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a) La distinction faite entre l'étranger et le régnicole, à égalité de situation, parait une injustice. Nous avouons ne pas pouvoir l’apprécier autrement, si l’on envisage la question comme un problème de droit public interne, si on s'occupe uniquement des liens possibles de droit existant entre un gouvernement et des individus (régnicoles ou étrangers) qui résident sur son territoire. Mais si nous étudions la question au point de vue du droit international, tout change. Les individualités s'effacent, remplacées par les Etats qu’elles représentent ; et on conçoit très bien qu’un Etat puisse devoir une réparation à un Etat étranger (représenté par ses ressortissants) alors qu'il ne saurait être tenu de s'en accorder à lui-mème (représenté par ses na-. tionaux). Un exemple fera mieux saisir notre idée : une manifestation politique se produit en France, mettons contre l'Italie : des sujets italiens sont maltraités et blessés : pareil nombre de Français innocents souffrent de la bagarre. Considérés en tant qu'individus, les blessés français ou italiens sont également dignes d'intérêt. Au point de vue international, il est cependant certain que la France devra à l'Italie une réparation pour l’injure à elle faite (cette réparation pourra consister en secours aux blessés) ; elle ne devra rien à ses propres nationaux, ce dernier rapport ne relevant que du droit interne, c’est-à-dire de la volonté de l'Etat français.

Ainsi peut être écartée la première objection. Il faut conclure de ce qui précède qu'une théorie affirmant la responsabilité de l'Etat doit, pour être soutenable, considérer les étrangers non point en tant qu'individus lésés mais en tant que ressortissants d'un Etat étranger, et donner à cette responsabilité le caractère d’un rapport d'Etat à Etat. Dans l'hypothèse contraire, la distinction entre étrangers et na-

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tionaux n'aurait point raison d’être, et le problème se compliquerait d’une question de droit privé.

Concluons encore que la seule voie normale pour adresser les demandes en indemnité, est la voie diplomatique, et non l’action directe intentée par l'étranger en son nom propre contre l'Etat responsable devant les tribunaux. La première voie en effet implique un rapport de droit public ; la seconde un rapport de droit privé.

8) Quant à la distinction faite entre la guerre civile et la guerre internationale, elle se justifie par ce fait que l’individu neutre jouit dans ceïle-ci de garanties qu'il n’a pas dans celle-là. La propriété privée est inviolable ; les réquisitions militaires, prises de propriété, etc.…, ne peuvent s'opérer que contre payement immédiat d'une indemnité, et l'individu n'est exposé qu’aux cas de force majeure, aux « maux de la guerre » que tous les habitants du pays supportent également. Les garanties données à l'individu dans une guerre civile non reconnue sont au contraire presque nulles, puisque les lois de la guerre ne sont pas applicables, et il devient nécessaire de protéger l'étranger par un

autre moyen contre les exactions et les abus d’autorité.

4119. — Nous avons vu précédemment que la thèse de l’irresponsabilité avait longtemps dominé dans la doctrine ; elle était naturellement liée à celle de la souveraineté absolue de l'Etat dans le domaine de sa juridiction territoriale. Maître chez lui, l’Etat n’admettait pas qu’un autre Etat puisse avoir à apprécier et juger sa conduite.

Avec l’idée de l’interdépendance des Etats civilisés se déveleppa celle de devoirs internationaux et de responsabilité internationale. Et c’est sur l’idée de responsabilité dé-

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lictuelle de l'Etat que fut basé pour la première fois le droit de l'étranger lésé à une indemnité (1).

L'Etat admis dans la famille des nations est tenu de certaines obligations, en retour des avantages qui lui sont con- {érés. En particulier, il doit utiliser la force publique dont il dispose pour empêcher qu'aucun ‘acte illégitime soit commis sur son territoire. Ceci n’est pas seulement une obligation de droit public interne, comme on l'a toujours admis ; c'est un devoirinternational. Si donc il laisse une révolution éclater sur son territoire, il manque à ses obligations vis-à-vis des autres Etats, et il est responsable quasi ex delicto. L'Etat s’est engagé à assurer une certaine sécurité aux étrangers, et il est responsable s’il ne le fait pas.

Cette idée fondamentale de la responsabilité délictuelle donne elle-même naissance à plusieurs systèmes :

a) D’après l'opinion la plus modérée, l'Etat s’est engagé à assurer aux étrangers une sécurité égale à celle de ses nationaux. Tant qu'un même événement troublera également nationaux et étrangers, ceux-ci n’auront encore rien à dire ; ils ne pourront faire entendre des réclamations que s’ils sont moins bien protégés que les nationaux; s'ils sont systématiquement molestés à raison même de lenr qualité d'étrangers (2). Dans cette hypothèse, l'Etat est présumé

en faute, et il n’est point nécessaire de démontrer la négli-

(1) Wiesse, p. 43 sqq.

De Bar, loc. cit.R. Gand, p. 471.

(2) Ainsi le gouvernement des Etats-Unis a payé une indemnité pour les Italiensflynchés en 1891 à la Nouvelle-Orléans, les autorités de la ville ayant été convaincues de négligence. Le gouvernement français agit de même pour les Italiens maltraités à Aigues-Mortes le 17 août 1893 (R. D. I. P., I, pp. 474, 177).

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gence des autorités qui ont laissé s’accomplir ces scènes de désordre (1).

8) Puisque l'Etat délégue son autorité à ses fonctionnaires et exige des individus l’obéissance passive, sa responsabilité doit être considérée comme engagée si les autorités n’ont pas pris toutes les précautions nécessaires pour assurer l'ordre ; en un mot, s’il y à faute de la part d’un de ses fonctionnaires, manque de surveillance ou violation du droit des gens. Ce principe est des plus admissibles en lui-même, mais les difficultés inhérentes à la preuve de la faute le rendent presque impossible à appliquer. L'Etat étranger qui croit avoir droit à une réparation doit en effet fournir une double preuve : Primo, qu'une autorité de l'Etat responsable a commis une faute; et, Secundo, que cette autorité est légitime. L'action diplomatique se heurtera à la résistance du gouvernement, peu disposé à accepter ce contrôle de sa propre conduite, et le différend menacera de s'éterniser ou de passer à l’état aigu.

Y) Pour éviter les difficultés inhérentes à la preuve, une troisième opinion admet, à l’encontre du gouvernement coupable, une présomption de faute Juris et de jure. Ce gouvernement est toujours réputé avoir causé l’insurrection, soit par mauvaise volonté, soit par simple négligence. S'il ne peut faire la preuve du contraire ou se dérober derrière l’une des quatre exceptions signalées plus haut, il devra indemniser les Etats étrangers lésés par ces troubles

(4) L’étranger est pareillement fondé à se plaindre toutes les fois qu’il est brusquement privé de l'exercice d’un droit dont il jouissait. L'Etat qui ferme sans notification préalable un port ouvert au commerce est tenu d'indemniser les commerçants auxquels cette mesure a préjudicié.

dans les personnes de leurs ressortissants. La présomption de faute est généralement admise par la diplomatie d’'Europe à l'encontre des Etats sud-américains.

En faveur de cette opinion, on peut invoquer la théorie de la responsabilité communale admise par la législation française, — au moins à titre d’analogie, car il est toujours dangereux de raisonner en droit public sur des textes de droit privé. —

La loi du 10 vendémiaire an IV,puis celle du 5 avril 1884 ont déclaré les communes responsables des rassemblements armés, émeutes et troubles qui se produiraient sur leur territoire, et tenues d’indemniser les citoyens auxquels ces troubles auraient préjudicié (1). Cette responsabilité est générale, et ne souffre de dérogations que dars certains cas particuliers. Sur l’origine de l'obligation ainsi imposées aux communes on à beaucoup discuté (2) ; mais l’origine la plus vraisemblable se trouve dans une présomption de faute des autorités communales. La commune est présumée en faute, etla preuve en est que son obligation s'éteint lorsqu'elle peut fournir une preuve contraire, et dé-

montrer que ce n’est pas elle qui est cause de l’émeute (3).

(1) Loi 5 avril 4881 :

Art. 106 : —Les communessont civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées.

(2) Calvo va jusqu’à dire qu'à son avis la loi du 10 vend. an IV consacre le principe du secours facultatif accordé aux victimes, mais non celui de l'obligation légale (Calvo, $ 1291, t. III, p, 148).

(3) Art. 103, Les dispositions des art. 106 et 107 ne sont pas applicables : 1° Lorsque la commune peut prouver que toutes les mesures qui étaient en son pouvoir ont été prises à l'effet de prévenir les attroupements ou rassemblements ou d’en faire connaître

I suffirait de généraliser cette théorie etde la faire passer du droit privé dans le droit public pour arriver à la présomption de faute de l'Etat.

Cette théorie n'est pas admissible, parce qu’elle repose sur une fiction, fiction arbitraire et dépourvue de toute base juridique. « A-t-on jamais connu, dit M. Brusa, un seul Etat dont l’organisation serait tellement parfaite qu’aucune agitation violente ne pourrait en aucun cas en troubler l’ordre et la paix à l’intérieur? Les émeutes et les révolutions intérieures, on n’est pas plus sùr de les prévenir qu'on n'oserait être sûr de prévenir toujours une guerre à l'étranger. Et pourtant il serait fort peu juste peut-être d’en faire remontrer les tristes événements aux torts des gouvernements. Le hasard entre toujours pour quelque chose, pour beaucoup même, dans toutes sortes d'événements ; et la plus grande sagesse humaine, tout en y ayant raisonnablement égard, n’en est jamais entièrement à l’abri (1). »

120. — Unethéorie très originale, concluant également à la responsabilité générale de l'Etat envers les étrangers lésés par la guerre civile, et inspirée par une conception très large des devoirs de l'Etat moderne, est celle qui fut présentée en 1898 à l'Institut de Droit International au nom de la commission d’études par lui nommée (2). Eliminant toute notion de faute ou de quasi-délit, cette doc-

trine établit une très curieuse analogie entre les devoirs de

les auteurs. 2° Dans les communes où la municipalité n'a pas la disposition de la police locale ni de la force armée. 3° Lorsque les dommages causés sont le résultat d’un fait de guerre.

Cf. Michoud, De la responsabilité des communes à raison des fautes de leurs agents, R. D. P., 1897, I, 41.

(4) Brusa, Rapport à l’Institut (Ann.,t. XVII, p. 100.) (2) V. Rapport Brusa (Ann., t. XVII).

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l'Etat vis-à-vis des étrangers lésés, en droit international, et les devoirs de l'Etat, en droit public interne, envers les particuliers expropriés pour cause d'utilité publique.

Le droit à réparation tire directement son origine de l'exercice du pouvoir public appartenant à l'Etat. Celui-ci, poursuivant le bien général, a le droit incontestable de le faire prévaloir sur lintérêt particulier ; mais il n’a pas pour cela le droit de sacrilier cet intérêt particulier ; il doit lui accorder une satisfaction d’une autre nature, compensant la renonciation qu'a accompli l'individu en faveur de l'Etat. En d’autres termes, l'Etat doit au particulier une réparation, une indemnité, et c’est sur ce principe que s’appuie la théorie de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Toutes les fois que l'Etat, poursuivant un but général, tirera profit et secours des biens d’un particulier, il sera donc tenu d’indemniser ce particulier. La limitation du droit de l’individu est imposée dans l'intérêt de la collectivité, et celle-ci est tenue à indemnité à proportion de l’avanlage qu’elle en retire.

Or, l'Etat tire de la présence des immigrés étrangers sur son territoire de sérieux avantages. Il bénéficie de leurs travaux, de leur capitaux, de leur industrie. Il sera donc tenu de les indemniser s'il a été obligé de les léser ou de les laisser léser en poursuivant un but d'intérêt général : la répression de l’insurrection.

Le point faible de cette théorie, c’est qu’elle peut s'appliquer aux nationaux comme aux étrangers. Car enfin, si l'Etat tire profit des étrangers et utilise ces ressources à la répression des troubles, quel bénéfice plus grand encore ne doit-il retirer de l'industrie de ses propres nationaux ? Il

devrait donc également une indemnité à ces derniers, et

nons nous heurtons alors à une question de droit privé. — On nous répond à ceci : « il n’est pas question d’un échange formel entre Etat et sujets ; cela est faux et nous ramènerait au droit médiéval, mais il s’agit d’une corrélation entre droits et obligations, telle que peut l'entendre une doctrine de l'Etat souverain. C’est cet Etat souverain qui,tout en reconnaissant cette corrélation substantielle, la détermine et la règle lui-mème sous la forme et dans les conditions et proportions que la souveraineté rend nécessaires » (1).

Faut-il donc admettre que l'Etat ait Le droit de régler si librement la corrélation entre ses droits et ses devoirs, qu’il puisse admettre l'existence de cette corrélation en faveur des étrangers et la repousser quand il s’agit de ses natiomaux ? Cette distinction n'est-elle pas injustifiable ? Une héorie générale de la responsabilité, nous l'avons vu, net peut établir une différence de traitement entre étrangers et nationaux que si elle considère l'étranger comme le représentant d’un Etat auquel est dù l’indemnité, si elle n’accorde à l'individu lésé qu’un droit subjectif appuyé sur un droit objectif de l'Etat dont il relève.

Or, la doctrine que nous venons d’exposer considère l'individu lésé en lui-même, et tout individu aura également droit à l'indemnité, qu’il soit régnicole ou étranger, dès l’instant que l’Etat tire de lui un bénéfice certain. — De là ce dilemme : si les nationaux ne sont pas indemnisés, les étrangers ne peuvent prétendre à meilleur traitement. Si les étrangers sont indemnisés, les nationaux doivent l’être

également.

A21.— La même critique s'adresse à un autre système

très voisin du précédent, appuyé sur la même idée, mais plus

(1) Brusa, Loc. cit., p. 107.

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général et plus synthétique que lui, le système du risque (1).

Depuis quelques années, une notion juridique nouvelle, celle du risque, s’est substituée en matière de responsabilité à la notion traditionnelle de faute. On admet que celui qui tire parti d’une personne ou d’une chose soumise à son domaine doit supporter les conséquences fàcheuses dont cette personne ou cette chose est la cause et qui viennent à l’atteindre. En France, notamment, il a été fait plusieurs applications de cette idée : aux accidents de travail (loi 9 avril 1898), c’est le risque professionnel ; aux dommages causés par les élèves des établissements d'enseignement (loi du 20 juin 1899), c'est le risque universitaire ; aux erreurs commises dans l’administration de la justice (loi du 8 juin 1895), c'est le risque judiciaire; aux dommages permanents causés par l’exécution de travaux publics (jurisprudence administrative), c'est le risque administratif.

Par analogie, cette notion du risque pourrait être introduite en droit international public, et appliquée aux dommages causés par les troubles internes aux habitants d’un Etat ; ce serait le risque étatif. Cette théorie protégerait l'individu en restreignant l’omnipotence excessive de l'Etat. Celui-ci, d'autre part, pourrait toujours dégager sa responsabilité en prouvant la faute ou la négligence de la victime.

De l’aveu mème de ses partisans, la théorie du risque élatif ne peut pas être restreinte aux seuls étrangers ; elle s'appliquerait pareillement aux nationaux et justifierait leurs prétentions à l'indemnité. Etrangers et régnicoles se-

raient mis sur pied d'égalité, investis des mêmes droiis

(1) V. Discussion à l'institut : opinion de M. Fauchille (Ann., t. XVIII, p. 234).