Intervention en vertu de traités

72. — Dans le langage du droit international,on désigne, sous le nom d'intervention, l’ingérance d’un Etat étranger agissant d'autorité dans les affaires d’un autre Etat indé-

pendant (2).

(1) La théorie de la non-intervention dans les guerres civiles qui nous intéresse particulièrement ne peut être établie sans un exposé général du problème de l'intervention. Mais il va de soi qu’en une matière aussi vaste nous ne pouvons que tracer une esquisse des principes généraux, et non faire une étude proprement dite.

(2) Nous donnons une définition un peu large, quitte à y revenir plus loin pour la préciser et en discuter les termes.

$ 72 cl

L'intervention, ainsi définie, présente le double aspect d’être une manifestation du droit de souveraineté d’un Etat en même temps qu'une violation du droit d’indépendance d’un autre Etat.

On sait que tout Etat est souverain, ce qui signifie qu'il peut agir librement dans ses affaires intérieures comme dans ses relations extérieures, et qu'il n’est tenu de tolérer d'aucune Puissance qu’elle fasse sur son territoire un acte politique quelconque. La souveraineté a pour corollaire le droit d'indépendance.

Cette indépendance n’a d’autre limite que l'indépendance de l'Etat voisin, l'égalité juridique s'appliquant à la société des Etats comme à celle des hommes. L'intervention, c’està-dire l'ingérence violente d'un tiers dans les affaires d’un Etat indépendant et souverain, apparait donc comme un acte éminemment illégitime, comme un véritable attentat contre la liberté individuelle de l'Etat. — De mème que nos voisins seraient mal venus s'ils s'avisaient de s’immiscer dans les affaires qui nous concernent, dit Blunstschli, de même un Etat n’a aucun droit à se mêler dans les affaires d'un autre Etat (1).

Et cependant l'Etat qui intervient invoque les mêmes principes de justice et d'indépendance. IL soutient qu'il agit au nom du droit; parfois même qu'il remplit un devoir. Son action n’a d'autre but que de faire régner la justice et l'égalité entre les Etats. IL défend sa liberté, sa souveraineté, son indépendance.

C’est, en effet, dans l'indépendance du voisin que l’indépendance d’un Etat trouve sa limite. Comme, au-dessus de la communauté des Etats, il n'existe ni loi ni juge suprème,

(1) Bluntschli, Dr. int. cod., $ 68, p. 90.

la liberté de chaque individu est beaucoup plus étendue qu’elle ne l’est dans la société humaine. Rien n’est plus facile pour un Etat que d'abuser et mésuser de son indépendance. S'il emploie cette précieuse faculté à léser les autres Etats ; si, par ses agissements, il leur fait courir de réels et sérieux dangers ; s’il moleste leurs nationaux ; si, dans les limites de ses frontières, il viole tous les droits de l’'humanité et se plait par exemple à massacrer ses sujets systématiquement, faudra-t-il donc que ces agissements coupables restent impunis ? Faudra-t-il permettre à cet anarchiste de la Société Internationale de jeter le trouble et le désordre autour de lui, faisant retomber sur les Etats innocents les conséquences de ses fautes ? La justice et l’humanité ne permettront-elles point à un tiers d'intervenir pour faire cesser le scandale et de dire : « Quelque respectable que soit votre liberté, j'ai droit d'intervenir, parce que la mienne l’est autant que la vôtre, parce que les intérêts de la communauté des nations et de l'humanité sont supérieurs à vos intérêts particuliers ? »

Il suffit de laisser entrevoir ces deux faces de la question pour en faire pressentir toute l'importance et toute la difficulté. Selon le mot de Rolin-Jacquemyns, la matière de l'intervention touche aux deux pôles de la société des nations : d’un côté, l'indépendance essentielle des Etats, de l’autre leur solidarité ; et c’est pourquoi elle est une des plus graves, sinon la plus grave, de tout le droit International (1). Etablir une théorie de l'intervention, ce n’est rien moins que chercher à concilier, à travers les divergences des auteurs et les contingences des intérèts politiques, les droits de l'Etat et ceux de l'humanité, à mettre en

(1). R. Gand, 1876, p. 676 (Note sur le droit d’interv.)

Rougier. 21

harmonie le principe de l'indépendance des Etats, avec les conditions nécessaires de leur vie en société (1). Aussi suffit il de jeter un coup d'œil sur la question — en théorie et en pratique — pour comprendre la réflexion que Carnazza-Amari place en tête de l'étude qu'il publia sur la question (2): « Jamais peut-être thème du droit des gens ne fut plus diversement étudié, plus énergiquement discuté, plus différemment développé et décidé que le principe de non intervention. La recherche de ce principe forme un sujet vaste et embrouillé, qui touche à l'examen des questions contemporaines les plus ardues, qui oblige à passer en revue les principes fondamentaux du droit des gens, conduit au développement des principales théories du droit international, pousse à l'étude des plus grands événements de l’ère moderne, et n’offre que trop fréquemment l'histoire de beaucoup de violences commises par les forts contre les faibles, ainsi que le spectacle de la violation permanente de l'indépendance des Etats et du droit des gens. »

33. — Il n’est,pour ainsi dire, pas un publiciste qui n'ait touché à la question de l'intervention ; tous divergent les uns des autres dans les principes qu'ils invoquent, dans les bases juridiques sur lesquelles ils s'appuient, dans les conclusions auxquelles ils arrivent.

Calvo analyse les opinions de vingt-sept auteurs principaux, — philosophes, publicistes et jurisconsultes — sur la question (2) (la liste pourrait aisément être encore grossie). Après avoir reconnu «qu’il y à autant d'opinions que d'auteurs », il conclut mélancoliquement que le côté

(4) Fiore, Nouveau droit internat. pub., $ 568,t. I, p. 503.

(2) Carnazza Amari, Nouvel exposé du principe de non intervention. R. Gand, 1873, pp. 352 et 531 (2 arts).

(3) Calvo, Op. cit., t. I, $$S 112-139, pp. 269 sqq.

purement théorique de la question offre des difficultés presque insurmontables, et qu’on ne saurait se flatter de résoudre le problème d’une manière satisfaisante qu’en se transportant sur le terrain de la pratique. Aussi suit-il dans l'histoire la longue liste des principaux faits d'intervention, pour accompagner chacun d'un commentaire politique et juridique.

À défaut d’unanimité, on peut grouper les théories doctrinales en deux ou trois écoles principales.

Une école purement politique, s'inspirant avant tout des intérêts individuels d’un Etat, et faisant bon marché de la liberté des peuples, admet que tout Etat peut intervenir chez ses voisins lorsqu'il y a un intérêt quelconque (1). — Une école purement théorique, particulièrement florissante en Italie (où elle fut fondée par Mamiani et eut un brillant disciple en Carnazza-Amari), érige la non intervention à la hauteur d’un dogme intangible, au risque de se mettre en contradiction avec les nécessités de la pratique, et d’être obligée d’user de subterfuges scholastiques pour admettre certains cas nécessaires d'intervention sans faire brèche aux principes (2). — La plupart des auteurs posent en principe la non-intervention,et admettent l'intervention à titre d'exception dans certains cas déterminés ; mais ils ont peine à se mettre d'accord sur ces cas spéciaux, et le souci d'empêcher des abus possibles trouble chez beaucoup la pureté des principes (3). — Enfin des sceptiques déclarent que ces discus-

(41) Metternich; Châteaubriand ; prince Napoléon; Creasy ; Phillimore ; Strauch.

(2) Puffendorf; Grotius ; Kant ; Mamiani ; Seebohm ; Rossi; Woolsey ; Wolff; Vergé : Casanova ; Carnazza-Amari ; de Laveleye.

(3) Heffter ; Vattel ; Fiore ; Martens; Wheaton ; Klüber ; Bello ; Twiss ; Bluntschli ; Guizot ; Arntz ; Pradier-Fodéré.

sions sont logomachie pure ; qu’il n’existe pas de principes généraux ; que l'intervention et la nonintervention ne diffèrent qu’en apparence, pour conclure que l'intervention est un simple fait politique, et que les Etats n'ont à s’inquiéter que d’une chose : savoir si elle leur est profitable ou désavantageuse (1).

24. — Beaucoup de définitions du mot intervention ont été données ; les auteurs ne s'accordent point sur l’étendue de l’ingérence d’un Etat dans les affaires d’un autre Etat qu'implique ce mot.

Calvo donne une définition très large et même très lâche : « L'intervention signilie l'entremise d’un Etat dans les affaires soit intérieures, soit extérieures d’autres Etats (2) ». Bluntschli restreint l’idée d’interventior à l’immixtion d’un Etat étranger agissant d'autorité dans les questions consütutionnelles qui surgissent au sein d’un autre Etat indépendant (3). — Heffter exprime à peu près la même idée. — Carnazza-Amari est plus restrictif encore. Pour lui, intervenir « c’est s’ingérer dans les affaires politiques intérieures d'un État étranger. L'intervention implique l'usage de la force pour taire prévaloir la volonté étrangère sur celle de la nation; par suite de cet acte, la souveraineté étrangère est substituée à celle de l'Etat indigène, et elle décide à son gré des destins de la nation chez laquelle l’intervention a lieu (4). » Cette formule fait songer à un véritable protectorat.

Pour nous, nous préférons la formule de Pradier-Fodéré, bien qu'elle ne soit pas parfaite: « L'intervention est l'in

(1) Funck-Brentano et Sorel, ch. x.

(2) Calvo, $ 410, I, p. 267.

(3) Blunstschli, art. 474,

(4) Carnazza-Amari, R. Gand, 1873, p. 353.

gérence d'un Etat étranger, agissant d'autorité dans les affaires intérieures d’un autre Etat indépendant et contrairement à la volonté de ce dernier (1). » C’est sur elle que nous allons nous appuyer pour analyser les éléments consütutifs de l'intervention et chercher une formule adéquate à cette analyse.

) L'intervention suppose l'indépendance réciproque des deux Etats en présence. Lorsqu'un lien d’allégeance soumet un des deux Etats à l’autorité de l’autre, ce dernier ne fait qu'exécuter le pacte d'union et user de son droit de suzerain en s'immisçant dans les affaires de l'Etat placé sous sa dépendance. L’ingérence d’un pouvoir fédéral central dans l'administration des Etats fédérés ; celle d’un Etat suzerain ou protecteur dans les affaires de son vassal ou de son protégé ne sont point des interventions.

8) L'intervention comporte donc une ingérence d’un Etat dans les affaires d'un autre Etat indépendant. Mais est-ce des affaires intérieures ou extérieures de cet Etat qu'il s'agit ?

Au point de vue philologique, le mot dintervention peut s'appliquer à l’une comme à l’autre hypothèse. Mais on ne conçoit guère l’immixtion dans les affaires extérieures d’un Etat sous d’autres formes qu’une alliance entre l’intervenant et le gouvernement dont il soutient les prétentions, et une menace de guerre (ou une guerre effective) contre l’adversaire de ce gouvernement. Les mots d’a/liance et de guerre existant déjà, nous ne voyons pas la nécessité de forcer le sens du mot intervention pour l’étendre à ces hypothèses.

7) Calvo établit une classification des interventions en

quatre groupes, qui est assez généralement adoptée (2).

(1) Pradier-Fodéré, Op. cit. ÿ 359, I, p. 551. (2) Calvo, $ 110, I, p. 267.

1° L'intervention officieuse qui s'exerce par des représentations orales ou écrites, par des notes dites verbales, remises par l’ambassadeur de la Puissance intervenante.

2° L'intervention officielle qui se produit par notes livrées à la publicité.

3° L'intervention pacifique ou à titre arbitral qui donne presque toujours lieu à des conférences internationales.

4° L'intervention armée qui se manifeste par une simple menace appuyée d’un déploiement de forces militaires de nature à empêcher une nation d’agir librement, ou par l’envoi de troupes qui envahissent et occupent effectivement le territoire étranger.

Pour la clarté de la terminologie, nous écarterons les trois premières formes qui s'appellent de leur vrai nom offres de bons offices, médiation et représentations diplomatiques. Toutes ces formes d'intervention officieuse ont un caractère commun : ce sont des actes gracieux, que l’intéressé peut tolérer ou accepter, mais qu’il est toujours libre de refuser. Or, le problème de l'intervention ne se pose sérieusement que dans l'hypothèse où l’intervenant agit malgré la volonté de l'intéressé et contre son gré, c’est ce que Calvo appelle l'intervention armée.

Est-ce à dire, comme le veulent beaucoup d'auteurs, qu'il n’y a réellement intervention que lorsque l’ingérence de l'Etat étranger est accompagnée d’une certaine violence matérielle ou morale, voire des deux à la fois ? Nous ne le croyons pas. Lorsque le gouvernement de Louis XVI envoyait en cachette des secours, en argent et en nature, aux Américains révoltés, il usait de ruse et de dissimulation bien plutôt que de violence, mais il n’en intervenait pas. moins dans les affaires intérieures de l'Angleterre. La même politique fut longtemps suivie par les Etats-Unis vis-à-vis de

l'Espagne au sujet de Cuba. Ce qui caractérise l'intervention, c'est que cette ingérence n’est pas librement acceptée par l'Etat qui la subit. Elle lui est imposée soit par violence, contrairement à sa volonté; soit par ruse, nonobstant sa volonté.

5) Plusieurs auteurs nous font ici une objection assez grave: L'intervention, disent-ils, peut avoir lieu sur la demande même de l'Etat intéressé. Le fait que l'intervention a été demandée n’en change certainement pas le caractère, mais vous ne pouvez plus dire que l’intervenant a agi contre la volonté de celui qui réclamait son secours.

Il est en effet fréquent, lorsque deux partis acharnés se disputent le pouvoir dans le sein d’un Etat, que l’un des deux fasse appel au secours de l'étranger pour triompher de son adversaire. Gouvernement légal ou parti insurrectionnel se servent également du procédé : l'Angleterre aide à la défaite de don Carlos et de dom Miguel ; — la Russie vient au secours de l'Autriche pour écraser les Hongrois ; — la France soutient la révolte des colonies américaines contre l’Angleterre ; — les grandes Puissances aident la Belgique à s'affranchir du joug hollandais ; — les Etats-Unis défendent contre l'Espagne Cuba, ainsi qu’ils avaient déjà défendu les autres colonies sud-américaines.

De quel nom faut-il appeler cette ingérence? Pradier- Fodéré veut y voir un cas d’aide, de secours ou d'alliance (1). Cette assimilation paraît peu juridique, et conduit à une conclusion très discutable. L'intervention, comme nous le verrons plus loin, n’est légitime qu’en certains cas limitativement déterminés ; tandis que l’alliance est chose toujours licite. Assimiler ce cas d’ingérence à une alliance propre-

(4) Loc. cit.

ment dite, ce serait conclure qu'il est toujours fondé en droit, alors qu'il est au contraire un des cas les plus discutables de l'intervention.

Le secours accordé sur demande dans une guerre civile est donc une intervention, mais une intervention double, portant à la fois dans les affaires de l'Etat et dans celles du parti insurrectionnel, qui a lui aussi droit à l'indépendance vis-à-vis des tiers, tant qu'il existe en fait, et que la question de souveraineté n'a pas été définitivement tranchée, soit à son avantage, soit à son détriment. Même consentie par l’un des belligérants, l’ingérence d’un tiers dans la lutte est toujours contraire à la volonté du parti adverse.

Nous sommes ainsi conduits à élargir l’idée d’intervention, et à englober sous cette désignation l’ingérence d'un Etat non seulement dans les affaires d’un autre Etat, mais

encore dans celles d'un gouvernement de fait ou d’une communauté belligérante.

25.— Réunissant les éléments que nous venons de déterminer par l'analyse, nous proposons la formule suivante pour définir l’intervention :

L'intervention est une ingérence, exercée d'autorité et au moyen de violence ou de ruse par un Etat, dans Les affaires intérieures d'un autre Etat, ou d'un gouvernement de fait. ou d'une communauté belligérante, qui n'est point

placée sous sa dépendance politique et quin’a pas consenti celle ingérence.

46. — La question de l’intervention n’est pas autre chose que le problème de la liberté individuelle de l'Etat, et ce

problème est théoriquement le mème pour un Etat que pour un homme (1).

(1) Faisons abstraction des organes législatifs et judiciaires,

Tout individu est, en principe, libre de sa personne, libre de ses actions. Son activité se déploie sans contrainte dans un cercle dont il est le point central, et ce cercle pourrait s'étendre indéfiniment si l'individu vivait seul.

Mais l'individu vivant en société, son cercle d’activité ne peut excéder une certaine limite sans se heurter à celui de son voisin. À son droit d'agir s’oppose un autre droit d'agir sur le mème objet, également respectable et cependant incompatible avec le sien. Les deux libertés individuelles sont en conflit.

Ce conflit, la loi naturelle ne le veut pas, parce qu’il est une rupture d'équilibre, une dérogation à l'harmonie de l'ensemble, un obstacle à l’évolution régulière du groupe social (1). Il préjudicie aussi bien aux deux individus en conflit qu’au groupe social tout entier ; il est ce qu’en philosophie on appelle un mal. Il convient donc de l'empêcher, et pour cela deux moyens sont possibles :

1° Moyen moral. — Proclamer cette vérité « que la liberté de l'individu s’arrête là où commence la liberté d’un autre individu » ; et interdire à chacun de porter préjudice à son voisin de quelque manière que ce soit. Bref, im-

chargés d'exercer par délégation les droits de la collectivité envers l'individu ; et les rapports d’individu à individu seront les mêmes que les rapports actuels d'Etat à Etat.

(1) On a beaucoup raillé les anciennes théories sur le droit naturel et la loi naturelle ; la science contemporaine nous y ramène cependant. L'universelle loi d'évolution s'applique aux sociétés comme aux hommes et aux choses, les emportant sur une orbe préexistante et inconnue, comme la terre est emportée autour du soleil. C’est cette loi, applicable aux phénomènes intellectuels et moraux, aussi bien qu'aux phénomènes physiques, que nous entendons par loi naturelle. L'homme a le pouvoir d'utiliser son intelligence pour connaître la loi naturelle, et la liberté d'employer sa volonté à y assentir (ce qui est le bien), ou à y résister (ce qui est le mal).

poser à l'individu un devoir envers ses semblables.

2° Moyen juridique. — Autoriser l'individu qui a subi,ow qui est menacé de subir un préjudice, à se défendre, en opposant la force à la force ; — lui donner un droit envers son semblable (1).

Nous croyons superflu d'insister sur des principes aussi connus. En les appliquant à la Société des nations, nous arrivons aux idées suivantes :

1° Tout Etat a pour devoir de régler ses propres agissements de telle sorte qu’ils ne préjudicient en rien aux autres Etats.

2° Tout Etat, lésé ou menacé par un autre Etat dans ses droits essentiels, a le droit de se défendre. Mais il n’a ce droit qu’autant qu'il est lésé ou sérieusement menacé.

3° Cette légitime défense peut avoir lieu sous forme de guerre (dont nous n’avons pas à nous occuper) ou d'’intervention dans les affaires de l'Etat coupable.

En d’autres termes, le principe de non intervention est la règle générale que les Etats doivent observer; mais l’intervention est un droit toutes les fois qu’elle tend à prévenir ou à faire cesser un préjudice, préjudice qui résulte de ce qu'un autre Etat a manqué à son devoir international.

Autant nous relèverons d’infractions possibles pour un Etat à son devoir international, autant nous admettrons de cas d'intervention légitime dans les affaires de cet Etat. Le droit d'intervention prend alors naissance ex delicto ow quasi ex deliclo. Mais remarquons qu’il peut avoir une

(1) Toute personne juridique, isolée ou collective, peut agir selon qu'il lui convient le mieux, mais ne peut violer la loi juridique. Celle-ci, lorsqu'on la viole, se retourne au détriment de l’auteur de la violation, afin d’être réaffirmée à l'encontre de l’acte anti-juridique qui l’a niée (Carnazza-Amari, R. Gand, 1873, p. 367).

— Al, — 77

autre source et naître ex contractu ou quasi ex contraclu : en vertu d’un traité par exemple.

Ceci dit, essayons d’appliquer ces principes et de préciser ces formules, en déterminant les principaux cas d’intervention légitime.