Principe de l’irresponsabilité. Ses limites

123. Exceptions au principe. Quand un Etat peut-il étre déclaré responsable envers les étrangers lésés ?

115. — Au milieu des luttes, des troubles et des désordres qu'entraine une guerre civile, il est inévitable que les étrangers établis dans le pays éprouvent des dommages plus ou moins graves dans leurs personnes ou leurs propriétés. Ils ont à redouter également l’un et l’autre belligérants ; et des deux côtés les mêmes dangers les menacent : réquisitions militaires, destruction de leurs pro-

priétés, entraves apportées au commerce, emprisonnement

illégitime, violences commises sur leur personne, etc.

Le gouvernement de l'Etat est-il ou non responsable des perles et des préjudices éprouvés par ces étrangers? Ceuxci ont-ils contre lui un recours en indemnité, soit exercé directement devant les tribunaux, soit exercé indirectement par la voie diplomatique ? — Ou, au contraire, Les étrangers n’ont-ils aucun droit acquis à l’indemnité, et ne peuvent-ils attendre une allocation pécuniaire que de la générosité, de la charité de l'Etat ?

La question n’est point facile à résoudre; elle est même d’une rare complexité. Les principes de la souveraineté et de la juridiction territoriale, de l’interdépendance des Etats civilisés, de la non-intervention, de la responsabilité contractuelle ou délictuelle, la théorie de la condition des étrangers, et d’autres encore peuvent servir de point de départ à des doctrines divergentes.

Un problème de droit privé se grefle sur la question : c’est la responsabilité de l'Etat envers ses propres nationaux ; l’assimilation ou la distinction qu’il y a lieu de faire entre les nationaux et les étrangers. En sus de la doctrine enfin, on doit tenir compte des stipulations conventionnelles entre Etats, de la pratique diplomatique, de a jurisprudence des commissions mixtes chargées généralement de régler ces questions d'indemnités, et, dans une certaine mesure, des législations internes.

Dégagée des idées secondaires ou accessoires, la question peut se poser ainsi :

Le gouvernement est-il responsable en principe des dommages survenus aux étrangers, et ne peut-il échapper à cette responsabilité que dans certains cas déterminés qui constituent autant d’exceptions au principe ? — Ou, au con. traire, est-ce l’irresponsabilité qui constitue la règle, et la

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responsabilité l'exception ? — La pratique diplomatique à bien dégagé déjà par tâtonnement des cas d'irresponsabilité certaine (la faute lourde de la victime par exemple), et des cas de responsabilité également certaine (la faute des agents de l'Etat) ; mais ces solutions pratiques, d’un détail compliqué, apparaissent un peu confuses lorsqu'on ne sait s’il faut y voir l'application d’un principe ou d’une exception. L’abondante jurisprudence des commissions mixtes à besoin d'être. systématisée, et c’est cette tâche que l’Institut a entreprise.

Avant de rouvrir la controverse de doctrine, jetons d’abord un rapide regard sur la pratique internationale, et éliminons les différentes hypothèses dans lesquelles la question ne se pose pas.

Nous pourrons ensuite exposer les différents systèmes: qui ont servi à soutenir soit le principe de responsabilité, soit celui d'irresponsabilité; puis signaler rapidement les applications du principe ainsi que les tempéraments qu'il convient d'y apporter (1).

116. — La doctrine généralement admise jusqu'à nos jours, celle que la diplomatie européenne à toujours suivieet sanctionnée, c’est la doctrine de l’irresponsabilité. Les cabinets d'Europe se sont toujours refusés à admettre qu’ils puissent devoir une indemnité aux étrangers lésés par des luttes intestines (2).

(1) Bibliographie : Torrès Gaïcedo, Union latine-américaine (Paris, 1865). — Geffken sur Heffter, $ 62, n. 6, p. 144. — Pradier-Fodéré, Op. cit., $ 205, t. I, p. 343. — Calvo, Op. cit., $$ 1280 sqq. t. I, p. 142. — Id.,R. Gand, 1869, p. 417. — Wiesse, Op. cit., p. 43. — R. D. I. P., Chronique, 1895, pp. 336 et 344. — Brusa, Rapport et projet de règlement à l'Institut. Ann., t. XVIT. — De Bar, Responsabilité des Etats, etc. R. Gand, 1899, p. 464. — Brusa et de Bar, Thèses nouvelles déposées à l'Institut. Ann., t. XVI, p. #7. — Institut, Discussion et règlement, Ann., t. XVIII, p. 233.

(2) En ce sens Calvo, Geffken, Pradier-Fodéré, Caïcedo. V. dans.

À la suite des troubles survenus en 1848 en différents points de l'Italie, troubles pendant lesquels plusieurs sujets anglais avaient éprouvé des dommages importants, le cabinet de Londres réclama par la voie diplomatique des indemnités au gouvernement toscan, ainsi qu’au gouvernement autrichien qui avait secouru le grand duc de Toscane. Le cabinet de Vienne, par l’organe du prince de Schartzemberg, refusa formellement : « s’étonnant de voir former pareille demande et réclamer pour les ressortissants d'un Etat étranger des avantages dont ses propres nationaux ne jouissaient point ». Quant au gouvernement toscan, désireux d’arriver à un arrangement amiable, il eut l’idée de soumettre l'affaire à l'arbitrage du cabinet russe. Mais ce dernier n'eut pas plutôt pris connaissance du litige, qu’il refusa même d’accepter le rôle d’arbitre, ne voulant pas, dit-il, laisser croire, en se chargeant de cette mission, qu'il put exister des doutes sur le bien fondé de la demande, alors que celle-ci ne reposait sur rien. Ce second refus détermina l’Angleterre à abandonner ses prétentions (1).

Un nombre considérable de décisions analogues pourraient être citées :

Lors de la révolution vénézuelienne de 1859, l'Espagne réclama sans succès auprès du cabinet de Caracas pour qu’une indemnité füt accordée aux sujets espagnols lésés par la révolution.

Le gouvernement américain ne se borna pas à refuser d’indemniser les étrangers qui avaient eu à souffrir de la guerre de Sécession; il ne voulut même pas recevoir leurs

réclamations.

Calvo les opinions du baron Gros, de lord Stanley, de Rutherforth. (1) Calvo, $ 1283.

La Belgique affirma les mêmes principes à l’occasion de la guerre d'indépendance de 1830 et des troubles de 1834. La France en fit autant en 1830, 1848, 1871 (dans cette dernière hypothèse, elle refusa de reconnaitre un droit à l'indemnité ensemble aux victimes de la Commune et à celles de la guerre de 1870) (1):

On peut citer encore des décisions analogues du gouverment vénézuelien (1870) (2), du Chili (1891), du Brésil (1894) (3), etc. Les exemples abondent.

Remarquons toutefois que si les gouvernements intéressés ont toujours dénié le droit des étrangers à une indemnité, ils ne leur ont pas toujours refusé des secours. Le gouvernement français vota un crédit de deux millions pour indemniser les victimes de la révolution de 1830, sans distinguer entre les nationaux et les étrangers. En 1851, il répartit cinq millions entre toutes les personnes ayant eu à souffrir des troubles de 1848. IL en fut de mème en

La Belgique alloua pareillement un secours de plus de neuf millions aux étrangers et aux sujets belges qui avaient subi des pertes lors des événements de 1830.

Mais toutes ces sommes furent allouées à titre de secours gracieux et non à titre d'indemnité ; c'était, de la part du gouvernement, un acte d'équité ou de générosité, ce n'était

pas l’exécution d’une obligation (4). Le principe admis

(4) Calvo-Wiesse, passim.

(2) R. Gand, 1891, p. 76.

(4) Pendant la discussion d’un projet de loi destiné à indemniser les victimes des troubles de Lyon, en 1834, un député proposa un amendement dont la teneur semblait impliquer l’idée d'une indemnité obligatoire pour l'Etat. Cet amendement fut rejeté par la Cham-

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par les cabinets d'Europe a toujours été que « si, dans une guerre civile, la propriété des étrangers est lésée, c’est un malheur public que les étrangers doivent partager aussi bin que les nationaux, et qui ne leur donne pas plus de droits à une indemnité proportionnelle que si leur réclamation se fondait sur toute autre calamité provenant de la volonté des hommes » (1).

Les républiques de l'Amérique latine, fréquemment agitées par des révolutions et des guerres civiles, ont généralement consenti, après chaque période de troubles graves, à déférer aux réclamations des gouvernements étrangers, soit en votant une indemnité globale, soit en instituant des commissions mixtes chargées de statuer sur chaque réclamation isolément. Sur le caractère des sommes ainsi versées on peut avoir des doutes ; les gouvernements intéressés protestent bien que ce sont de simples secours gracieux, mais certaines de ces allocations revêtent absolument le caractère d’indemnités. C’est à ce titre qu’elles sont exigées par les agents diplomatiques des Etats intéressés, exigences auxquelles il est généralement fait droit.

Elles sont, de plus, accordées aux étrangers alors que les na-

bre des députés qui se rangea à l'opinion développée en ces termes par M. Dupin aîné :

« Je repousse l'amendement parce qu’il fait perdre à la loi ce caractère de secours qui seul pourrait la faire admettre par ceux qui la voteront ; ce caractère de secours personnel accordé non à la propriété, mais au malheuret à la personne, et non à titre d'indemnité ; car ce serait entrer dans une voie dangereuse et ruineuse pour l'Etat que de vouloir rebätir des maisons qui auraient péri dans l’émeute. En cas d'émeute chacun regarderait sa maison comme assurée et dirait : « c'est l'Etat qui me payera » (Galvo, K 1291).

(1) Note du prince de Schartzemberg dans l'affaire précitée des troubles de Toscane (Pradier-Fodéré, $ 205, t. I, p. 343).