu’on peut nommer la souveraineté de fait. — Lorsqu'une armée du gouvernement insurgé quitte ce territoire pour pénétrer dans une province ennemie, alors seulement elle se trouve dans la situation d'occupant militaire. Ce qui caractérise cette situation, c'est que la population envahie s’incline devant les droits de l'occupant, mais refuse de considérer celui-ci comme son souverain légitime.

C'est cette dernière situation seulement que nous avons à examiner ici. La question est de savoir si l’occupant aura droit de modifier l'administration, voire la lésislation de la province occupée, comme s'il était souverain ? (1)

En principe, le nouveau gouvernement n'étant pas légitime ne peut valablement ni légiférer ni administrer (2). En fait, ce gouvernement peut avoir autant d'autorité et plus de chances de vie que son rival. Vattel proposait en pareille occurrence de considérer le pays comme déchiré en

deux ,et la souveraineté comme également répartie entre les

(1) La question à deux conséquences pratiques principales :

1° Les habitants de la province occupée qui ont obéi à un décret du nouveau gouvernement sans y être contraints par la force majeure ont-ils commis un acte de trahison envers leur patrie ?

2° Les actes du gouvernement de fait intéressant les tiers doiventils être maintenus ou annulés une fois l'occupation finie ?

(2) I faut faire quelques réserves sur ce principe, lorsque le gouvernement de fait ne sort pas de ses attributions en légiférant ou en administrant. Après la guerre de Sécession, les Etats-Unis déclarèrent valables toutes les lois rendues par les législatures des Etats séparatistes, dans la mesure de leur pouvoir législatif.

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deux gouvernements. Nous n'irons pas si Join que lui, mais nous dirons qu'il faut faire la part des choses, et sauvegarder le mieux possible les intérêts des citoyens, perdus et désorientés au milieu de cette anarchie politique. Serontils donc criminels de considérer ce gouvernement — qui demain sera peut-être légitime — comme un occupant militaire, et de lui obéir dans la mesure où ils obéiraient à un ennemi du dehors qui aurait envahi leur province? Si cet occupant, au milieu du désarroi général et de l’effondrement de tous les services publics, a organisé des tribunaux civils et rendu la justice en leur faveur, faudrat-il donc les priver du bénéfice de la chose jugée et rouvrir tous les procès? Cela serait un excès de sévérité; car, ainsi que le disait M. Fish, secrétaire d'Etat des Etats- Unis, « lorsque l'autorité d’un gouvernement est usurpée, il ya lieu de considérer lobligation de lui obéir comme étant tout au moins suspendue. Dans ce cas, les usurpateurs s’étant substitués au gouvernement légitime, c'est à leur autorité qu’on est tenu de se soumettre (1) ».

Hätons-nous d’ajouter qu’il y a là une question de mesure, que les mêmes pouvoirs ne sauraient être attribués à tous les gouvernements insurrectionnels, et que ce n’est pas là le côté le moins délicat du problème. Pour qu'un gouvernement de fait mérite d’être obéi, il faut qu’il dispose d’un certain degré de force et de viabilité ; s'il n'existe que nominalement, personne ne saurait être tenu de respecter ses décisions.

Le critérium auquel nous nous arrêterions de préférence est celui-ci :

Le gouvernement insurrectionnel possède-t-il un terri-

(1) Wiesse, p. 259.

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toire? Sur ce territoire peut-il légiférer et administrer comme un véritable souverain de fait ? — Si oui, nous lui conférerons les mêmes droits qu’à un ennemi du dehors sur les territoires qu'il occupera militairement. Ce gouvernement a des chances de durer, de triompher peut-être; il importe de sauvegarder les intérêts des citoyens paisibles. Comme exemples historiques nous citerons le gouvernement des colonies anglaises d'Amérique révoltées, le gouvernement des Sudistes, celui de dom Miguel, le « parti du Congrès » au Chili, etc.

Le gouvernement de fait ne dispose-t-il, au contraire, d’au-

cun territoire, son administration est-elle purement nominale ? Ce gouvernement ne peut être né que d’une insurrec-

tion et est incapable de résister bien longtemps aux efforts de son adversaire. Le gouvernement légitime pourra donc sans crainte interdire à tous ses ressortissants de lui obéir. En particulier, si les insurgés occupent une province, ils n'auront sur elle aucun droit de législation, administration ou juridiction. Les actes par eux faits seront nuls, les citoyens devront leur refuser l’obéissance. Dans ce type, on aura reconnu par exemple le gouvernement éphémère de la Commune, qui occupa Paris, mais à qui les droits de

l'occupant militaire ne furent point reconnus.

59. — L'occupation militaire ne confère pas seulement à l’occupant des droits envers les habitants du pays occupé, mais encore des droits sur les biens, soit de l'Etat, soit des particuliers. On admet notamment qu’il peut percevoir les fruits du domaine privé de l'Etat comme le ferait un usufruitier, s'emparer du matériel de guerre et du numéraire des caisses publiques, percevoir l'impôt, exercer des réqui-

sitions militaires. Comme les précédentes, ces règles su-

bissent des restrictions plus ou moins grandes dans une guerre civile, suivant la qualité des rebelles.

2) Les rebelles ne sont pas reconnus comme belligérants.

L’atteinte à la propriété, soit de l'Etat, soit des particuliers, est, bien entendue, impossible à empêcher en fait. Mais, commise par un rebelle, elle est illégitime, et est de de nature à engager la responsabilité pécuniaire de son auteur, sans préjudice des pénalités que ce dernier peut encourir (1).

B) Les insurgés sont reconnus.

Aucun occupant ne peut devenir propriétaire des immeubles du domaine public de l'Etat. Il est seulement permis à l'occupant de disposer momentanément de ces immeubles suivant les besoins de la guerre : loger ses troupes dans une caserne ou une école, installer une ambulance dans une église, etc... On lui reconnait même généralement la faculté de les détruire, lorsque le soin pressant de son salut exige cette destruction. Ces droits purement militaires pourront être valablement exercés par une communauté belligérante.

Par contre, celle-ci n’a pas la capacité nécessaire pour administrer les biens du domaine privé de l'Etat et en percevoir les fruits : il ne lui est point permis de faire acte d'administration. Si, par exemple, elle s'empare d’une forêt de l'Etat, elle devra laisser le personnel forestier exploiter la forèt pour le compte de l'Etat.

Pour ce qui est des biens meubles, le matériel de guerre

pris à l'ennemi constituera un butin parfaitement légitime.

(1) Le peintre Courbet se vit ainsi condamner à payer les frais de reconstruction de la colonne Vendôme, bien qu'il n’en eut dirigé la démolition que sur l’ordre de la Commune de Paris.

Nous en dirions même autant du numéraire des caisses publiques (1), car en définitive la saisie de ce numéraire est un acte de guerre ayant pour but de paralyser la résistance de l'adversaire, Mais l'occupant ne saurait valablement ni percevoir l'impôt, ou le revenu des douanes, ni s'approprier les créances de l'Etat.

Une question délicate qui se pose très souvent en pratique est la suivante : les insurgés ont contraint les habitants à payer l'impôt, ou bien ont perçu le revenu des douanes. Les payements ainsi effectués en leurs mains sontils libératoires? En théorie pure, il ne saurait y avoir de doutes : les payements faits à la communauté belligérante constituent un payement de l’indû et ne sont pas libératoires. L'Etat pourra en exiger une seconde fois le montant, à charge pour l'intéressé de se retourner contre la communauté belligérante pour exercer la répélition de l'indü. Pratiquement, ce recours sera illusoire, et l'Etat hésitera à faire peser le fardeau de la guerre sur les épaules des citoyens loyaux (2).

Le respect de la propriété mobilière ou immobilière de l'ennemi est aujourd’hui un des principes dont se glorifie la civilisation, et qu'aucun belligérant ne peut enfreindre sans. se faire considérer comme un barbare. Deux tempéraments sont toutefois apportés à ce principe :

D'une part, il est permis d’attenter à la propriété privée

(1) A condition qu'il n’ait pas été déposé par des particuliers.

(2) Nous supposons que le payement a été exigé et obtenu par la force. S'il avait été volontaire et spontané, le citoyen en devrait une seconde fois le montant à l'Etat et n'aurait aucun recours contre la communauté belligérante : Notons que la théorie change du tout au tout lorsque les insurgés ont à leur tête un gouvernement de: fait. (Cf. infra, p. IV, ch. 1, affaires des droits de douane du Chili et du Vénézuela).