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question agitée à propos de l'insurrection polonaise (1864, des insurreclions du Cuba (1869-78), des guerres civiles du Chili (1891) et du Brésil (1894), du dernier soulèvement cubain {1895), et résolue en sens divers, mais généralement par la négative. A partir de la guerre de Sécession, la doctrine, tout en devenant plus précise et plus juridique,

parait aussi être devenue plus rigoureuse.

90. — La reconnaissance d'une guerre civile par les Puissances tierces est-elle, pour celles-ci, absolument facultative, ou au contraire subordonnée à l’accomplissement de certaines conditions ? — Dans la dernière hypothèse quelles sont ces conditions ?

Cette question a soulevé nombre de controverses, non seulement dans la doctrine, entre auteurs raisonnant a priori sur les principes du droit, mais encore et surtout dans la pratique des chancelleries. Chaque fois que la question s’est présentée, les Etats intéressés à admettre les insurgés au bénélice de la belligérance ont soutenu que la reconnaissance était un acte purement facultatif, dont ils appréciaient souverainement l’opportunité. Ceux qui avaient au contraire intérêt à refuser ou voir refuser la reconnaissance, multipliaient le nombre des conditions que les insurgés devaient, selon eux,remplir, pour pouvoir être valablement reconnus.

On vit même le gouvernement des Etats-Unis adopter la première thèse en 1858, pour repousser certaines réclamations du Pérou, alors en guerre civile ; puis, la désavouer et soutenir l’opinion inverse, lorsque les Puissances d'Europe eurent reconnu aux Sudistes la qualité de belligérants.

C'est de l’ensemble de ces doctrines, intéressées et divergentes, qu'il convient de dégager les principes scientifiques qui régissent cette matière importante dela reconnaissance;

$ 90 en;

œuvre déjà entreprise par l’Institut de Droit international, dans sa session de Neuchâtel.

La doctrine qui admet l'absolue liberté, pour un Etat tiers, de reconnaitre les insurgés comme belligérants quand il lui plaît, s'appuie sur cette idée que la guerre civile est un fait, et l’acte de reconnaissance une simple constatation dudit fait. Par suite, «la reconnaissance de Ja belligérance est, pour les neutres, une question d'appréciation qui dépend de la force du parti insurrectionnel » (1). L'idée fut soutenue avec plus d’exagération encore par le secrétaire d’État des Etats-Unis, M. Cass, en 1858, au moment de la contestation des Etats-Unis avec le Pérou. «La guerre civile, disait M. Cass, est une simple question de fait que chaque individu peut résoudre à son gré, sans attendre la déclaration de son gouvernement (2). »

C'est au nom des mêmes principes que le gouvernement

(1) Piedelièvre,p. 119.—Dans le même sens Pradier-Fodéré (t. VI, $ 2658) :

« Tout dépend des circonstances de temps et de lieu, de l'étendue et de la durée du mouvement insurrectionnel, de la gravité et de la complication des intérêts en jeu, de l'idée générale et des principes de droit proclamés par le parti qui le premier a pris les armes, » — Le juge de toutes ces circonstances de fait, c’est l'Etat tiers.

Esperson, professeur à Pavie, soutient que la belligérance est un fait,et que,du moment qu’elle existe, non seulement elle peut, mais elle doit être reconnue par les Etats Liers. (La questione anglo-américana dell” Alabama dopo il discorso del senatore Sumner al senato di Washington.Firenze.— Publié dans la Rivista Marittima,{® novembre 1869, p. 1465).

(2) Lawrence, t. I, p- 183. — Wiesse, p. 18.

Il s'agissait en l'espèce d'un acte de contrebande de guerre commis par deux navires américains au profit des insurgés péruviens, et qui avait motivé la saisie des deux navires par le gouvernement du Pérou.

anglais reconnut les Grecs comme belligérants, au moment de la guerre d’Indépendance hellénique. Dansun discours prononcé à la Chambre des communes le 6 mai 1861, au sujet des affaires d'Amérique, lord John Russel rappela ce précédent,et l’opposa aux réclamations des Etats-Unis ; ceux-ci faisant grief à l'Angleterre d’avoir reconnu les Sudistes comme belligérants : « En ce qui touche Les droits des belligérants, dit-il, dans le cas où certaines parties d’un Etat sont en insurrection, nous avons, en 1825, un précédent qui parait applicable au cas dont il s’agit. À ce moment, le gouvernement britannique a accordé les droits de belligérants au gouvernement provisoire de Grèce, et le gouvernement turc a même fait une remontrance à ce sujet. fl se plaignait de ce que le gouvernement anglais, en accordant aux Grecs la qualité de belligérants, semblait oublier qu’on ne peut pas accorder de caractère national (1) à des sujets en rébellion. Mais le gouvernement anglais informa M. Canning que le caractère de belligérant n’est pas tant un principe qu’un fait; qu’un certain degré de force et de résistance acquis par une masse de population engagée dans une guerre donnait à cette population Le droit d’être traitée en belligérante. £{ si même ce titre élait contestable, il était de l’intérêt bien entendu de toutes les nations civilisées de la traiter comme telle.Car quelle est l’alternative ? Une Puissance ou une population (appelez-la comme vous voudrez) qui couvre la mer de ses croiseurs doit être reconnue comme belligérante ou traitée comme pirate (2). »

Le libéralisme de cette doctrine est plus apparent que

(4) Confusion manifeste entre la reconnaissance d'indépendance et la reconnaissance de belligérance.

(2) Consultés, l’attorney, le sollicitor general et l’avocal de la reine furent du même avis (Lawrence, t. 1, p. 182. — De Olivart, p. 14).

réel: il est aussi facile de l’invoquer pour refuser unereconnaissance méritée,que pour donner le titre de belligérants à une poignée d'aventuriers rebelles. En 1864, par exemple, le comité central pour la cause polonaise, à Paris, demanda au Sénat d'intervenir auprès du gouvernement français pour accorder aux Polonais les droits de belligérants. Le rapporteur de la commission des pétitions, M. Stourm, émit l'opinion « que la qualité de belligérant constitue une question de fait dont chaque gouvernement estjuge ». Puis il ajouta aussitôt qu’il fallait que la population révoltée ait acquis certains éléments de force et de résistance pour pouvoir être reconnue... Et déduisant de ces prémisses une série de conditions limitatives auxquelles les Polonais ne satisfaisaient pas, il conclut finalement au rejet de la demande (1).

Les Crétois insurgés se virent pareillement refuser par les Puissances européennes le titre de belligérants. Enfin, lorsqu’éclata le différend anglo-américain provoqué par la reconnaissance des Sudistes, la même thèse fut invoquée, par l'Amérique pour soutenir ses griefs, et par l'Angleterre pour les combattre (2).

Par son caractère arbitraire, le système de la reconnaissance facultative se révèle comme un système politique et non scientifique. Suivant le mot de Rolin-Jacquemyns, il suffit alors d’un changement de ministère à Londres ou à

Paris pour transformer à distance, par le plus étrange mi-

(1) Lawrence, t. I, p. 186.

(2) Voyez sur la question : Discours de M. Sumner, R. Gand, 1869,

p. 449 (Chronique de Rolin-Jacquemyns). — Rolin-Jacquemyns, Chronique, R. Gand, 1870, p. 142. — Bluntschli, Opinion impartale sur la question de l’Alabama, R. Gand, 1870, p. 452. — Rolin-Jacque-

myns, Analyse d'un ouvrage de M. Montague-Bernard,R. Gand, 1871, put

racle, en belligérants sérieux, des gens qui, la veille, ne paraissaient que de vulgaires bandits — et vice versa (1). — Et ceci n’est pas admissible ; car si la guerre civile est un simple fait, comme le dit Esperson, en revanche, la reconnaissance est un acte juridique ; ses conséquences intéressent également l'Etat tiers, le parti belligérant et le gouvernement qui lutte contre ce dernier. Les intérêts respectifs de ces trois personnes doivent être ménagés, et leur sort

ne peut pas dépendre de larbitraire d’un seul.

91.—La reconnaissance de belligérance ne peut être pour l'Etat tiers ni purement facultative, ni obligatoire. Elle doit pouvoir être librement proclamée, à condition que les insurgés satisfassent à certaines conditions, qui seront déterminées plus loin :

«) Elle ne peut être purement facultative. — Lorsqu'un Etat en guerre civile reconnait lui-même ses adversaires comme belligérants, il n’a à prendre conseil que de ses intérèts ; il est seul maître de sa situation (2); la reconnaissance émanée de lui ne produisant guère eflet qu’inter partes, il peut décider librement, arbitrairement même d’une situation qui ne concerne que lui.

Il en est tout différemment lorsque la reconnaissance émane d'une Puissance tierce. Cet acte donne aux rebelles un appui moral en même temps qu'une certaine force matérielle (ils peuvent exercer les droits belligérants sur mer, entrer dans les ports neutres, se ravitailler en charbon, etc...;) et par là le gouvernement régulier, affaibli dans ses mesures de répression, éprouve un préjudice d'autant plus considérable que la reconnaissance a été

(1) R. Gand, 1870, p. 144.

(2) Voy. Supra, partie II, chapitre 111, $ 48.

opérée plus à la légère. Les Etats-Unis ont reproché à l'Angleterre d’avoir fait naître la guerre sur mer, en reconnaissant trop hâtivement les Sudistes, aucun acte de guerre maritime n’ayant encore éu lieu auparavant. II ne suflit donc pas à la Puissance tierce, pour se justilier, de dire : j'accepte comme des lois naturelles les événements qui se passent en dehors de mes frontières ; en reconnaissant une guerre civile, je constate un fait. Encore faut-il que cette constatation corresponde à la réalité des choses. Sr la belligérance n’existe pas en fait ou n'a pas l’importance qu'on lui assigne, la Puissance qui lui fait produire des effets juridiques commet un méfait. « Elle autorise des faits qui ne seraient intrinsèquement légitimes que si la base de la reconnaissance était véritable (1) », et ainsi elle commet une intervention déloyale au préjudice du gouvernement légitime (2). La Puissance neutre ne doit pas transformer un chef de bande en général d'armée : ne pas généraliser ce qui n’est que local. Et comme la guerre civile ne se présume pas, c'est à elle de

(1) Rolin-Jacquemyns, Loc. cit.

(2) Les Etats-Unis soutinrent ce grief contre l'Angleterre. « L'existence d'un état de guerre, même sur mer, disaient-ils, ne justifie pas par elle-même un Etat étranger lorsqu'il se déclare neutre. Il faut d’abord démontrer qu'une pareille déclaration est nécessaire, pour écarter quelque inconvénient positif de la part du gouvernement étranger ou de ses sujets. Il n'appartient pas au pouvoir étranger de juger seul s'il a quelque motif d'appréhender un semblable inconvénient, et ce fait peut être contesté par le souverain dont les sujets sont en armes contre lui, Faute de nécessité, une pareille déclaration est « prématurée ». Etant prématurée, elle est « nuisible, injurieuse » et justifie une demande en « réparation et indemnité » (D’après Montague Bernard, À historical account of the Neutrality of Great Britain during the American civil war. Cité R. Gand, 1871, p. 120).

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prouver que sa proclamation de reconnaissance correspond à la réalité des choses. Il faut d'abord pour cela que la science du droit international fixe définitivement les conditions auxquelles un parti rebelle doit satisfaire pour mériter la reconnaissance. La Puissance tierce n'aura qu'à montrer, en fait, que ces conditions sont remplies pour pouvoir opérer légitimement la reconnaissance.

Ainsi se justifie notre proposition que la reconnaissance peut être librement effectuée par les tiers, pourvu que les insurgés satisfassent à certaines conditions ; autrement dit, qu'elle n’est pas purement facultative.

8) Cetle reconnaissance ne saurait être obligatoire. — Un gouvernement révolutionnaire, ou,plus encore,une communauté belligérante, est un être juridique éminemment transitoire qui peut disparaitre avec la même soudaineté qu’il est apparu. Pour soutenir, comme Esperson le fait, que les Puissances étrangères sont tenues d'entrer en relations avec le dit gouvernement, on ne peut pas invoquer l’existence du fait accompli. comme lorsqu'il s’agit de reconnaitre l’existence d’un Etat nouveau. Un Etat est un être permanent. Quelles que soient les circonstances politiques auxquelles il a dû le jour, dès l'instant qu'il est né et viable, les Puissances étrangères sont bien obligées de le reconnaître pour pouvoir entrer en relations avec lui. Rien ne les obligerà jamais à entrer en relations avec une communauté belligérante, qui du jour au lendemain peut cesser d'exister. Les Puissances le feront si elles ont intérêt à le faire ; mais si l'événement leur est indifférent, personne ne pourra leur contester le droit de s’abstenir, et de rester dans l’expectative.

En résumé, les Puissances tierces ne peuvent jamais être obligées de reconnaitre comme belligérants des insurgés.

Elles ne peuvent, d’autre part, opérer cette reconnaissance sans faire acte d’hostilité envers l'Etat belligérant, que si les insurgés satisfont en fait aux conditions de la belligérance — conditions que nous allons déterminer — et si elles-mêmes ont intérêt à l’opérer.

92. — On peut résumer ainsi qu'il suit les conditions de la reconnaissance et les idées dont elles dépendent :

#) La Puissance qui opère la reconnaissance doit avoir intérêt à le faire,

B) La reconnaissance ne peut être accordée que lorsqu'il existe une guerre civile proprement dite.

Y) Les insurgés doivent réunir les éléments de fait nécessaires pour constituer une communauté belligérante (1, Population ; IL. Territoire ; LL. Gouvernement ; IV. But politique).

à) Les insurgés doivent, par leur conduite, mériter cette reconnaissance (Observation des lois de la guerre).

Reprenons successivement ces quatre éléments.

a. Intérêt. — La seule raison qui doive déterminer les Puissances à effectuer la reconnaissance, est le souci légitime de sauvegarder leurs intérêts. Cette mesure est avant tout pour elle une mesure de protection personnelle ; elles n'y recourent que lorsque le fait d'ignorer la guerre civile

présenterait pour elles plus d'inconvénients qu'une rup-

ture complète avec l'Etat divisé. On peut donc appliquer

légitimement à la reconnaissance le vieil adage juridique : €pas d'intérêt, pas d'action », et dire qu'une Puissance qui

reconnait des insurgés, alors qu'elle n’a aucun intérêt à le

laire, agit avec une coupable lécèreté.

Cette raison explique pourquoi la reconnaissance est accordée de préférence soit par les grands Etats maritimes

et colonisateurs comme l’Angleterre, soit par les voisins immédiats des belligérants (les divers Etats de l'Amérique latine reconnurent presque toujours leurs guerres civiles réciproques). La facilité avec laquelle les Etats-Unis ont

toujours reconnu les guerres civiles américaines tient à

l'influence politique prépondérante dont jouit cet Etat dans les deux Amériques (1).

L'intérêt qui pousse la Puissance tierce à effectuer la reconnaissance n’est point nécessairement un intérêt commercial ou politique; un intérêt moral peut suffire (2). On a même vu le Pérou se servir de cette mesure dans le seul but d’être désagréable à l’Espagne.— C’était en 1869, au moment de l'insurrection cubaine. Le Pérou, qui était alors en

(1) En ce sens, Calvo, t. I, p. 238.

De Olivart, (Op. cit.) se montre très restrictif : selon lui, la Puissance étrangère ne peut accorder sa reconnaissance que si elle y est absolument forcée, parce que la lutte se déroule sur ses frontières ou sur mer, et qu'elle ne peut éviter d’y être mêlée (pp. 92-97 et art. 2 des conclusions).

Il est bon de rappeler à ce propos que le remarquable travail de M. de Olivart a été écrit en 1895, au moment où l'insurrection cubaine atteignait son apogée, et sur la demande du gouvernement espagnol. C’est dire que cerlaines préoccupations nationales et patriotiques ne sont peut-être pas étrangères à la rigueur des doctrines, que nous aurons plusieurs fois à signaler.

(2) Dans son projet de règlement sur les droits et devoirs des tiers en cas d’insurrection, présenté à l'Institut du Droit International, M. Desjardins, rapporteur, avait inséré un article 9 ainsi conçu : « Même alors {c'est-à-dire même lorsque les insurgés satisfont aux conditions requises) une tierce Puissance n’a qualité pour procéder à la reconnaissance qu'autant que celle-ci est dictée par une juste cause, c’est-à-dire nécessaire pour la sauvegarde d’un intérêt national. »

L'Institut supprima cet article, lorsque le projet fut mis en discussion (Ann., t. XVII, p. 222).

guerre avec l'Espagne, reconnut les Cubains comme belligérants, et en donna pour raison : « Qu’au-dessus et en dehors de l'intérêt que le Pérou prend à l'indépendance de Cuba, il y a cette considération qu'il importe de définir la condition politique des insurgés, de manière à ne pas les considérer comme sujets d'un gouvernement qui est en guerre avec le Pérou (1). »

Les Etats-Unis traitèrent pareillement les Cubains révoltés en belligérants dans le seul but d’exaspérer PEspagne et de la pousser à une solution violente qu'ils savaient devoir tourner à leur profit (2).

8) Existence d'une querre civile. — Cette deuxième condition va de soi et n’a pas besoin de démonstration. Il faut qu'il y ait guerre, c’est-à-dire lutte entre deux armées en présence ; il ne suflit pas que le gouvernement légitime emploie ses troupes contre les révoltés : l'exécution de lois impopulaires, la perception même de l'impôt dans certains pays peuvent nécessiter l'usage de la force publique. Les Puissances n’ont évidemment pas à s'inquiéter de ces menus incidents intérieurs ; seule une guerre peut les intéresser.

y) Existence d'une communauté belligérante. — Nous arrivons enfin à la plus importante et la plus délicate des quatre conditions requises : l'existence d’une communauté belligérante.

(1) Décret de José Balta président de Ja République du Pérou, du 14 mai 1869. — R. Gand, 1870. p: 302, n. 1.

(2) La ligne de conduite juridique tenue par les Etats-Unis envers Cuba fut plutôt bizarre. Le Parlement américain fut saisi de la question de reconnaissance des Cubains comme belligérants. Après délibération, il refusa cette reconnaissance. Mais alors le gouvernement américain déclara reconnaître l'indépendance des Cubains, ce qui était bien davantage, et impliquait d’ailleurs nécessairement la

reconnaissance de belligérance : tout peuple indépendant jouit en effet du droit de guerre.

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Le but essentiel de la reconnaissance est de permettre aux Puissances étrangères d'entretenir des relations régulières avec les insurgés, ces derniers étant considérés non point en tant qu'individus et que citoyens d’un Etat, mais en tant que membres d'une personne juridique sui generis, dite communauté belligérante. La condition nécessaire et suffisante de la reconnaissance consiste donc dans la réunion des éléments de fait d’une communauté belligérante. — De mème un Etat nouveau peut être reconnu lorsqu'il réunit en lui les quatre éléments constitutifs d’un Etat : le territoire, la population, le gouvernement et l'indépendance relative. —

Quels sont ces éléments ?

1) Comme l'Etat et tous les êtres collectifs en général, la <ommunauté belligérante ne saurait exister sans une population.

ID) L'idée de population implique elle-même celle de £erritoire, car ce nom ne peut être donné à un groupe d'homme à l’état « pulvérulent », dispersé sur des territoires appartenant à d’autres groupes.

I) Il faut enfin, pour que cette population puisse obtenir la personnalité juridique, qu’elle soit représentée et dirigée par un organisme central, un gouvernement dans le sens le plus large du mot. Le gouvernement n’est point nécessairement stable et accepté de tous comme celui d’un Etat, il peut être transitoire, passager, et discuté. Il suffit qu’il existe, qu’il affirme son intention de supplanter l’autorité du gouvernement légal,et qu'il soit obéi par les insurgés.

IV) Population,territoire, gouvernement, constituent les trois éléments essentiels de la communauté belligérante. I] aut en ajouter un quatrième pour différencier cet organisme d’une bande de pirates militairement organisés /e

but. Le but proclamé par les chefs de la communauté doit être politique, et avoir trait à quelque modification dans l'ordre gouvernemental et social existant (1).

Ces quatre éléments constitutifs de la communauté belligérante ont été mis en lumière et rattachés à divers principes par la plupart des jurisconsultes et des diplomates qui ont abordé Le problème.

Bluntschli (2), d'accord avec Holtzendorf, fait reposer la possibilité de reconnaitre les insurgés comme belligérants sur l’aptitude que possède Le parti insurrectionnel à constiluer un Etat nouveau. Analyse très fine, car une communauté belligérante comprend les mêmes éléments constitutifs qu’un Etat, mais sous des modalités et à des degrés de développement différents. Elle est apte à constituer un Etat ; il suffit que la légitimité et la pleine indépendance

(1) Nous avons déjà indiqué ces caractères intrinsèques de la communauté belligérante à propos de la reconnaissance opérée par le gouvernement légal (Part. II, ch. 1, $ 48, p. 212) sans y insister, mais nous devons rappeler la différence essentielle qui existe entre l’une et l’autre hypothèses :

Quand la reconnaissance est opérée par le gouvernement légal, elle est facultative et arbitraire. L'existence des quatre éléments de la communauté n'est pour lui rien autre qu'un élément d’'appréciation. Si ces quatre éléments ne sont pas réunis, il peut néanmoins reconnaître les rebelles.

Quand la reconnaissance est opérée par les Puissances tierces, elle est subordonnée, au contraire, à la réunion de ces quatre éléments, el ne peut pas pas avoir lieu si un seul fait défaut.

À proprement parler, on pourrait donc distinguer deux types de communautés belligérantes, suivant la reconnaissance qui donné naissance. Mais cette subtilité d'analyse n’est pas pour notre étude actuelle.

leur a nécessaire

(2) Bluntschli, Opinion impartiale sur la question de l'Alabama. R. Gand, 1870, pp. 456, 457.

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soient acquises à son gouvernement pour que la transformation ait lieu. On peut donc considérer le parti insurgé comme belligérant, en quelque sorte par anticipation de l'organisation définitive à laquelle il aspire (1), lorsqu'il est assez fort pour soutenir une guerre régulière, qu'il en observe les lois et qu'il croit de bonne foi lutter au lieu et place de l'Etat pour la défense de son droit public.

Toutefois il faut se garder de confondre cette aptitude toute virtuelle et qui réside uniquement dans la réunion des quatre conditions susdites avec une probabilité de succès (2). Pour qu’une communauté belligérante mérite la reconnaissance, il n’est point nécessaire qu'elle poursuive un but de sécession et sur soit le point de le réaliser : thèse erronée qui a été développée notamment par le ministre des affaires étrangères de Colombie lors de la guerre civile chilienne de 1891 :

« Les insurgés, dit celui-ci dans les instructions envoyées aux fonctionnaires colombiens, ne se proposent point de diviser la République du Chili pour former un Etat nouveau, indépendant de celui existant actuellement sur ce territoire ; Le but de la lutte est de remplacer le gouvernement

actuel de la nation chilienne. Ce n’est donc pas une guerre

(4) Holtzendorf, cité par Bluntschli, Loc. cit., p. 455.

(2) De Olivart exige cette probabilité :

« La premiere condition négative qui doive empêcher la reconnaissance, dit-il, c’est lorsque le mouvement insurrectionnel n’a aucune chance d'arriver à la vie ; quoique, à la vérité, il soit difficile de conjecturer le résultat final de la lutte ($S 98, 99, p. 400). »

11 reprend lidée dans ses conclusions sous une forme plus modérée :

Art. 4. — I] serait peu sérieux et peu digne d’une nation qui se respecte, d'accorder le caractère de belligérant à des insurgés dont l'échec est, aux yeux de tout le monde, imminent et inévitable.