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France, la Russie et la même Angleterre quand elles sont venues en aide à la Grèce,victime de la cruauté musulmane. Les Puissances civilisées de l’Europe auraient été bénies par les siécles et par l'humanité si elles avaient sauvé la malheureuse Pologne du despotisme des cosaques, etc.

Nous ne voulons pas discuter la beauté, pour un Etat, de ce rôle de libérateur brisant les fers de l'esclavage, mais un peu de scepticisme est permis devant certains événements de l’histoire contemporaine. — Pourquoi l’Europe, après avoir délivré la Grèce du joug turc, en 1827, intervint-elle en 1849 en faveur de cette même Turquie et au détriment de Méhémet-Ali qui combattait pour l'indépendance de l'Egypte ? — Pourquoi sa passivité devant les massacres de Crète en 1866 et devant les massacres d'Arménie en 1897 ? — Quant aux interventions en faveur de la Belgique, ou de la Lombardie, il faut avoir la foi robuste des partisans du principe des nationalités pour y voir autre chose que des manœuvres destinées à ramener l'équilibre européen sur son centre de gravité. Mieux vaut ne pas invoquer de principes de morale que s’en servir pour déguiser l’égoïsme de combinaisons purement politiques.

Mais laissons là les abus possibles pour envisager le principe en lui-même. L'intervention française en Amérique nous parait beaucoup moins contestable qu’on ne le dit généralement, au moins dans sa seconde phase, car elle eut deux phases distinctes. Jusqu’à la capitulation des Anglais à Saratoga, Louis XVI fit parvenir aux insurgés des armes, des munitions, de l'argent, tout en adressant à l'Angleterre des protestations d'amitié. De la part d’une Puissance non intervenante, cette conduite était franchement déloyale et contraire au droit (1). Mais son attitude

(1) Le traité d'alliance de la France et de l'Amérique date du 6 février 1778.

se régularisa, lorsque le cabinet de Versailles eut officiellement reconnu l'indépendance des Etats-Unis et passé un traité d'alliance avec eux. La déclaration d'indépendance avait fait de la France une puissance neutre, et il n'est guère douteux qu'elle n'ait eu la faculté de renoncer au bénéfice de sa neutralité.

Cet exemple suffit à montrer la ligne de conduite juridique que peut suivre une Puissance qui désire aider un peuple à conquérir son indépendance. Qu'elle attende assez longtemps pour que les rebelles aient une souveraineté de fait et approchent du succès ; qu’elle déclare reconnaitre l’état de belligérance d’abord et indépendance des insurgés ensuite ; qu’elle passe enfin avec eux un traité d'alliance, et sa conduite sera régulière. Mais ce qui est contraire à toutes Les règles du droit des gens, c’est qu’un Etat s’enferme officiellement dans la situation de non-intervention, pour envoyer secrètement aux insurgés des hommes, des armes et de l'argent, comme le firent trop longtemps les Etats-Unis à Cuba.

8) L'Etat non intervenant est astreint à conserver son attitude passive, même lorsqu'un des partis en lutte s’adresse à lui pour le prier d'intervenir, de conclure une al-

liance, et de l’aider à vaincre ses adversaires (1). En droit

L'acte par lequel les colonies d'Amérique proclamérent leur indépendance est du 4 juillet 4776.

Or, dès le 2 mai 1776, le comte de Vergennes, alors ministre des affaires étrangères, écrivait au roi :

« … Sire, j'ai l'honneur de mettre aux pieds de V. M. la feuille qui doit m'autoriser à fournir un million de livres pour le service des colonies anglaises, si elle daigne la revêtir de son approuvé... » (Martens, Causes célèbres, t. IT, p. 149).

({) Contra : De Martens, (Traité) p. 395. — Heflter, $S 45, p- 110:

ni l'un ni l’autre parti n’a qualité pour disposer du sort de la nation et faire appel à l'étranger. Les rebelles n'ont aucune personnalité juridique, ne représentent rien; leur entente avec l'étranger est un acte de haute trahison. — L'Etat, dont la souveraineté est mise en discussion, ne représente plus réellement la volonté nationale(1). En appelant les souverains voisins pour les lancer contre ses propres nationaux, — ses nationaux qui doivent ne relever que de lui seul et qu'il a le devoir de protéger — il signe sa déchéance, renonce à son droit de souveraineté sur la nation, avoue lui-même qu'il a cessé d’exister (2). — Des deux côtés, l'appel à l'étranger est un crime politique, un attentat contre la souveraineté nationale : La Puissance qui s’en fait complice en intervenant est coupable au même degré.

Il estnaïfde dire comme certains auteurs que la Puissance tierce peut accéder à une semblable demande, pourvu que ce soit en faveur du parti qui lui paraît fondé en justice (3). Une bonne intention ne suffit pas à légitimer une illégalité, et ce prétexte serait un masque vraiment trop commode pour dissimuler les convoitises et les intérêts politiques. L'histoire nous enseigne que les Autrichiens sont intervenus au Piémont et à Naples en 1821 ‘pour y étouffer la li-

(1) « Un gouvernement que le corps de la nation n'accepte pas. est un gouvernement illégitime, car la légitimité d’un gouvernement ne dérive que de la libre obéissance des peuples » (Pradier-Fodéré, S 383, t. I p. 585).

(2) « L'Etat qui invoque l'appui d’un Etat étranger contre ses propres sujets manque à son devoir, puisque, au lieu de défendre la nation contre les étrangers, il convie les étrangers à violer son : indépendance, et il excède son droit puisqu'il n'agit plus en représentant de la nation ». (Funck-Brentano et Sorel, pp. 219, 220).

(3) Heffter, S 46, p. 114.

berté; que la France alla maintenir en 1823 sur le trône d’Espagne un roi dont la nation ne voulait plus ; que la Russie mit ses cosaques à la disposition du trône autrichien pour écraser définitivement les Hongrois trop épris d’indépendance ; — toutes interventions dans lesquelles l’idée de Justice ne semble pas avoir joué un grand rôle(1). Non seulement d’ailleurs ces alliances liberticides sont contraires au droit, mais encore elles sont maladroites et inefficaces, plus propres à aggraver le mal qu’à le guérir (2).

Il est une hypothèse toutefois, dans laquelle l'Etat étranger est tenu d’obéir à la demande qu’on lui adresse, et d'intervenir : c’est lorsque cette intervention constitue l’exécution d'un traité antérieur passé entre les deux Etats. Foi est due aux traités : et l'Etat qui a contracté une obligation doit l’exécuter, à la demande de son co-contractant, lorsque vient à se réaliser la condition prévue et stipulée.

L'intervention anglaise dans les affaires du Portugal ap-

paraît, en vertu de ces principes, comme légitime. A Ja

(1) Joignons encore à ces exemples historiques celui du Pérou qui demanda en 183% le concours de la Bolivie pour lutter contre le général Salaverry insurgé. Un traité d'appui fut signé ; les troupes boliviennes battirent Salaverry, puis restèrent dans le pays pour soutenir la nouvelle Confédération composée du Pérou et de la Bolivie, qui avait proclamé le chef victorieux ! (Wiesse, p. 85).

(2) « Les difficultés intérieures des Etats proviennent du caractère national du peuple, de la constitution de lEtat, de la nature du gouvernement. L'intervention étrangère ne détruit jamais ces causes de difficulté, mais elle en précipite souvent les conséquences. Le caractère national en devient plus irritable ; la constitution, si elle était mauvaise, paraît pire encore lorsqu'elle est imposée par une force étrangère, et le gouvernement qui péchait par inintelligence, ignorance ou faiblesse, se repose sur cette même force et ne devient ni plus intelligent, ni plus instruit, ni plus énergique (Funck Brentano et Sorel, p. 219).

mort du roi Jean VI de Portugal, le gouvernement espagnol, d'accord avec le parti absolutiste portugais, soutint les prétentions de dom Miguel à la couronne. Se voyant menacée, la régence portugaise invoqua les anciens traités d'alliance et d'amitié qui l’unissaient à l'Angleterre pour demander des secours à Londres. Ainsi mis en demeure de tenir ses engagements conventionnels, le gouvernement britannique envoya à Lisbonne un corps de troupes auxiliaires pour assurer l'indépendance du pays et le maintien de son régime politique (1). On ne pouvait rien objecter à cette exécution d'un traité antérieur.

Par contre, une deuxième intervention franco-anglaise contre dom Miguel et don Carlos qui eut lieu en 1840, à la demande des parties intéressées, constitua une infraction sans excuses aux règles de non-intervention, au moins de la part de la France (2).

(1) Calvo, $ 168, I, p. 300.

(2) Pendant que dom Miguel luttait contre sa nièce doña Maria, don Carlos en Espagne luttait également contre sa nièce dofa Isabelle, qui venait de monter sur le trône à la mort de Ferdinand VII. Les deux prétendants opéraient de concert.

Un traité fut alors signé à Londres (15 avril 1834) entre l'Angleterre, l'Espagne et le Portugal, stipulant que les deux reines réuniraient leurs forces pour expulser les deux infants de la péninsule et que l'Angleterre enverrait des vaisseaux sur les côtes du Portugal pour les seconder dans leur entreprise. La France y adhéra.

Après la capitulation de dom Miguel, le parti de la reine,en Espagne, se divisa ; il fallait combattre non seulement les Carlistes, mais encore le parti révolutionnaire qui réclamait le retour à la Constitution de 1882.

La France s’engagea alors à empêcher tout secours d'arriver aux insurgés; l'Angleterre à soutenir la reine en lui fournissant des armes et des munitions.

Toutefois, le gouvernement de Louis-Philippe ne voulut pas con-

ro $ 86

Pareillement illégitime en droit, bien que d’habile politique, fut l’aide prêtée par l'Europe au Sultan en 1840, sur sa demande, pour l'aider à vaincre Méhémet-Ali révolté. Toutes les Puissances avaient intérêt à voir maintenir l'intégrité territoriale de l'Empire Ottoman, mais elles n'avaient aucun droit acquis à intervenir pour sauvegarder cet intérêt (1). Vainement on objecte pour justifier ces agissements que les relations entre la Turquie et l'Europe présentant un caractère absolument spécial, un droit également spécial doit les régir. Encore faudrait-il, pour que ce droit spécial puisse justifier une action exceptionnelle, qu'il fût fixé dans un traité. L'Europe a si bien senti cette nécessité qu’elle a rédigé deux véritables chartes réglant ses rapports avec la péninsule Balkanique, et proclamé timidement d'abord dans le traité de Paris (1856), plus fran-

sentir à la coopération armée de la France que la reine réclamait. (V. Lawrence, II, p. 486, sqq).

(1) Le traité signé le 15 juillet 1840 entre l'Autriche, l'Angleterre, la Russie et la Prusse, disait « que les quatre Puissances, animées du désir de veiller à l'intégrité et au maintien de l'indépendance de l'Empire Ottoman, dans l'intérêt de l’affermissement de la paix de l'Europe, ont accédé à la demande qui leur a été adressée, et se proposent à la fois d'arrêter l’effusion de sang en Syrie et de prévenir toute complication nouvelle entre le Grand Seigneur et son vassal (Calvo, $ 173, I, p. 305).

La Sublime Porte adhéra à ce traité.

La France qui se joignit aux Puissances intervenantes n'avait cependant pas le même intérêt qu’elles à combattre Méhémet-Ali, au contraire. Le rève de Méhémet-Ali était de fonder un empire indépendant, gravitant dans l’orbe de la France et sous sa protection. Il avait fait des avances en ce sens au gouvernement français, et le cabinet de Louis-Philippe voyait ce projet sans déplaisir. Mais, d’un autre côté, il craignait de se brouiller avec l’Angleterre. Cette dernière considération l’emporta, et la France fit cause commune avec les Puissances contre le vice-roi d'Egypte.

chement dans celui de Berlin (1878) un droit spécial, exceptionnel, d'intervention en Turquie (1).

C'est encore en vertu de la foi due aux traités que la France, la Russie, la Prusse et l'Autriche répondirent, en 1830, à l'appel du roi de Hollande dont les sujets belges venaient de se déclarer indépendants. À la vérité, aucun traité spécial n'existait entre le royaume des Pays-Bas et l'une de ces Puissances. Mais il ne faut pas oublier que l'équilibre européen, tel qu'il existait à cette époque, datait des traités de Vienne et de Paris; qu'il était en quelque sorte placé sous la garantie collective des Puissances signataires et qu'aucune modification importante dans la souveraineté d’un Etat d'Europe ne pouvait se produire sans leur assentiment exprès ou tacite. C'est pourquoi le roi des Pays-Bas, devant la brusque sécession belge, crut devoir s'adresser aux Puissances signataires des traités de Paris et de Vienne et les inviter « à délibérer de concert avec lui sur les troubles qui étaient survenus dans ses Etats (2) ». C'est aussi pourquoi les actes de la Conférence de Londres se différencient des actes ordinaires d'intervention étrangère dans une guerre civile tant par leur origine que par leur caractère et par leur but (3).

(1) Lorsque l'Institut de Droit International discuta cette question de non-intervention (session de Neuchâtel), M. Pierantoni fit judicieusement remarquer que le principe subissait une exception nécessaire pour les Etats de sapitulations qui n’observaient pas les promesses par eux faites,et provoquaient par leur déloyauté une révolte de certains de leurs sujets. Les Puissances ont alors le droit de prendre parti pour les insurgés et de contraindre l'Etat fautif à remplir ses obligations. Cette remarque visait tout particulièrement la question arménienne (V. Annuaire, 4900, p. 185).

(2) Lawrence, Il, p. 463, sqq.

(3) La Conférence de Londres, ouverte le 4

novembre 1830, commença par faire cesser |

es hostilités, puis arrêta les bases d’un pro-

des $ 86

Lorsqu'une Puissance non intervenante est obligée de se départir de sa neutralité pour obéir à des engagements antérieurs, elle doit interpréter restrictivement le traité qu’elle exécute, et simmiscer le moins qu’elle peut dans les affaires de l'Etat qui l'appelle. Rappelons, à l'appui de cette manière de voir, que la Colombie demanda à plusieurs reprises aux Etats-Unis d'intervenir pour protéger le chemin de fer de l’isthme de Panama contre les attaques des insurgés qui étaient en lutte contre le pouvoir central. Elle se fondait à cet effet sur l’article 36 du traité de 1846 par lequel les Etats-Unis ont garanti la neutralité de l’isthme, et les droits de souveraineté et de propriété de la Colombie. Le gouvernement de Washington envoya à plusieurs reprises des troupes à Panama pour rétablir le trafic sur la

ligne, mais soutint toujours qu’il ne s'agissait point là

jet de séparation de la Belgique et de la Hollande. Ce projet fut accepté par le roi de Hollande, mais il souleva les protestations du ‘Congrès national belge.

La Conférence désigna pour roi des Belges le duc de Nemours, fils de Louis-Philippe; et, sur le refus de ce dernier, le roi Léopold.

L'entrée de Léopold à Bruxelles, le 21 mars 1831, précéda de peu la reprise des hostilités. Une armée francaise alla au secours des Belges et refoula les Hollandais, tandis que le gouvernement anglais faisait rassembler une division de flotte.

Le 15 novembre 1831, un traité, préparé par la Conférence, fut signé par la Belgique. Ce nouvel Etat était déclaré indépendant, et perpétuellement neutre. L’exécution des clauses du traité était placée sous la garantie collective des cinq grandes Puissances.

Le roi des Pays-Bas refusant d'accepter ce traité, la France et l’Angleterre décidèrent de mettre l’embargo sur les bâtiments hollandais qui se trouvaient dans leurs ports respectifs et de faire arrêter ces mêmes bâtiments en pleine mer par leurs croisières. Le 15 novembre 1822, l’armée francaise entra en Belgique.Le 23 décembre, Anvers capitula.

Le roi des Pays-Bas se décida enfin, le 14 mars 1838, à adhérer

d’une intervention en faveur de l’un des partis en lutte (1).

y) Si les Puissances non intervenantes ne peuvent pas prêter leur aide effective à l’un des partis belligérants, leur est-il au moins permis de s’entremettre pour faire cesser les hostilités, d'offrir leur médiation pour hâter le rétablissement de la paix, au besoin de faire nommer une Assemblée Nationale pour permettre aux partis de discuter sans s’égorger (2) ? Oui, évidemment, pourvu qu'elles se bornent à offrir leur médiation et qu’elles ne l’imposent point par la force. Le caractère juridique de la médiation, comme de l’offre de bons offices, est précisément d’être facultative, et pour l'Etat qui la propose, et pour celui qui l’accepte. C’est une simple intercession officieuse, amicale, qui peut être refusée sans offense et qui l’est souvent en fait. La médiation de l'Angleterre et de la France auprès des Siciliens, en 1849,sur la base d’un Parlement et d'institutions politiques séparées offertes par le roi fut repoussée par ceux-ci et la soumission de la Sicile aux Napolitains suivit peu après (3). — Le gouvernement américain a constamment refusé, pendant la guerre de Sécession, les bons offices que lui offrait la Russie, et que la France et l'Angleterre ne demandaient qu'à offrir (4). — En 1866, après avoir assisté pendant une longue année à la lutte sanglante des Crétois et des Turcs, la France, l'Autriche, la Prusse, l'Italie et la Suisse insistèrent inutilement auprès de la Sublime Porte pour qu'elle fit cession de l’île de Crète en faveur au traité de 1831, et Le 19 avril 1839, il passait un traité avec le roi des Belges pour la délimitation de leurs territoires respectifs (Lawrence, Loc. cit.).

(1) Wiesse, Op. cit., p. 86.

(2) En ce sens : Pinheiro-Ferreira, sur le $ 46 de Vattel.

(3) Lawrence, IT, p. 474.

(4) Ibid.

du royaume hellénique. Les Etats-Unis se bornèrent à implorer la Porte en faveur de la Crète (1).

On ne peut songer à interdire aux gouvernements étrangers cette mission pacilicatrice; c’est même de leur part une bonne action que d'employer leur influence morale pour atténuer les effets d’une insurrection (2). Mais. il faut ne pas se laisser abuser par les mots, et distinguer avec soin de la vraie médiation, la médiation imposée par la force. Sous son étiquette pacifique, cette dernière est en réalité une intervention armée, dont la légitimité est subordonnée aux principes généraux précédemment exposés. La médiation européenne en faveur de la Grèce qui eut lieu en 1827, rentre dans cette seconde catégorie : la bataille de

Navarin fut la meilleure preuve de son caractère pacifique.

87. — Les gouvernements étrangers qui ont un intérêt politique à intervenir dans une guerre civile pour seconder les efforts d’un parti, évitent de le faire ouvertement, et préfèrent envoyer en cachette des secours aux combattants. C’est la politique de l'intervention indirecte, plus hypocrite et aussi illégitime que l'intervention directe.

Le principe de non-intervention devient une plaisanterie,

(1) Rolin-Jacquemyns, Chronique du Droit international, R. Gand, t. I, p. 144. |

(2) Citons en sens contraire Dudley-Field, dans son Projet de Code international :

Art. 963. — « Toute nation qui adhère au présent Code est libre d'offrir sa médiation entre deux ou plusieurs parties belligérantes. Ni cette offre, ni le refus de l’accepter ne peuvent être considérés comme un acte de malveillance.

Mais aucune nation ne peut offrir sa médiation entre un Etat et ses sujets engagés dans une guerre civile ».

— Cette rigueur nous paraît excessive, car enfin, par definition, uneoffre de médiation n’est pas une intervention (Voy. supra,ch.1)

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si l'Etat qui le proclame envoie de l'argent, des armes, de la contrebande de guerre, aux belligérants qu’il s’est interdit d’assister ; s’il laisse fonctionner sur son territoire: des commissions d’enrôlement, des 7unta3, ou s'organiser des expéditions flibustières. Il lui est pareillement interdit de souscrire ou de garantir un emprunt émis par l'un des deux partis en lutte ; de laisser des troupes armées traverser son territoire ou le prendre comme base d'opérations. Bref, il existe pour l'Etat non intervenant vingt moyens indirects d’éluder ses obligations, tous aussi contraires au droit et aussi déloyaux les uns que les autres.

Nous avons déjà vu que le gouvernement de Louis XVI joua ce rôle vis-à-vis des Américains révoltés pendant près de deux ans, tout en adressant à l'Angleterre des protestations d'amitié. Les Etats-Unis le firent avec plus de cynisme encore à chacune des révolutions cubaines, sachant bien que ce pays ne pourrait briser le lien qui l’unissait à. l'Espagne que pour tomber aussitôt sous leur domination. Pendant la dernière insurrection (1895-1898) les Cubains furent si énergiquement soutenus, qu'il devint impossible. à l'Espagne de fermer les yeux sur ces actes de sourde hostilité et d'éviter d’en venir aux armes.

Nous n'insisterons pas ici sur les conséquences pratiques de ces principes, encore que certaines soient d’une importance considérable. Ces obligations sont en effet communes aux Æ£tals non intervenants et aux Ælats neutres; elles forment un des points de contact des deux institutions. Aussi les étudierons-nous en détail au chapitre de la neutralité.

88.— L'Etat non intervenant a toujours le droit, et même le devoir, de veiller au salut de ses nationaux qui résident

en pays étrangers. Dans l'événement d’une guerre civile, jamais PEtat attaqué ne consentira à avouer qu’il est incapable de protéger les étrangers résidant sur son territoire : ce serait un aveu d’impuissance. Aussi les Etats tiers ontils droit, lorsqu'ils voient que leurs nationaux ne sont plus suffisamment protégés, et que les réclamations diplomatiques restent sans effet, de prendre eux-mêmes les mesures nécessaires pour assurer leur protection. Ils pourront masser leurs troupes sur les frontières, envoyer leurs vaisseaux croiser le long des côtes, pour punir les infractions au droit des gens, ou recueillir au besoin leurs sujets (1). Ces légitimes mesures de protection ne constituent pas un acte d'intervention, et l'Etat en guerre civile ne saurait en prendre ombrage.

L'Etat non intervenant, comme l'Etat neutre, a droit en outre au respect de sa souveraineté territoriale et est fondé à exiger des réparations du parti belligérant qui aurait enfreint ce principe. — Il a droit de donner asile aux réfugiés politiques qui viennent lui demander l’hospitalité.

Ces questions trouveront également leur place au chapitre de la neutralité.

(1) Cf. Funck-Brentano et Sorel, p. 228.