Origine, étendue et durée de la non-intervention

85. Obligation pour la Puissance non-intervenante de traiter en ouverain l'Etat divisé, et lui seul.

86. Interdiction d'aider directement aucun des deux belligérants.

a. Hypothèse d’un peuple luttant pour son indépendance, 8. Hypothèse d’une intervention demandée par un dés partisen lutte. y. Hypothèse d’une médiation pacifique en vue de rétablir la paix

87. Interdiction d’aider indirectement ies belligérants. 88. Droits de la Puissance non-intervenante.

83. — Un Etat n'intervient guère dans les affaires d’un autre Etat qu’à l’occasion de troubles plus ou moins graves, survenus dans la politique intérieure de ce dernier. Emeutes, insurrections, coups d'Etat, révolutions et guerres civiles ont été la cause ou au moins le prétexte de presque toutes Les interventions enregistrées par l'histoire.

La fréquente répétition de ces événements politiques, ainsi que les justifications multiples et ingénieuses que les gouvernements intervenants donnèrent toujours de leur conduite, ont amené certains esprits à considérer l’existence même d’une guerre civile comme un motif légitime d'intervention dans les affaires de l'Etat divisé.

Pour les uns, lorsque deux partis politiques se disputent le pouvoir les armes à la main, il n’y aurait plus de gouvernement, plus d'Etat, plus de devoirs, de droits et d'intérêts dont le respect soit commandé aux tiers. À l'égard de cette anarchie, il n’y aurait plus d’autre loi que celle de la nécessité pour les Etats étrangers. L'intervention leur serait permise toutes les fois qu’ils y auraient intérêt (1).

Pour d’autres, la guerre civile étant un fléau capable de ruiner l'Etat qu’elle ravage, toute Puissance voisine aurait le droit d'intervenir pour y mettre fin, arrêter un carnage inutile et rétablir la paix (2).

Ces arguments spécieux ne peuvent justifier une dérogation aux lois générales de l’intervention dans l’hypothèse spéciale d’une guerre civile. 11 est avéré, en droit, que l'existence de troubles internes, voire d’une guerre civile, dans un Etat, n’altère en rien la souveraineté de cet Etat envers les tierces Puissances : celles-ci restent tenues envers lui des mêmes devoirs généraux que précédemment. Quant à la théorie qui permet aux tiers d'apporter Îa paix à la pointe de leurs baïonnettes, elle n'est plus à réfuter : une nation doit seule décider de ses destinées, et que les combattants soient Guelfes ou Gibelins, républicains ou monarchistes, personne ne doit les soutenir (3). La seule réponse que mérite cette doctrine est la déclaration énergique faite parle cabinet de Washington au début de la guerre de Sécession : « Une intervention étrangère, écrivait M. Seward, nous obligerait à traiter ceux qui l’essayeraient en alliés du parti révolutionnaire et à leur faire

la guerre comme à des ennemis. Loin d’être rendue moins

(4) Funck-Brentano et Sorel, Op. cit., p. 222.

(2) Heffter, Droit des gens de l'Europe (trad. Bergson), I. I, $ 45. — Fiore, éd., 1868, t. I, p. 223.

(3) Carnazza-Amari, R. Gand, 1873, p. 375.

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sérieuse, la situation s'aggraverait au contraire si des Puissances européennes se mettaient d'accord pour intervenir. Le Président et le peuple des Etats-Unis estiment que l'Union, dont l'existence serait alors enjeu, vaudrait toutes les dépenses et tous les sacrifices d'une lutte armée contre le monde entier, si cette lutte devenait inévitable (1). »

Nous nous croyons donc autorisés à conclure que, lorsqu'une guerre civile éclate dans un Etat, les Puissances voisines ont le devoir de ne pas intervenir; à moins cependant qu’elles ne se trouvent dans l’un des cas particuliers prévus au chapitre précédent et que l'intervention ne soit pour elles l’exercice d’un droit.

Mais si ces Puissances ne sont pas menacées directement dans leur sécurité par la guerre civile ; si leurs droits essentiels ne sont pas violés ; si leurs nationaux ne sont pas maltraités; enfin si l'humanité n’exige pas d’elles impérieusement une intervention collective, la seule règle de leur conduite doit être le principe de non-intervention.

Nous devons donc rechercher l'étendue d'application ainsi que les conséquences pratiques de ce principe.

84, — La non-intervention est une situation juridique sui generis, impliquant des droits et des devoirs, dans laquelle se trouve placée toute tierce Puissance spectatrice d’une guerre civile, lorsqu'elle n'a pas reconnu comme belligérants les partis en lutte. L’attitude d'une Puissance non intervenante dans une guerre civile correspond exactement à l'attitude d’une Puissance neutre dans une guerre internationale (2).

(1) Note de M. Seward, secrétaire d'Etat des Etats-Unis, à M. Dayton à Paris (22 avril 4861). — Lawrence, Il, Pp. #75. — Pradier-Fodéré, $ 381, I, p. 583.

(2) Nous croyons devoir attirer l'attention du lecteur sur les défauts de la terminologie couramment employée :

Mais si la neutralité et la non-intervention présentent une grande ressemblance et de nombreuses dispositions communes, elles diffèrent quant à leur origine, et quant à leur étendue d’application. À côté des règles communes, chaque institution a ses règles propres.

Les obligations actives et passives de la neutralité prennent leur origine dans un double contrat synallagmatique (généralement tacite), passé entre le neutre et les deux belligérants. Le neutre s'engage à ne soutenir, directement ou indirectectement, aucun des deux adversaires ; réciproquement, ceux-ci s'engagent à le laisser jouir de certains avantages particuliers.

Le neutre viole-t-il le contrat? La sanction est simple et énergique : le belligérant lésé se retourne contre lui et lui déclare la guerre (1).

Certains auteurs confondent la neutralité et la non-intervention, employant toujours et indifféremment le mot de neutralité, que la tierce Puissance ait ou non reconnu les insurgés comme belligérants. La distinction a été au contraire très bien posée par Féraud-Giraud (R. D. I. P., 1895).

De plus, ce mot de non-intervention, déjà passé dans l'usage, est très mal choisi. Son sens étymologique, fort large, voudrait qu’il désignât tout fait de ne pas intervenir, soit en temps de paix, soit dans une guerre internationale, soit dans une guerre civile ; et on l’emploie pour désigner une situation très particulière, une sorte de neutralité en face d’une guerre civile,

Si la tierce Puissance vient à reconnaître les insurgés, elle cesse d'être en état de non-intervention (stricto sensu) pour passer en état de neutralité : et cependant, son devoir d'abstention reste aussi impérieux qu'auparavant

(4) La sanction, il est vrai, est souvent plus théorique que pratique, l'Etat lésé étant déjà embarrassé par une première guerre n’a guère envie d'en commencer encore une seconde. L’Angleterre l’a cependant appliquée à la France en punition de la conduite tenue par cette dernière pendant la guerre d’Indépendance américaine.

Rougier. 23

Du caractère contractuel de la neutralité résulte une conséquence très importante: un contrat synallagmatique étant toujours révocable au gré des parties, le neutre peut renoncer à la neutralité,s’allier avec l’un des belligérants, et devenir belligérant à son tour.

Un semblable contrat ne peut point servir de base aux obligations de la Puissance non intervenante.Celle-ci ne saurait nouer des liens de droit avec les deux belligérants, puisqu’un seul d’entre eux possède la personnalité juridique, et que l’autre, à ses yeux, n’existe pas. Les devoirs du non intervenant reposent sur une base plus large et aussi plus élastique qu’un simple lien de droit : elles reposent sur une véritable obligation morale. Le respect de la souveraineté et de l'indépendance de l’Etat divisé commande impérieusement cette attitude passive, et plus encore le respect dù au droit des gens qui défend l'intervention immotivée (1). La Puissance qui méconnait ce principe ne peut pas ignorer qu'elle crée un précédent regrettable, susceptible de préjudicier à l’ordre international de la communauté des nations, et qui un jour ou l’autre pourra se retourner contre elle. Son devoir est de s'abstenir de toute intervention directe ou indirecte avec le plus grand soin.

La Puissance non intervenante n’a donc pas, comme la Puissance neutre, la faculté de s’allier avec l’un des belligé-

rants. Cette alliance lui est rigoureusement interdite et

(1) Règlement de l'Institut de Droit International sur les droits et devoirs des Puissances étrangères au cas de mouvement insurrectionnel envers les gouvernements établis et reconnus qui sont aux prises avec l'insurrection.

Art. {. — Le droit international impose aux Puissances tierces, au cas de mouvement insurrectionnel ou de guerre civile, certaines obligations envers les gouvernements établis et reconnus qui sont aux prises avec l'insurrection. (Ann. 1900, p. 227).

constitue une intervention illégitime. Par contre,les infractions au principe de non-intervention choquent moins l'opinion publique et sontgénéralement moins sanctionnées que les infractions aux devoirs de la neutralité. Cela tient simplement à ce que ces deux principes ne sont pas arrivés au même degré de précision juridique : l’idée de non:-intervention fait encore partie des principes discutés et n’a pas passé dans le droit positif.

La non-inlervention prend naissance pour toutes les Puissances tierces, sans déclaration, notification ou autre formalité préalable, du jour où l'événement de la guerre civile (ou des troubles qui la précèdent) est parvenu à leur connaissance. Elle peut prendre fin de deux manières différentes : lorsque les troubles sont définitivement apaisés dans l'Etat divisé, la non-intervention cesse d’exister, erga omnes. Elle cesse également d'exister avant la fin des hostilités, mais pour wne Puissance isolément, lorsque cette Puissance déclare reconnaître les insurgés comme belligétrants. Pour cette dernière, l'état de neutralité succède alors à l’état de non-intervention.

On peut classer en trois groupes principaux les obligations de la Puissance non intervenante :

— Ne reconnaitre comme souverain qu’un seul des deux Etats belligérants de la guerre civile (S 85) :

— Ne pas venir directement au secours de l’un ou lPautre combattant ($ 86):

— Ne pas fournir d’aide indirecte à l’un ou l’autre com

battant (S 817).

85. — Tant que les insurgés ne sont point parvenus à former une nation indépendante nouvelle ou à renverser l’ancien gouvernement, les Puissances doivent toujours

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considérer le gouvernement régulier comme seul représentant de l'Etat. Leurs relations diplomatiques avec cet Etat resteront ce qu’elles étaient auparavant (1), suspendues tout au plus par prudence, quant aux affaires qui dépendent de

l'issue de la lutte.

Les diplomates envoyés par l'Etat en guerre resteront donc à leur poste, conserveront leurs fonctions, jouiront de leurs immunités et privilèges. A l’inverse, chaque Puissance non-intervenante refusera d'entrer en relations avec les représentants du gouvernement insurrectionnel, et s’abstiendra de faire accréditer ses propres diplomates auprès dudit gouvernement (2). Cette dernière mesure équivaudrait à une reconnaissance de l'indépendance des in-

surgés (3).

De même lorsqu'une Puissance tierce envoie un consul dans une région occupée par les rebelles, celui-ci doit évi-

ter de demander un exequatur au parti révolutionnaire, ce

(4) Quand une nation s'abstient d'intervenir dans un conflit entre une nation souveraine et ses sujets rebelles, on ne peut qualifier cette situation de neutralité. Il s’agit alors de la continuation noninterrompue des relaiions internationales qui existaient entre les deux Puissances avant que la paix de l’une d'elle eût été altérée (De Oli- Van R D AT AP 4008 0.519)

(2) Nous ne parlons ici que des relations diplomatiques, car les gouvernements de fait et les communautés belligérantes entretiennent fréquemment des relations officieuses avec les Puissances. Les congressistes chiliens, par exemple, avaient accrédité un agent en France.

(3) IL n’est pas de principe juridique qui n'ait recu des faits quelques démentis. Wiesse cite le cas du Chili qui, en 1823 entra en relations diplomatiques avec le gouvernement légal et le gouvernement de fait du Pérou, simultanément. — Le fait se reproduisit une seconde fois douze ans après,entre les mêmes Etats. — Il ajoute que Bello, s'appuyant sur les théories de Grotius, essaye de légitimer ce procédé irrégulier (Wiesse, p. 98).

qui serait reconnaitre sa légalité. Il serait plus prudent, en cas de difficultés, d'interdire au consul tout rapport avec les insurgés. Ainsi fit la Grande-Bretagne, pendant la guerre de Sécession, plutôt que de se soumettre aux exigences des Sudistes ; ces derniers prétendaient que l’exequatur devait être délivré à nouveau par eux à tous les consuls étrangers résidant sur leur territoire, prétention contraire aux usages (1).

En revanche, on admet généralement que les rebelles, une fois reconnus comme belligérants, peuvent envoyer à l'étranger, pour négocier certaines questions purement militaires, des agents politiques jouissant des immunités diplomatiques, mais n'ayant pas le caractère représentatif(2). Le fait, pour lestiers, d'envoyer des agents officieux chargés de :es renseigner sur la situation des rebelles doit également être considéré comme licite (3).

La même question de souveraineté se pose encore à propos d’un détail de cérémonial maritime : le salut au pavillon.

D'après les lois et usages de la mer, on considère le salut échangé entre un navire de guerre et le fort d’un Etat étranger, comme un hommage rendu par chacune des deux nations à la souveraineté de l’autre. Conséquence logique : les bâtiments de guerre d’un parti rebelle n'ont pas droit au salut lorsqu'ils pénètrent dans le port d’une Puissance tierce, ou qu’ils passent au large d’un de ses forts. Saluer

le pavillon nouveau serait le reconnaitre comme pavillon L).

(4) Wiesse, p. 102, — Calvo, $ 1447.

@) Wheaton , II partie, ch.1, $ #, p. 191.

(3) Les Etats-Unis envoyèrent de semblables agents en 1817 dans l'Amérique latine et en 1849 en Hongrie. — (Wiesse, p. 93). — (Lawrence, I, p. 200). — (Galvo, $ 97, I, 245).

(4) Le croiseur Sumter, appartenant aux Sudistes,se vit ainsi ac-

d’un Etat souverain (:

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En revanche,le simple salut de navire à navire est considéré comme un acte de pure courtoisie, ne tirant pas à conséquence, et que les commandants de bord doivent adres-

ser à tous navires sans distinction (1).

86. — Nous avons posé en principe qu’une Puissance non intervenante doit s'abstenir de combattre ou d’aider ouvertement les partis mis en présence par la guerre civile (2). Mais ce principe apparaît particulièrement douteux, et contraire à la politique européenne dans trois hypothèses : lorsqu'il s’agit d'aider un peuple opprimé à recouvrer son indépendance ; lorsque l'intervention est demandée par les intéressés ; lorsque la Puissance étrangère, ou plutôt les Puissances étrangères s'efforcent, par une médiation collective, de ramener la paix dans l'Etat divisé.

4, Guerres d'indépendance. — Chaque peuple ayant ses

corder le salut par les autorités néerlandaises de l’Ile de Curacao, tandis que la Russie le lui refusait et que l’Angleterre hésitait (Wiesse, p. 406).

(1) Les navires anglais échangèrent en 4891, à Iquique, le salut avec les navires rebelles chiliens.

Par contre, le gouvernement américain désapprouva la manière de procéder de son chef d’escadre qui avait agi de même en 1894 à l'égard des navires brésiliens insurgés à Rio-de-Janeiro (Wiesse,. p. 105, n.1).

(2) L'Institut de Droit International a formulé cette règle d'une manière très incomplète, dans le règlement déjà cité :

Art.2. $ 1. -— Toute tierce Puissance en paix avec une nation indépendante est tenue de ne pas entraver les mesures que cette na-— tion prend pour le rétablissement de sa tranquillité intérieure (Ann., 1900, p. 227).

Ce texte ne vise en effet que l'hypothèse d'une aide prêtée aux insurgés contre le gouvernement régulier, omettant celle de l’aide — tout aussi illégitime — prêtée au gouvernement régulier contre les insurgés.

caractères ethnologiques, son idiome personnel, sa religion, son génie particulier, peut être considéré comme un être vivant. Un peuple conquis est un être en esclavage. Une nation de formation nouvelle, rivée par un vieux lien d'allégeance à sa mère patrie, est un être retenu par force en tutelle alors qu’il a déjà atteint l’âge d'être émancipé. De tous temps, le spectacle d’un peuple qui lutte pour son indépendance a ému les âmes généreuses et provoqué des mouvements d'opinion. Vattel (qui cependant condamne l'intervention en général) écrivait déjà au xvne siècle. « Toute Puissance étrangère est en droit de soutenir un peuple opprimé qui lui demande son assistance. Quand un peuple prend avec raison les armes contre un oppresseur, il n’y a que justice à secourir de braves gens qui défendent leur liberté. Toutes les fois donc que Les choses en viennent à une guerre civile, les Puissances étrangères peuvent assister celui des deux partis qui leur paraît fondé en justice (1). »

La guerre d’'Indépendance de l'Amérique du Nord suscita en France un mouvement d’opinion des plus violents : la jeune noblesse, imbue de la philosophie du xviu® siècle, ne cessa d’acclamer Franklin, de fréter des vaisseaux, de faire des préparatifs d'expédition, et força en quelque sorte la main au ministère de Vergennes, pour faire jouer une fois de plus à la France le rôle de champion du bon droit.

L'Angleterre, au dire de Carnazza-Amari (2), s’est attirée les applaudissements du monde quand elle a secouru les Hollandais contre leurs dominateurs espagnols ; ainsi que la

(4) Vattel, Op. cit., LIT, ch. 1v, S$ 55, 56.

De Martens, se sert d’une expression analogue : « La morale, ditil, autorise à soutenir l’opprimé et défend d'appuyer l’usurpateur » (Précis, 1. IT, ch. n, $ 81).

(2) Loc cit., p. 555.