ANGLETERRE

« La constitution anglaise, dans son développement historique, ressemble à un de ces vieux manoirs seigneuriaux qui n'ont pas été bâtis tout d'une pièce, d'après un plan uniforme et selon les règles de la moderne architecture, mais dont la construction se rapporte à différentes périodes, dont le style s'est modifié avec le temps, auxquels on ajoute, et que l'on répare continuellement, selon le goût, la fortune et la coutbnance des propriétaires qui s'y succèdent. Dans un pareil édifice, on chercherait vainement de l'élégance et de justes proportions, vainement cette harmonie entre les parties que Ton est en droit d'exiger d'une construction moderne. La symétrie extérieure, qui flatte l'œil du passant, sans toujours, il est vrai, contribuer à la commodité deThabitation, y manque (i). o Ce dualisme de l'ancien et du nouveau, ce fétichisme des vieilles institutions, cette contradiction si fréquente du fond et de la formel de la lettre et de l'esprit, forment un phénomène particulier à l'Angleterre et presque unique. Il faut remonter jusqu'à Rome pour trouver quelque chose d'analogue. Là aussi, toute amélioration, tout progrès se trouvait enchaîné par des formules symboliques, hiéroglyphiques et sacrées, qui souvent faisaient de la loi la suprême injustice ; alors on rusait avec le

(1) Voir William Paley, Principes de Philotophie morale el politique. Voir surtout Tcxcellent ouvrage de M. Auguste Liaugel, un de nos plus remarquables pablicistes contemporains, intitulé : L'Angleterre politique etwociaU,

lesle, on le lorlurail, on le délournait de son véritable sens ; on inli-odiiisait furtivement, on généralisait des exceptions, qui, un beau joar, devenaient la règle ; on ne cessait de manifester une grande Ténération pour les formules ; mais tout en les proclamant bien haut le soutien, le palladium de la société, on ne les appliquait plus guère. Les Anglais ont agi de même avec leur droit coutumier, avec leur droit public; Ils n'ont jamaÏE fait table rase du passé, ils ont religieusement gardé les traditions. Cbez eux, les réformes se superposent aux institutions, et le présent, appuyé sur le passé, le cnnlinue, le développe et l'agrandit. Rome a vu adoucir son vieux droit matérialiste et inllexible par le droit grec, plus spirilualiste et plus humain : de même ils ont mis d'accord les formules surannées, les ont adaptées aux besoins incessants et nouveaux de la civilisation, AussU'Angle terre est-elle le pays des institutions impérissables, le pays du bon sens déBuitif et souverain, du progrès lent et continu. < l^a canstilution actuelle, écrit Macaulay. est à celle sons laquelle l'Étal Oorissait il y a cinq siècles, ce que l'arbre est & la bouture, l'homme fait, au jeune garçon. Jamais il n'y a eu dans notre histoire un moment où le corps principal de nos institutions n'existât pas depuis un temps immémorial. »

.\insi, d'une part, le droit, de l'autre, les faits; à côté de l'abus, le correctif; cet antagonisme du mot el de la chose, nous le retrouTons & chaque instant. Légalement, le roi est toutpuissant, et réputé unique propriétaire du sol anglais ; seul il déclare la guerre, fyit la paix et conclut les traités; tons les autres fonctionnaires n'agissent qu'en vertu do la commission «[u'ils tiennentdu souverain; toute jaridiction émane de lui; aucun acte du Parlement n'acquiert force deloi sans son assentiment ; il est généralissime de l'armée britannique et chef de l'Église; il est parfait et irresponsable, Ae eau ita no wronj, il nepent avoir de mauvais desseins; il est l'âme du pouvoir légis- Jfilif el uiip des parties constituantes du Parlement; il peut

XL INTRODUCTION

dissoudre, convoquer à son gré la Chambre des communes. Voilà le mot, voyons la chose. La propriété de tout citoyen est inviolable; my houseismy casile^ ma maison est ma forteresse, dit le vieil adage; la prérogative de déclarer la guerre, de faire la paix, soumise à une restriction essentielle qui résulte du droit des Chambres de refuser rimp6t. Celles-ci ne peuvent être saisies d'aucun projet de loi, si ce n*est par l'intermédiaire des ministres ; aussi le souverain se voit-il obligé de souffrir que le cabinet fasse passer des mesures qu il désapprouve; son droit d'opposer le veto à un billn'ajamais reçu son application depuis le règne de Guillaume III. Moralement, c'est la couronne qui choisit les ministres, par le fait c'est le Parlement qui les nomme, et la pression d'une majorité de la Chambre des communes peut forcer le souverain à procéder à des créations de pairs; celles-ci en effet, n'ont jamais lieu qu'avec l'assentiment du cabinet, qui est lui-môme un comité parlementaire, le délégué des Chambres, investi de toutes les fonctions executives. Le roi est le représentant de tous les pouvoirs, mais il règne, il ne gouverne pas, tout se passe en son nom ; la royauté, depuis l'avènement de la reine Victoria, devient de plus en plus une abstraction, un symbole, une fiction. Ce qu'on appellele pouvoir du souverain, dit Bulwer, n'est que le cérémonial dont se drape la puissance réelle des magnats. Il jouit du privilège de contempler du haut de sa loge royale, la lutte entre les partis qui se combattent en champ clos, et de couronner le vainqueur. La royauté ^anglaise est moins une propriété qu'une fonction, moins une race qu*une magistrature, moins une superstition qu'un culte raisonné, et elle a pour principe véritable tutiliié. Elle plane comme un arbitre au-dessus des partis, et demeure aux yeux de tous l'incarnation suprême de la grandeur nationale, de la patrie, des idées d'ordre, de stabilité, de liberté.

Avec un état de droit qui consacrait l'absolutisme, la pratique anglaise a su pousser le régime {parlementaire jusqu'à

IBTBODUCTIOa

SCS limites extrêmes. Le centre de gravité des pouvoirs exéciilir L-t législatif se trouve dans les Chambres, etceltes-ci les exercent par le cabinet, composé de ministres responsables, élus de la majorité. La Chambre des lords et la Chambre des communes, voilft le souverain de Tait, qui ne règne pas, mais gouverne en réalité : cela seul suffît pour changer le caractère de la centralisation. En France, l'intervention centrale demeure confiée au pouvoir exécutir, en Angleterre, elle appartient aux Chambres qui représentent le pays et l'opinion publique. La bureaucratie anglaise a gagné du terrain depuis trente ans ; on a pu centraliser l'administration des pauvres, amoindrir les privilèges des corporations municipales ; les plaintes qui s'étaient élevées justilluient les mesures prises; ce qu'on ne détruira jamais chez les Anglais, c'est l'esprit d'initiative, le self-gooernment, ce qui leur manque et leur manquera toujours c'est " l'esprit hiérarchique, la domination des bureaux prétendant à la direction suprgme de toutes choses, et au commandement dans toutes tes sphères du droit; celte influence occulte, dont les innombrables tils, comme ceux de la toile d'araignée, sont tendus et courent dans tous les sens, selon l'expression de Gœthe. »

Le parlement anglais, ce souverain en trois personnes, le roi, les lords, les communes, le Parlement a la puissance absolue, il est omnipotent. On se sert d'ordinaire de cette dénomination pour désigner les deux Chambres, et c'est à elles que se rapporte cet adage si connu d'après lequel le Parlement peut tout Taire, sauf d'un homme une femme, et d'une femme un homme. Aucune charte, aucune Constitution ne définit ses pouvoirs, qui ont un caractère multiple et universel ; ils sont h la fois religieux, administratifs, judiciaires, législatifs, C'esl la royauté elle-même qui s'est adressée à lui pour l'investir des préroga-

Itives les plus larges et les plus étendues : il a déposé, flétri des reines, modilié plusieurs fois l'ordre de succession, il s'est transformé en concile et a fondé l'Église nationale anglicane, ce

XLil IRTBODUCTIOlf

compromis entre le catholicisme et le protestantisme, comme la monarchie constitutionnelle est un compromis entre la monarchie absolue et la république ; à cette Église, il a donné ses dogmes, ses privilèges, sa richesse.

Jusqu'en 1832, la Chambre des lords a joué un rôle prépondérant, car la Chambre des communes ne faisait que refléter, enregistrer leurs opinions et leurs volontés. Avec le système des bourgs-pourris, des bourgs de poche, ces cofio* niçois politiques^ les grandes familles disposaient de la plupart des sièges , se transmettaient la puissance politique comme un héritage, et faisaient entrer dans la Chambre basse leurs parents et leurs créatures. « Vous autres, écrivait Burke en 1772 au duc de Richmond, gens de grande maison et de grande fortune héréditaire, vous ne ressemblez pas à des hommes nouveaux comme moi. Quelque forts que nous puissions devenir, quelles que soient la dimension et l'exquise saveur de nos fruits, nous n^en sommes pas moins des plantes annuelles, nous naissons et nous mourons dans la même saison ; mais en vous, si vous êtes ce que vous devez être, mon regard se plaît à reconnaître ces grands chênes qui ombragent toute une contrée et qui perpétuent ces ombrages de génération en génération. » Depuis longtemps, la Chambre haute est reléguée par l'opinion publique au second plan, elle se sent vaguement menacée par ces tendances niveleuses, subversives, qui envahissent les États les plus solidement constitués, et se fait un devoir, une nécessité de céder toujours à temps à la volonté de la nation, exprimée par les communes. La création de pairies viagères, repoussée en 1856, paraît aujourd'hui acceptée en principe; ce serait là un premier pas vers la dissolution de cette Chambre qui a porté si haut la fortune de l'Angleterre. Les lords sont devenus plntftt des correcteurs de lois que des législateurs ; M. Laugel rapporte qu'on les a surnommés un jour des « rétameurs de lois. »

IKTRODCCTION

La Cbambriî des commuues, cet archétype de tout«s assemblées rcprésealatives des deux moades, ce berceau la liberté moderne, décide seule mainténanl de la paix la guerre et de l'impôt. Composée de sis cent cinquante-huit membres, elle est élue d'après ce principe fondamental et séculaire que tes hommes ne sont point représentés, mais les corporations, les êtres moraux, villes, bourgs ou comtés; les députés représentent des întérMs plutôt que des personnes, ne subissent point le mandat impératir, et exercent gratuitement leur mission, c» qui ne contribue pas peu à exclure les aventuriers, les bohèmes et les déclassés de la politique. Les élections sont absolument libres, et l'Ëlat n'y intervient que cooimc témoin, comme spectateur impartial de la lutte ; mais, ce qu'on appelle en France la corrupUon électorale y Ueurit et s'épanouit de la manière la plus complète. La mécanique des élections est grossière et brutale : un candidat loue une auberge, y lient table ouverte, soudoie des courtiers parlementaires, entrepreneurs d'élections l forfait, orateurs de taverne et d'estaminet; on ne juge pas qu'il y ait corruption lorsqu'on ne dépasse pas cinq cents livres sterling; en fait, rien déplus fréquent, de plus ordinaire que de dépenser cinquante ou soixante mille francs. Un candidat entrera chez un cordonnier, lui achètera une paire de bottines, valant quelques schellings, et la payera quarante livres. Conservateurs et libéraux, whigs et tories, se montrent aussi peu scrupuleux les uns que les autres, et par une sorte de pacte tacite, de tolérance mutuelle, on ferme les yeux presque toujours. La Chambre des communes fait parfois au pouvoir judiciaire l'abandon d'importantes prérogatives : sa besogne est immense puisqu'elle I administre le plus vaste empire du monde, et elle n'aime pas les discussions théoriques, les querelles oiseuses, les récriminations byzantines qui remplissent trop souvent les séances des Chambres françaises; elle a décidé qu'elle ne conuaîlrail

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XUV INTRODUCTION

plus des pétitions faites contre les élections entachées de violence ou de vénalité, et elle conûe à des juges la vérification des pouvoirs contestés de ses propres membres. Cette mesure dont elle se trouve fort bien, et qui produit les meilleurs résultats, aurait de grands avantages en France, et nous formons des vœux pour son adoption. En Angleterre, les pouvoirs législatif, exécutif, et judiciaire se trouvent sans cesse confondus, à la stupéfaction des théoriciens absolus, qui, comme Sieyès, ont voulu les parquer, les retenir éloignés les uns des autres, les maintenir dans une enceinte infranchissable.

Le bill de 1867 a apporté une extension considérable au droit électoral, et le législateur ne s'est arrêté qu'aux confins du suffrage universel ; il a accordé le droit de vote dans les bourgs à tout homme domicilié depuis un an, et payant la taxe des pauvres, quel que soit son loyer : pour les comtés, il à exigé un loyer de douze livres. Cette réforme à élevé le nombre des électeurs au chiffre de deux millions cent mille, mais elle n*a pas encore changé le personnel parlementaire ; la terre et le capital immobilier se partagent la Chambre des communes; la richesse et l'aristocratie restent souveraines, les élections ont consacré le triomphe des tories, et les mœurs demeurent plus conservatrices que la loi. Comme avant 1867, on continue à définir le Parlement : un club d'hommes riches. « Le peuple, écrit Laugel, considère comme ses amis, ceux qui s'efibrcent de lui donner le pain, la viande, les vôtemenls à bon marché, qui protègent ses enfants contre la rapacité industrielle, qui lui promettent de les mieux instruire; il se défierait de ceux qui lui diraient que l'ignorance et la pauvreté sont les seuls maîtres, les seuls juges légitimes, qu'elles seules doivent faire et appliquer les lois. L'esprit de réforme trouve ses instruments dans des partis parfaitement organisés qui se remplacent au pouvoir, comme des ouvriers qui descendent les uns après les

ISTnODUCTlOK XLV

iuitres dans une mine. Cette Chambre reste encoro aujourd'hui le modèle des assemblées politiques ; son président a la gravité et l'impartialité d'un juge. Elle n'a pas do règlement écrit; des précédents séculaires lui servent de loi. »

Mnnlesquieu l'a dit avec raison, les coutumes d'un peuple esclave sont une partie de son esclavage ; celles d'un peuple libre sont une partie de sa liberté ; les lois, les règlements ne forment que l'enveloppe visible, extérieure, en quelque sorte tangible d'une société. 11 ne suffit pas de considérer celle enveloppe, d'examiner la forme d'un corps pour le bien connaître ; il faut encore le disséquer, faire son analomie ; derrière les membres, les bras, les jambes on trouve les veines, les muscles, les nerfs; après tout cela, il y a encore l'ime, le principe immatériel que seul l'esprit peut découvrir et apercevoir. La constitution del'Anglelerre, laroyauté, lesChambrcs, les comtés, les villes, les corporations, ce sont les membres, l'enveloppe extérieure du corps social ; l'aristocratie, l'Église naliouale et les Églises dissidentes, la justice, la presse nous représentent les muscles, les veines, les nerfs; l'âme de la. nation, ce sont ses mœurs, son génie, sa puissance conquérante et civilisatrice.

Qu'importent les anomalies, les incohérences de la constitution anglaise, cette mosaïque patiente des siècles, si celle-ci fonctionne bien? Mieux vaut une constitution médiocre bien pratiquée, qu'une constitution régulière comme le développement d'un axiome mathématique et recliligne comme un cordeau, mais qui serait mal appliquée, qui se heurterait sans cesse à des difBcuItés séculaires, historiques, à des préjugés supérieurs et invétérés. Une Conslltution est comme un instrument de précision, comme une de ces machines aux mille rouages qu'on voit dans les grandes usines ; tout dépend des ouvriers qui la mettent en mouvement ; confiée à des mains habiles, expérimentées, la machine donnera les résultats qu'on

XLYI INTRODUCTION

attend d'elle; sinon, elle ne produira aucun trayail utile, s'arrêtera et se brisera. Si les lois exercent une influence naturelle sur un peuple, les mœurs jouent un rôle bien plus considérable, et bien autrement décisif.

Ce qui fait la force de l'Angleterre, c*est son patriotisme étroit, exclusif, plein d'une âpreté égoïste et barbare, mais éner^ gique et jaloux; c'est son dédain des théories cosmopolites et pseudo-humanitaires, cette croyance indélébile à son excellence morale, à sa primauté dans tout ordre de choses et d'idées, cette ignorance de l'envie, ce sentiment des inégalités nécessaires, ce culte de ses héros, sa reconnaissance toute royale et sans bornes envers ceux qui l'ont bien servie ; c'est qu'elle a voulu marcher au progrès par la liberté, non par l'égalité. « Chez un peuple animé de patriotisme, l'individu songe moins à lui-même qu'à la nation ; la patrie est une sorte de Dieu vivant, visible, remuant, quia besoin comme le corps humain d'organes divers pour des fonctions diverses. Les hommes n'aspirent qu'à travailler à la santé et à la beauté de ce corps immortel. Toutes les tâches sont bonnes; on ne s'étonne pas que les pieds ne ressemblent pas à la tête; les uns vivent d'une vie extérieure, épidermique, en pleine lumière ; d'autres roulent invisibles dans les artères du grand corps, ou se fixent à l'ossature lourde et solide qui donne la force et la résistance. Les membres d'une telle société ignorent l'envie, l'inégalité même leur semble nécessaire. Ils pensent bien moins à leurs droits qu'à leurs devoirs, ils trouvent leur grandeur dans la petitesse; ils s'oublient, ils se font volontairement grains de sable; tant qu'ils ressentent le vague contre-coup de toutes les émotions du corps, les atomes sont contents, »

Ce qui fait la force de l'Angleterre, c'est cette aristocratie qui l'a gouvernée et la gouverne encore, qui forme en quelque sorte la quintessence et l'élixir de la nation ; moins militaire, moins marchande que politique et territoriale, elle a toujours

iriTBOoucTio:^ xlvii

consené la prééminence inlclltsctuelle cl morale. Par son alliance, son mariajfc codIidu avec la richesse, elle possède la lerre {le sol de rAngleteire apparlient il Ireiile mille personnes, et il y en a la moitié ans mains de cent cinquante propriétaires) ; par son empressement & adopter, à faire entrer dans ses rangs Lousles parvenus de l'intelligence et du mérite, elle évite de s'abâtardir, elle se retrempe, su rajeunit sans cesse, et demeure aux yeu.^ de tous l'idéiil qu'on veut atteindre, mais qu'on ne jalouse point pour le détruire. Ses cadets iront à la Chambre des communes, ses tlllos ip'iuserontles marchands enrichis, 1^ puissance politique reste son patrimoine, son héritage naturel. Le peuple anglais se rappelle que son aristocratie a conquis le plus vaste empire du monde, el ces sonvenirs l'environnent comme d'une auréole de gloire, d'un nimbe lumineux et éclatant. » Jclei les yeux, dit Donoso Cortès, snr ce patriciat expansif ùla fois et résistant, Qexible comme le roseau qui s'incline au moindre Tcnt, patient et persévérant comme s'il avait fait un pacte avec l'éternité, et dites si ce n'est pas là le patiiciat romain. Le peuple romain Fut guerrier, Ihéologien et légiste; le peuple anglais est un peuple de commerçants, de jurisconsultes el do théologiens; l'un et l'autre sont esclaves des formules religieuses et des formules légales, i tel point qu'ils n'osent former la plus légère entreprise sans leur appui. Le peuple anglais est le symbole de l'égolsme humain en adoration devant lui-môme, et élevé par l'estasc h sa dernière puissance. ••

Ce qui fait la force de la nation anglaise, c'est son attachement pour les traditions, les vieux usages, l'esprit de famille, sa foi religieuse ardente et sincère ; c'est le sentiment du devoir, du sacrifice; c'est le maintien de ces grands partis politiques uni opinions séculaires et inaltérables, qui gouvernent tour à tour ■ l'État, dont les membres demeurent inébranlablement fidèles V jk leur cause; c'est encore son respect de la légalité, c'est qu'elle K appuie son gouvernement, tandis que nous subissons, déni-

XLVdl INTRODUCTION

grons et renversons le n6tre ; c'est que la Constitution n'est jamais remise en question, c'est qu'elle n'a pas besoin d'être défendue contre les émeutes, les révolutions, cette éternelle plaie de la France; c'est que les Chambres et la royauté peuvent se vouer sans aucune distraction aux intérêts commerciaux et extérieurs du pays ; c*est que tous les problèmes politiques sont résolus depuis longtemps, et qu'il ne reste plus en suspens que des problèmes économiques et sociaux. Jusque dans le radical anglais se cache un conservateur, et le socialisme lui-même reste chrétien en Angleterre. Les classes élevées conservent le gouvernement et l'administration ; on doit désirer que cet état de choses se perpétue, car il a fondé la grandeur du peuple anglais, et la monarchie constitutionnelle est avant tout un régime spiritualiste, le gouvernement des grandes intelligences. Loin de nous la pensée d'admirer sans réserve l'Angleterre et son peuple, et nous ne nous ferons pas faute de signaler les imperfections, les lacunes du système et de la race ; ce qui lui manque, c'est la sympathie instinctive, le charme individuel et social, la bienveillance à l'égard des étrangers et des autres peuples ; elle n'a jamais vu dans ses alliés que des instruments, et quand on l'étudié, on songe involontairement à cet axiome brutal d'un de ses penseurs, le célèbre Hobbes qui résume toute une philosophie du désespoir en trois mots : homo homini lupus; il semble que la nation anglaise se soit approprié celte devise, et dise à son tour, populus populo lupus ^ tout peuple est un loup dévorant pour un autre peuple. L'Angleterre s'imagine, dans son naïf et imperturbable orgueil, que tout lui est dû, et comme jadis les Romains dénonçaient la mauvaise foi puniquCy eux les trompeurs par excellence, de même elle accuse volontiers d'hypocrisie tous ceux qu'elle ne peut duper facilement et amener à ses uns. Elle adore le succès, divinise la richesse et la puissance, dédaigne la pauvreté, fait céder les intérêts politiques à son commerce, regarde le monde entier

IBTHODrCTlOll XLIX

Bomnie la matière exploitable et corvéable à merci de son tr.ilic. Son système économique peut se déûnir ainsi : Irop de travail, et trop de dépense ; le socialisme a Tait son apparition dans caUe terre promise de l'économie politique; le vice capital de l'ouvrier anglais est l'imprévoyance, mère de la misère; le budget des pauvres grandit de jour en jour et prend d'effrayantes proportions; ni l'ouvrier des villes, ni l'ouvrier des campagnes ne possèdent et n'amassent; la terre reste concentrée, tandis qu'en France, le cultivateur arrive à la propriété par l'économie, par l'épargne persévérante, tandis que nos six millions de cotes Toncières demeurent le fondement le plus solide de notre société. Sous l'influence des doctrines de l'école économique et radicale, l'Angleterre commence k se désintéresser des affaires du continent, elle se replie sur elle-mfime et se recueille dans sa richesse et sa prospérité; sa politique mercantile devient celle d'un boutiquier qui se retire au fond de son comptoir, et dit qu'il n'a rien à voir aux querelles de la rue ; elle examine les plus graves questions au point de vue du doit et de l'avoir, elle parait se réduire-au rôle de banquier du genre humain. Elle semble oublier qu'une nation no vit pas seulement de commerce et d'industrie, mais encore de grandeur, d'influence, de force morale et matérielle, comme les individus ne vivent pas seulement de pain et de viande, mais encore de principes, d'idées et de foi agissante. Le peuple anglais comprendra sans doute un jour que le système de la pais à tout prix, du chacun pour soi, chacun chen soi, ne convient pas U une grande nation, et il voudra garder sa place naturelle et légitime dans le concert des puissances.

De même que les chemins de fer sillonnent le territoire de l'Angleterre, mille gouvernements locaux couvrent la surface du pays : ils sont entre les mains de l'aristocratie, de la bourgeoisie, de la richesse territoriale, du capital, qui remplacent ce que nous appelons en France l'administration. On peut définir

-qui

INTRODUCTION

le self government anglais : radministration des comtés , des bourgs et des paroisses par les services honorifiques des classes supérieures et moyennes à l'aide de taxes locales sur le revenu des propriétés foncières. Nous allons entrer dans l'étude de ce méciinisme, et donner quelques détails sur rorganisation et le développement do ces institutions

Le Comté, le Juge de paix. — Les comtés sont des divisions de la période saxonne; avant la conquôte normande, ils avaient le caractère d'associations de communes. On pourrait plutôt les comparer à nos anciennes provinces françaises, qu'à nos départements actuels ; ils sont le grand pouvoir local, et l'ancien self government reste dans cette sphère presque entièrement à Tabri des empiétements du pouvoir. Au premier rang de ses autorités, se placent le shérif, le coroner^ te lordlieutenant, le juge de paix.

Le shérif est nommé chaque année par le roi, et cette fonction est gratuite et obligatoire : il faut appuyer son refus sur un titre légal d'excuse, tel que l'insuffisance de fortune^ pour ne pas subir une forte amende. Les devoirs du shérif sont multiples, tantôt judiciaires, tantôt administratifs et de police. Comme magistrat, il n'a conservé qu'une très-mince autorité, encore la partage-t-il avec les juges de paix. Il convoque les jurés, assiste aux assises, fait exécuter les jugements. Réputé gardien de la paix du roi, il peut sommer tous gens des communes de son comté de lui prêter main-forte. Il nomme ses auxihaires, les agents inférieurs de la procédure judiciaire, les gardiens de prison, et l'exécuteur des hautes œuvres. Il est le gardien des biens et des droits de la couronne, intervient dans beaucoup de réunions publiques, dresse de concert avec les paroisses les listes d'électeurs, transmet officiellement à Londres les noms des représentants élus.

Les coroners sont élus à vie par les freeholders ou propriétaires fonciers; ils interviennent surtout en cas de décès extraordi-

IKTBODUCTIOH

naires; ils sont en quelque sorte les magistrats des morts, et font avec le concours d'un jury, les enquêtes; si elles révèlent un coupable, Us l'envoient en prison pour etremis eu jugement; au besoin ils doivent assister le shérif dans l'âxeicice de ses hautes fonctions d'exécuteur judiciaire.

Lo lord-lieutenant, chef des forces militaires, milice, yeomniiry et volontaires, est un fonclionnaire aristocratique, investi de l'office honoraire le plus émioent du comté. Nommé par le souverain, qui peut le révoquer, mais qui n'use presque jamais de ce droit, il reste eu charge, par le Tait, sa vie durant. Depuis 1780, OD ne cite que cinq destitutions, dont la dernière eut lieu on 1832; le caractère gratuit et purement honorifique de cet of&ce assure une grande indépendance aux persounages qui en sont investis. Lo lord -lieutenant est le premier juge de paix du comté, le gardien des archives locales, cuslos rotulorvm. Il nomme le greffier de paix, clerk nf the peact, son suppléant, les vice -lieutenants ou deputy-lieuLenanls auxquels il délègue une partie de son autorité, les officiers et commissaires de la milice. Organe habituel de la correspondance eutre le ministre de l'intérieur et le comté, il accompagne le rui quand celui-ci visite le comté. Une loi de 18Tt a transféré au commandant de l'urmée, et an secrétaire d'État de la guerre, une partie des attributions des lords- lieu tenants, en ce qui concerne la milice, la yomanrij. et les corps de volontaires.

Les fonctions de juge de pais forment, dans leur immense sphère d'activité, le centre de gravité du self goeermiimt, Otte magistrature, on l'a dît avec raison, n'a pas sa pareille dans la chrétienté, elle offre dans une intime union le respect de la tradition, l'initiative du bien et un contrùlc efficace conjurant toute déviation vers le mal. En France, rien de semblable ; il serait inutile de chercher des termes de comparaison. Le magistrale tient tout à la fois du préfet, du maire, du conseiller général, du ministère public, du juge correctionnel et

LU INTRODUCTION

civil; pourtant il n^est rien de tout cela. Il est gentleman (1), il est indépendant, il juge, il administre d*aprës la commonlaw, d'après les statuts et la coutume, non d'après les instructions du pouvoir central. 11 maintient à leur place le droit public et le droit privé, et sait ne pas sacrifier Tun àTautre. Il appartient à rélite sociale du comté. Ce n*est pas un fonctionnaire ayant besoin d'un emploi pour vivre, puisque sa mission reste honorifique et gratuite. Nous examinerons quelle autorité nomme le magistrale^ quelles sont ses fonctions, quelle est la nature de sa responsabilité.

(1) Le titre de gentleman s'acquiert à bon marché en Angleterre; quiconque a étudié les lois du royaume, s'applique au culte des ideoces, des lettres et des arts, ou exerce une profession libérale, quiconque ne vit pas du travail de ses mains, mais a la tenue et la conduite d'un homwu comme il faut, et se charge de remplir les devoirs de cette situation, est gentleman. On l'entendait ainsi dès le commencement du xvii* siècle. La différence entre le gentleman et celui qui ne peut prétendre à cette qualification est donc sociale, aussi bien qu'économique de sa nature : Texpression : « /m i« no gentleman ! » implique toute une excommunication sociale. Un proverbe anglais dit : Le roi peut bien faire d'un homme un noble, mais non un gentleman. Milton a admirablement caractérisé dans son Paradis perdu, cette conscience des distinctions sociales chez les Anglais :

If not equal, yet free Equally free, for orders and degrees Jar not with llberty, but well consist.

S'ils ne sont pas tous égaux, ils sont tous libres cependant, tous également libres, car les classes et les rangs, loin de jurer avec la liberté, s'accordent parfaitement avec elle.

Des privilèges et des préséances dont l'origine remonte à la féodalité existent encore en Angleterre. Sous ce rapport, la société anglaise se partage en deux classes : la nobility et la commonalty; la première se compose exclusivement des pairs et pairesses du royaume, des lords spirituels, archevêques et évèques de l'Église anglicane. La commonalty comprend la gentry et le peuple proprement dit. Les pairs d'après leurs titres particuliers se divisent en ducs, marquis, comtes, vicomtes et barons. A la gentry ou classe des gentlemen appartiennent : i* les hommes bien élevés ne faisant pas partie delà noblesse, et n'étant ni artisans, ni négociants; 2» Les baronnets dont le titre, bien qu'héréclitaire,est seulement honorifigue ; 3* Les chevaliers {knigt bachelors) dont le titre est personnel et conféré par la couronne ; 4* Les chevaliers des divers ordres nationaux. L'appellation de Sir est due aux baronnets et aux chevaliers. Il est d'usage de donner par courtoisie le titre de etquire, écuyer, aux membres de la commonalty.

INTBODUCTIOM LUI

Eu Anglelerre, quiconque est âgé de vingt et un ans el jusUlie d'un revenu foncier de cent livres sterling, peut se présenter devant le lord-lieulenant, qui le reçoit juge de paix et en rérère uu loi'd-chancelier. Le souverain confère la nominalioa définitive par une commission délivrée sous lo grand sceau; il se réserve de suspendre ou révoquer selon son bon plaisir, mais il ne le fait jamais, sauf deux cas: lorsque le magistrat n'a plus de résidence dans le comté, ou enfreint les devoirs du geulleman, partout déGnis par les mœurs. Le cens légal a pour but d'assurer aux classes élevées un droit social de remplir ces fonctions. L'étendue des attributions dépend de la commission ; en certains cas, celle-ci est spéciale et contient la classe dite du quorum ou d'investiture de la juridiction criminelle, que l'on délivrait jadis de préférence aux légistes; aujourd'hui presque tous sont juges du quorum el les propriétaires fonciers ont remplacé en général les hommes de loi. Le nombre des maj;is(rafes n'est paslimilé, et il s'élève dans beaucoup de comtés au delà d'une centaine:en fait, lafonction est devenue une sinécure pour la moitié au moins des titulaires, et on distingue les juges le paix en activité de ceux qui ne le sont pas.

La mission des juges de paix a un double caractère ; tant&t elle s'exerce comme charge publique personnelle, tantôt elle revêt la forme collégiale ; tantAt le magistrale agit seul et individuellement, tantAt il agit collectivement avec plusieurs de

s collègues. Dans ces deux alternatives, il reste à la fois juge et administrateur. Tous lesjugesde paix en activité sont tenus de pourtoirau maintien de la paix publique ; ils ont la police préventive, judiciaire el réglementaire, dirigent les constables^l) et officiers subalternes, fontarrPter les coupables en flagrant délit, délivrent des ordres d'arrestation, mettent fin aux réunions

(1) Ceui-cise disiingueni ea b»iii9 coiismbles et en canstables inrédeurE (Aijr'i eonila6If(, il m petii/ coHilabltty,\a police ëtaitauireroisleur prindpala altribulion : depuis IS35, la eoiutabulary a âlé organisée sur lie nouvelles

LIV INTRODUCTION

séditieuses et illégales, débarrassent les routes des mendiants /. et des vagabonds, et peuvent exiger de toute personne qui

'./:' menace autrui une caution, dite sûreté de paix; sur son refus

do la fournir, le magistrate décrète contre elle un emprisonnement qui ne doit pas dépasser un an. De même, il peut exiger une caution de bonne conduite des pamphlétaires, rôdeurs de nuit, voleurs notoires, ou habitués des maisons de prostitution. Eu matière de police correctionnelle, il jouit d'une juridiction pénale sommaire; autrefois ses attributions étaient beaucoup plus considérables que de nos jours. On a réduit le taux de sa compétence, et permis le plus souvent au préven^ d'opter pour un jury. Le juge de paix ne connaît en général que d'affaires limitées à une importance de cinq livres sterling, ou de trois mois de prison ; il décide en audience publique et conclut en général à une amende, ou à un emprisonnement lorsque Tinsolvabilité est constatée ou notoire.

Le juge de paix joue un rôle important dans Tinstruction : la procédure anglaise revùt les mêmes formes que le jugement; le système de la publicité et de la protection du prévenu contre lui-même prévaut. Tout se passe oralement et contradictoirement entre Taccusateur et Taccusé, présumé innocent jusqu'à preuve contraire. Ici intervient le bill (Thabeas corpus de 1679, en vertu duquel nul ne peut être emprisonné sans un mandat motivé, délivré par un magistrat, sur le serment du dénonciateur annonçant qu'un crime ou délit a été commis et qu'il y a lieu de croire que la personne désignée en est l'auteur. Le juge de paix est tenu, sous peine d'une amende

bases ; elle est devenue peu à peu une sorte de gendarmerie nationale, salariée et payée par la propriété foncière; elle reste d'ailleurs, soumise à la loi, c'està-dire aux juges depaixqui nomment et commandent les constabics. Leurs fonctions consistent à concourir à la formation des listes électorales, à la convocation des juges et des jurés, au recouvrement des taxes, au recensement de la population, au recrutement de la milice, au maintien de Ift paix publique, etc..

INTRODUCTION VT

de 500 livres sterling, de rendre alors Tarrôt d'habeas corpus, d'après lequel il est prescrit au geôlier de présenter immédiatement ou dans le délai de huitaine, le prisonnier devant un juge. Le plaignant et les témoins doivent, sous peine d'empri- ■ >sonnement, donner caution de comparaître; si le prévenu fournit une gomme en rapport avec sa condition et la nature du fait incriminé, il est mis aussitôt en liberté. La loi va plus loin : elle couvre ce dernier de cette maxime que « nul ne peut ôtre forcé de s'incriminer soi-môme » ; il n'a pas à subir d'interrogatoire, on doit s'en rapporter aux dépositions contraires. Un bill de 1848 oblige le juge à avertir l'accusé de ne pas déposer contre lui-môme.

Dans la sphère administrative, l'ingérence du magistrate est multiple et s'étend chaque jour. 11 participe seul ou avec un de • SOS collègues à presque tous les services du comté; il a la police industrielle, notamment la surveillance des hôtelleries et tavernes, des routes et des côtes, de la chasse, delà pêche et du roulage. 11 prend part à l'administration de la milice et de l'armée permanente.

En Angleterre l'action et la délibération revêtent très-souvent la forme collective; de là l'importance des commissions à tous les degrés de l'échelle sociale ; ainsi le ministère le plus important, celui de la Trésorerie, est administré par une commission ; il en est de môme pour le département du commerce, le régime des pauvres, etc.. Dans un ordre moins élevé, nous trouvons les comités pour l'embellissement des villes, les syndicats des égouts, des grandes routes ; le bill de 1858 sur les corporations municipales confie la gestion de toutes les affaires urbaines à des commissions. Enfin les juges de paix réunis exercent leurs pouvoirs les plus importants. Ces magistrats tiennent des cours désignées sous les dénominations suivantes : Petites sessions [petty sessions); sessions spéciales, {spécial session); sessions générales ou trimestrielles (j'war/er sessions).

LVI INTRODUCTION

Les premières consistent dans la réunion concertée de deux juges de paix ; ils jugent habituellement les petits délits, tels que rixes, cas d'ivrognerie, etc., et la plupart des contestations entre patrons et ouvriers.

Les secondes sont les sessions de commande de tous les

magis traies d'un district ou d'un bourg; la présevce de deux

juges suffit pour la validité des décisions, dont on peut d'ailleurs appeler aux cours trimestrielles. Leurs attributions sont les suivantes : ils nomment les constabies d'ordre secondaire, vérifient les listes du jury, accordent des permis de chasse, des licences pour la vente du gibier et les débits de boissons, statuent sommairement sur les demandes d'aliments formées contre le père d'un enfant illégitime; ils sont administrateurs de Tassistancc {guardians of Ihe poor), confirment les inspecteurs des pauvres, contrôlent leurs comptes, approuvent les états dé la taxe- des pauvres, prononcent sur les réclamations élevées par les contribuables.

Les sessions ffimestriclles ont lieu, comme leur nom l'indique, tous les trois mois; elles constituent le troisième degré do juridiction, la représentation principale et la plus directe des intérôts du comté. Elles doivent se composer au moins de trois juges; on peut ramènera trois groupes leurs attributions : Tadministratioix, la justice, la taxe. Gomme administrateurs, ils nomment les hauts constabies, les inspecteui^ des poids et des mesures, des travaux de construction des pontS|.|0ê visitears ou surveillants des asiles d'aliénés ; statuent sur les constructions nécessaires pour installer des prisons et des tribunaux. En second lieu, ils fonctionnent soit comme chambre des mises en accusation, soit personnellement comme juges d'instruction avec le concours d'un grand et d'un petit jury; connaissent de tous les délits ou crimes commis dans le comté, sauf les cas de meurtre, de haute trahison, de félonie, de parjure, de conspiration emportant peine capitale ou transportation à vie; reçoi-

iNTBonucTior "Lvu

vent les nppels du degré inférieur. EnDn les magistrales dirigent et conlr61eDt les finances du comté; ils nomment parmi eus une commission qui prépare el présente un budget des dépenses et des recettes présumées du trimestre; d'nprës le rapport, l'assemblée arrête les comptes du trimestre écoulé, et vote les dépenses à faire dans le trimestre qui commence. La taxe dite eounty-rent, fournit aux dépenses du comté pour le fonds du criminel, les prisons, les tribunaux, la police. La somme est répartie entre toutes les paroisses proportionnellement au revenu total des propriétés imposables. L'évaluation du revenu net des propriétés s'établit par une autre commission que rassemblée des juges du comté nomme dans son sein; la taxe a pour base le revenu annuel des^terres, maisons, dîmes, bouil- 1ères et bois taillis. La répartition demeure confiée à une troisième commission cboisic parmi les membres de la session trimestrielle, qui vole définitivement en audience publique et statue sur les réclamations, bes marguilUers et inspecteurs des paroisses versent le produit de la taxe au high cotutable du canton, des mains duquel les fonds passent dans celles des receveurs élus par les ma^t'ïA-aCes. Inutile d'ajouter que ceux-ci sont secondés dans leur tàcbe par d'assez nombreux fonctionnaires salariés, cboisis par eux, responsables devant eux; le plus important est le clerk of ihe peaec, intermédiaire placé par la coutume entre le cnrps dirigeant, les administrés et les cbefs do service, qui préparc l'exposé des questions, notifie et exécute les décisions des magistrales.

On le voit, les juges de comté ont en matière de taxe un

I pouvoir presque illimité, et agissent avec une liberté d'action bien plus grande que celle de nos conseils généraux ; les commissions jouent un rAle considérable dans les sessions trimestrielles; il y en a pour la fixation du budget, pour l'évaluation des propriétés, pour surveiller les écritures des comptables, et on en nomme chaque fois que le besoin s'en fait \

LVIII /INTRODUCTION

sentir. Ainsi les juges de paix « exercent une sorte de patronage traditionnel (1) ; ils représentent encore Tidée de gouvernement patriarcal, paternel... Ces maîtres du sol n'aperçoivent rien au-dessus d'eux, rien môme à côté d'eux. Qu'est-ce qui viendrait leur rappeler que toute puissance doit s'incliner devant Tinflexible justice? ils sont juges ; devant la majesté de l'État? ils remplissent eux-mêmes presque toutes les fonctions qu'ailleurs s'attribue l'État ; devant la majesté divine elle-même? les ministres de Dieu sont leurs clients. La magistrature n'existe point à l'état d'un grand corps solitaire, sévère, aussi menaçant que protecteur. L'administration est comme un sable sur lequel marchent les individus; ce n'est pas une montagne qui les domine. Les petites forces provinciales sont pareilles h des sources éloignées les unes des autres; il n'y a pas de fleuve où elles aillent se mêler et se perdre. Les deniers des comtés, des. villes ne passent point d'abord par les mains des collecteurs de l'État; en France, même quand le département, quand la commune se taxe, c'est encore l'État qui semble lui faire l'aumône ». Le juge de paix demeure pénalement et civilement responsable pour tous les actes de son office, et porte la peine de ses fautes. Toutefois lorsque ses intentions sont pures, la loi ne l'atteint pas ; on ne regarde pas si ce qu'il a fait était réellement bien fait, mais quels ont été ses mobiles ; on ne veut pas punir à cause d'une erreur ou d'une méprise des hommes j^i administrent gratuitement un office public. Le magislraêe jcilÉI^ d'ailleurs du bénéfice d'un jugement local par le jury ôt d'une prescription très-courte de six mois. Selon la gravité du délit, il peut y avoir lieu à la révocation de l'emploi, aux amendes ou à la prison. Ces voies de recours reposent sur cette idée fondamentale qu'un magistrat, hors des limites formelles de sa juridiction, doit être regardé comme un simple

(i) Laugel, V Angleterre politique et sociale p. 275

WTHODUCTtOlt ■ LIX

parliciilier, et par ce motif, direclement responsable comme tout individu, vis-il-vis d'un autre, des atteintes illégales portées à la sphère des droits d'autrui dans sa personne ou dans ses biens.

Bourgs oa Corporations. — Les bourgs {horouQ/is) Tornient de vi^ril.'ibles anom;ilics dans la conslilution anglaise ; en sont des localités qui tiennent d'une charte royale ou d'un acte du Parlement un certain pouvoir de se gouverner. Au dixhuilièine siècle les corporations sq trouvaient dans la plus fâcheuse situation ; une Taction oligarchique et héréditaire les administrait sans contrflle, « lo commun des bourgeois n'était plus guèrequ'unegentt^iillable et lorvéableà merci» ;le corps politique ne supportait pas de charges, les faisait retomber sur la masse des contribuables, exerçait le monopole du vote pour la Chambre des communes, et le mettait 1 l'encan. Une justice mal administrée et partiale, le gaspillage des deniers publics, le secret des actes et des procédures, Bouvent mCme la ruine, la décadence des villes, telles étaient les conséquences de ce régime. Le hill de 1835 vint donner satisfaction au3 plaintes qui s'élevaient, et réduisit considérablement la prérogative des bourgs. Ceux-ci sont bien moins que les comtés, ils sont autre chose surtout; au contraire de ceux-ci où les pouvoirs admînislralifs et judiciaires se trouvent la plupart du temps dans IM mêmes mains, leur organisation repose aujourd'hui sur le principe de la division des attributions. Chaque ville possède : (' nn bourgmestre; 2° des conseillers [aldeitnen); 3° un conseil choisi par la bourgeoisie [common council]. On a voulu réunir complètement à l'association communale les habitants domiciliés, résidant, ayant pris part régulièrement aux fonctions de juré et aux impôts municipaux. Les conseillers sont élus par et parmi les bourgeois pour trois ans et sortent par tiers chaque année, ils nomment à leur tour les aldermen (sorte d'adjoints) pour six ans, et tous ensemble réunis choisissent lo

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maire ou bourgmestre, dont les fonctions sont annuelles sauf réélection. Les conseils municipaux prennent dans leur sein un certain nombre de commissions, qui ont chacune la direction d'une ou de plusieurs branches de services, et qui administrent au nom et comme déléguées du common counciL

On n*a pas obéi à une tendance unique dans la création des attributions des conseils ; tantôt nous voyons le principe centraliste dominer, tantôt celui du self government remporter. La loi de 1835 ne se montrait pas favorable à leur indépendance, et ne leur reconnaissait que des droits élémentaires tels que l** Tadministration des biens et revenus municipaux et des fondations d'intérêt local, à Texception des fondations charitables; 2° le service des cours de justice; 3® la police. Mais nombre d'actes particuliers (1) ont ajouté à ces pouvoirs; il existe à cet égard une grande diversité, d'une localité à l'autre. La plupart des bourgs sont chargés du service de la voirie, des égouts, de la police des constructions, des travaux d'amélioration, des ateliers insalubres. Un billde 1858 a cherché à établir un peu d'uniformité et d'harmonie dans les incohérences de la législation précédente ; cet acte peut être considéré comme une sorte de charte générale proposée par le Parlement, soit aux localités qui n'en ont pas, soit à celles qui en ont une moindre; il a pour principe fondamental que les corporations demeurent libres de l'adopter ou de ne pas l'adopter, et constitue un retour au système de la décentralisation administrative. , , -

Les conseils municipaux restent d'ailleurs saisis de tôniS les biens appartenant aux bourgs; ils ont le pouvoir, sous certaines restrictions, de louer, de vendre, d'acheter, échanger, hypothéquer. Les revenus propres des villes consistent en

(0 Voir Oneist : La ContiihUion angUnu, tome. IL — Blackstone, t. L p. — 523. — Fischel : la Constitution any /aif e. — Fisco et Van der Straeteo : lu Taxes locales en Angleterre. — Leplay, la Réforme sociale, La Constitution de I^Angleterre,

INTRODUCTION LXI

rentes foncières, péages de marchés, loyers de terre et de maisons, droits de navigation, de port, de transit et autres. Lorsque ces revenus sont insuffisants, on pourvoit au déficit par une taxe nommée taxe générale de bourg ou de district, établie de la même manière que celle de comté; en outre il peut être perçu d'autres taxes par les commissions locales, telles que la taxe de police, la taxe pour Teau, celle des routes, celle pour l'éclairage des rues, celledes égouts. Ces taxes peuvent se diviser en trois catégories : les taxes directes et indirectes, les monopoles exploités par les administrations locales.

Les taxes directes forment la base principale et presque exclusive du système financier des comtés, des bourgs, des cités, des paroisses et des commissions chargées de services spéciaux. Elles ont, en général, pour type la taxe de comté et celle des pauvres, et se justifient par des raisons d'équité puisées dans la spécialité de la dépense à laquelle la taxe doit pourvoir. Gomme l'État absorbe presque toutes les sources de revenus indirects, on comprend que les administrations locales aient dû se rabattre sur les impôts directs, dont le chiffre total est aujourd'hui de 400 millions de francs. Chaque besoin nouveau amène une loi nouvelle ; on trouve dans ce système des garanties sérieuses contre les dépenses inutiles qui compensent le défaut résultant de la difficulté de répartition et de perception. Les Anglais veulent voir clair dans leurs affaires, et les administrer eux-mêmes ; aussi ont-ils cru devoir affecter une taxe distincte à chaque spécialité de dépense. Toutefois les doctrines centralisatrices commencent à battre en brèche ce principe ; elles y ont introduit une première exception, elles se sont, pour ainsi dire, glissées dans la place du self government à travers les corporations, et au moyen des paroisses. Un bill de 1871 sur les taxes et le gouvernement local a entrepris de priver les villes de certains privilèges, surtout au point de vue financier; on n'a

LXII INTRODUCTION

pas attaqué de front les corporations municipales, on leur a opposé les paroisses. Chacune de celles-ci ayant un inspecteur des pauvres, on lui adjoint un comité de paroisses électif, chargé dorénavant de percevoir l'impôt dit consolidé parce qu'il comprendra toutes les taxes locales. Ces conseils de paroisses devront soumettre leurs comptes à des agents de TÉtat, qui peuvent réduire, supprimer les dépenses exorbitantes ou illégales, inscrire d'office celles que la loi réclame. Les conseils nommeront des collecteurs d'impôts, dépendant d'un conseil central. Voilà un pas dans la* voie de la centralisation : toutefois on peut croire que les mœurs résisteront longtemps à l'invasion, à l'immixtion directe de l'État dans les institutions locales. Une taxe unique présente d'incontestables avantages, en ce qui concerne le contrôle, la facilité, la réduction des frais de perception, mais elle ne tient guère compte du profit particulier que chacun tire de la dépense, tandis qu'avec le système des taxes spéciales, chacun contribue à la fois en proportion de ses facultés et des avantages que lui procure l'emploi de la taxe.

Les taxes indirectes forment l'exception et n'existent que dans un petit nombre de localités ; parmi les plus notables d'entre elles, nous citerons : les droits sur le bétail à Edimbourg ; sur les marchandises entrant et sortant par terre à Newcastle; sur les grains, les fruits, les vins et les charbons à Londres ; ce dernier article rapporte annuellementplusde5,000,000de francs.

En dernier lieu, les administrations municipales du Royaume- Uni tirent des revenus importants de certains services publics, tels que l'établissement des marchés, l'exploitation des abattoirs, les bains et les lavoirs publics, la fabrication et la vente du gaz d'éclairage accordé par des actes du Parlement à certaines villes. Manchester obtient annuellement plus de 1,000,000 de francs de ce dernier monopole.

Dans toutes ces lois et mesures d'intérêt local, nous voyons

IKTIIOODCTIOS LXItl

toujours ÎDlervciiir le Parlement et uousn'enlcoiions janiaiti parler du pouvoir exécutif. Presque tout ce qui fait chez uou* Volijel d'arrêtés organiques, émanant du cher de l'ÉLal, est réglé dans le Roynume-Uoi par acte de la Chambre des commiioes. C'est là un des traits distinctirs de la constitution anglaise, une des sauvegardes les plus précieuses du self ijovemment. Une corporation a-t-elle besoin d'un împAt, d'un emprunt ; une compagnie d'une concession de docks nu de chemins de fer, elle doit se pourvoir auprès du Parlement pour en ohleuîr un bill \iv\\è (private tnll). Ici la Chumbre des communes procèdLcomme une cour de justice , elle u des comités faits comme des tribunaux et tout un code de procédure; en sa qualité de chambre législative, elle pourvoit à ce qu'aucun bill contraire à l'iulérôt public ne reçoive sa sanction; elle statue en même temps comme arbitre des intérêts privés. On forme pour chacun de ces bills un comité spécial, et comme la Chambre ellemême se reconnait insufDsammenl instruite de raffaire, elle se rallie d'habitude aux conclusions du rapporteur.

Paroisses. — A la base des pouvoirs que l'on vient d'indiquer se trouve la paroisse, circonscription territoriale constituée pur la coutume et par des décisions émanant de l'évêquc ou du conseil privé. Souveraine dans sa sphère, la paroisse conslituail jadis une société ayant ses attributions propres, s'étendant sur toute la surface du pays, dans les comtés, dans les cités, dans les bourgs, dont elle est uu fractionnement matériel, non une division politique. Le pouvoir réside dans l'assemblée de tous ceux de ses habitants qui payent la taxe des pauvres ; cette assemblée se nomme Veiti-y, et chaque contribuable a dans les décisions un nombre de voix proportionnel à la valeur locative des immeubles qu'il poss&de ou qu'il occupe, sans toutefois pouvoir aller au doli de six. Le Vesiry élit les officiers de la paroisse, qui agissent comme mandataires gratuits, et lu!

LXIV INTRODUCTION

doivent compte de tous leurs actes. Autrefois la paroisse rurale anglaise avait de nombreuses attributions, mais elle voit aujourd'hui diminuer progressivement son humble domaine ; avant 1834, elle était chargée de l'assistance des pauvres ; on la lui a retirée. Elle ne dirige plus avec indépendance que trois services, le matériel de Téglise, le cimetière et les chemins ; assistée, dominée, soit par les juges de paix, soit parles inspecteurs des pauvres et des grandes routes, elle semble de plus en plus réduite au rôle d'un agent-voyer, d*un agent répartiteur. C'est une combinaison bizarre du spirituel et du temporel ; les éléments qui la constituent se côtoient, se confondent, forment un amalgame, une mosaïque capable de stupéfier et de scandaliser nos modernes inventeurs de constitutions, fanatiques d'unité géométrique. Les marguilliers, qui sont la cheville ouvrière de l'administration paroissiale, ont des attributions de deux sortes : au spirituel, ils sont curateurs du bâtiment de l'église, représentants de sa fortune mobilière, ils pourvoient aux besoins matériels du service divin, exercent la police du temple ; au temporel, ils font la répartition et la perception de la taxe d'église.

La loi de 1834 a placé l'administration des pauvres sous la direction et le contrôle d'une haute commission [poor law board), qui siège à Londres ; elle a également innové au régime antérieur par l'introduction des unions de secours formées de plusieurs paroisses et rendues obligatoires. La haute commission déploie une grande activité, et fait les règlements nécessaires à la marche du service. On comprend bien ici l'ingérence du pouvoir central, car la question du paupérisme devient une question vitale en cette Angleterre qui, de tous les pays de l'Europe, est celui où l'assistance des pauvres absorbe les sommes les plus considérables, et prend au plus haut degré le caractère d'une institution publique.

Les membres du àoardofguardians, ou bureau dirigeant des

ISTBODDCTION LXT

admiDistraleurs de chaque union, sont élus pour cinq ans par les propriétaires et les locataires de liiens imposés à la taxe des pauvres. Quiconque a durant une année acquitté cette taxe dans l'union, devient électeur ; il a autant de voix qu'il a de fois un rerenu foncier d'une valeur localive ou d'un loyer montant à 50 livres sterling, sans toutefois dépasser six voix; nous avons retrouvé la même particularité dans la paroisse. Les guardians se chargent, avec le concours des inspecteurs des pauvres, de recevoir les personnes qui réclament des secours ; ils décident s'il y a lieu d'accorder l'assistance à domicile, ou dans les tcorkhouscs, ces hôpitaux officiels de la misère, ces couvents, ces prisons déguisées de la pauvreté, où l'indigent, asservi à des travaux humiliants, obtient le logement, la nourriture ot l'instruclioo, à condition de casser des pierres, d'éplucher des étoupcs, etc. I^es guardians nomment les employés et agents salariés de ces établissements ; ils contrôlent la répartition de la taxe des pauvres, sont chargés de l'enregistrement des naissances, <lécès et mariages, et rendent des comptes à la commission centrale de Londres. La centralisation du département des pauvres jt amené la création d'un nombre énorme d'employés rétribués ; on compte prés de 00,000 agents de l'assistance publique ; il y a en Angleterre 13,000 paroisses environ, réparties en 637 unions. La taxe des pauvres absorbe la somme elTrayante de 230.000,000 de francs; le budget de la misère a sextuplé depuis un siècle, et l'on songe avec tristesse que le plus riche pays du monde est celui où la pauvreté se présente sous sa forme la plus navrante et la plus terrible.

l.a position de Londres a toujours été une anomalie dans la constitution anglaise; sa grandeur démesurée, l'afanence du commerce et de l'industrie qui en ûrenl de tout temps leur

LXTI IRTRODUCTION

siège principal, contribuèrent à lui former un régime exceptionnel. Il faut distinguer avec soin la cité et la métropole : celleci désigne Tensemble de la vaste agglomération de Londres avec sa banlieue ; celle-là est une corporation municipale qui seule a échappé à la réforme de 1835 et repose encore sur l'ancienne organisation des ghildes ou corps de métiers. « Son luxe vulgaire, écritLaugel, son désordre financier, sa détestable administration n'ont pas encore comblé la mesure de la patience anglaise. Mais toutes sortes de comités spéciaux se superposent à elle, et ne lui laissent plus guère que les apparences. On craint pourtant vaguement de municipaliser tout à fait Londres et de placer à c6té du Parlement un gouvernement qui représenterait 3,000,000 d'hommes. Que serait la commune de Londres? la cité n'est aujourd'hui qu'une sorte de principauté bourgeoise, la plus riche du monde, qui aime à donner sa fastueuse hospitalité aux rois, aux empereurs, ou à leurs ambassadeurs. » Cette organisation multiple et singulière de la cité et de la métropole, cette diversité d'éléments qui la composent ont fait dire très-justement àun publiciste : a ici tous les siècles, tous les systèmes contribuent par quelques traits à présenter une image qui ressemble assez à ces points de vue où une tranchée de chemin de fer découvre aux yeux des formations de tous les âges. » Cette phrase peut s'appliquer au reste de la constitution anglaise, très-variable, très-bigarrée dans ses détails, bien que fixe dans son esprit.

Nous en avons fini avec l'étude des institutions locales en Angleterre; nous avons vu se dégager le selfgovernmenl tel qu'il se comporte aujourd'hui. Pour le résumer et le bien caractériser, nous reproduirons l'appréciation si nette et si exacte de . MM. Fisco et Van der Straeten dans leur beau livre sur les taxes locales : <( 11 n'existe que de faibles liens hiérarchiques en Angleterre, entre l'État, les comtés, les bourgs, les cités et les paroisses; chacun d'eux est en

IKTROOUCTIO!* LXVli

quelque sorte iodépendant des aulies dans le cercle de scï altrilmtions. Le Parlement, il est vrai, décrète des lois pour tout le Royaume- Uni, mai» en général les autorités de l'État n'en suivent pas ré:f6cution... Ce n'est pas que les fonctionnairps manquent au Parlement, mais il n'a point d'action réelle et efficace sur eux. par deux raisons principales : la première, c'est ((u'ils remplissent communément des fondions non rétribuées par le Trésor public; la seconde, que, n'étant en général soumis & d'autre autorité que celle du Parlement, ils n'ont pas de supérieur adminïslratir qui les dirige, les sun'cille, les approuve, les blâme, les récompense ou les punisse. Le Parlement exerce, h cet égard, la plupart des attributions qui, ailleurs, appartiennent au souverain : il institue des agents, leur prescrit des règles, leur impose l'obligation de lui Taire dos rapporls et de lui rendre des comptes par l'intermédiaire de l'uu des principaux secrétaires d'Etat, mais le plus souvent il so borne i faire imprimer ces documents... Ainsi, dans la société anglaise tous les pouvoirs sont sans ordre hiérarcbique entre eux, et cbaque administration forme en quelque sorte un centre particulier. Suivant les circonstances et â mesure que l'intérêt public l'eicige, on voit bien le Parlement retirer à la paroisse, h la corporation municipale ou au comté, l'une ou l'autre do ses attributions, comme la charité, l'état civil, la police, etc.. pour en investir une commission siégeant dans la métropole ; on le Toit bien créer de nouvaux centres administratifs; mais on ne peut découvrir dans les lois qui décrètent ces mesures rien d'analogue à la centralisation telle qu'elle est établie dans plu-

I sieurs États du continent. Le gouvernement en Angleterre, quand il attaque un privilège du comté, delà corporation municipale, de la paroisse, ne le supprime pas tout entier; il en prend seulement la part nécessaire pour exercer sa surveillance, «t remet le surplus aux diverses classes de citoyens. C'est I^ ce qui caractérise ce système de semi-ccntralisalion... Tous ces

LXVin INTRODUCTION

pouvoirs, toutes ces administrations abandonnées en quelque sorte à leur propre impulsion, se meuvent au sein de TÉtat dans la zone qui leur est propre, Sans excéder leurs limites, sans se mêler jamais. Pourquoi? Parce qu*ils sont soumis à un contrôle supérieur, celui de Tautorité judiciaire. Ce contrôle qui s*étend à tous les corps administratifs, est remis entre les mains de diverses cours de justice. Le tribunal qui possède S0U3 ce rapport la plus vaste comme la plus puissante juridiction, c'est la Cour du banc de la reine. Quelques exemples feront comprendre la nature de ce contrôle... Deux comtés voisins, nécessairement égaux en droits, et n'ayant au-dessus d*eux aucun supérieur administratif, ne peuvent tomber d'accord sur le point de savoir qui doit faire les frais d'un pont ou d'une route limitrophe; une autorité publique fait quelque acte nuisible à des particuliers ; les marguilliers d'une paroisse détournent à leur profit le produit d'une taxe votée par le Vestry ; l'assemblée des juges de paix vote un traitement pour le shérif, dont les fonctions, d'après la loi, doivent être gratuites ; le maire d'un bourg s'attribue le droit de nommer les officiers municipaux contrairement au statut : dans tous ces cas, c'est la Cour du banc de la reine qui possède le pouvoir d'anéantir et de châtier les excès commis. »

L'Amérique est un pays entièrement démocratique et parlementaire, l'organisation du gouvernement anglais est une combinaison des formes monarchique, aristocratique et démocratique. Les Américains ont pu refaire une société à neuf, et la débarrasser de toutes ces anomalies, de toutes ces incohérences qui se rencontrent chez les Anglais. « Rome a fait la grammaire du droit civil, l'Angleterre a fait la grammaire politique. Elle apprit à l'Europe, à l'Amérique, à l'Australie, au monde entier, à connaître, à emier un certain idéal de gouvernement qui met la force au service de la raison, qui livre le pouvoir àrintelligencc, qui en conciliant les besoins du présent

ISTBODtCTlOS LXIX

avec les droits du passé, cmpÈche les révolutions par les réformes, impose des résenes h toutes les impatiences et des freins àloules les ambitions. » C'est par laque l'Angleterre a bien mérité de l'humaDité, do In civilisation, c'est en initiant les autres peuples au régime parlementaire qu'elle a apporté sa part de progrès, sou contingent de lumières à l'Europe, à la chrétienlt^. Ne nous lassons pas de le répéter, l'aristocratie anglaise est une institution politique, non uno caste; elle est l'âme de la nation, elle est la nation elle-même. Elle a senti que régdlité devait être la paraphr.ise de celle noble maxime : « à chacun selon ses œuvres; >' anssi la puissance de la iiobiHty el de la gentry se fondc-l-elle sur la propriété el sur la supériorité d'éducation. Quiconque a une importance et une valeur, tend constamment h sortir du cercle dans lequel il so trouve placé. Aucun des hommes réellement capables de ce pays n'a ses racines dans le penpie; dés qu'il commence à se sentir, il Tpanchit ce milieu, s'affilie &la classe au-dessus de lui, e tarde pas ft abandonner ses anciens amis; voilà la règle; les exceptions sont rares. C'est l'aristocratie anglaise qui se ligua autrefois avec le peuple contre la royauté pour obtenir la liberté politique et l'égalité devant la loi; aussi reste-t-elle populaire et en quelque sorte démocratique. En Amérique l'appareil a été simplifié : il n'est pas siif qu'il fonctionne aussi bien. IjCs Anglais ont un roi, des lords héréditiùres, une Église onicielle, une armée permanente, une propriété semi-féodale avec des .substitutions et des droits de primngéniture, une demi-centralisation; mais le roî se trouve placé dans l'impossibilité de mal faire, les lords se recrutent continuellement des hommes nouveaux qui sortis du peuple, se distinguent par leurs services, l'Église olllcielle n'empôche pas qu'on ait décrété la liberté des autres cultes, lacentralisation trouve son contrepoids dans le self gotiernment local, dans la Chambre des communes, dans les ministres responsables et délégués du Par-

LKX INTRODUCTION

lemcnt. En Amérique là commune est souveraine; en Angleterre les administrateurs du comté exercent de fait une [sorte de souveraineté locale ; aux États-Unis on n*a pas d'armée permanente, pas de propriété féodale, pas de culte officiel ; le Président, les sénateurs, les députés, les juges sont électifs; la décentralisation administrative y existe au plus haut degré, renseignement primaire est arrivé à une grande perfection ; mais les ministres ne sont pas responsables, l'esclavage a mis la confédération à deux doigts de sa perte, la liberté industrielle et commerciale est entravée par les tarifs ; les conséquences de la guerre civile se font douloureusement sentir; Témancipation* complète et prématurée delà race noire, l'invasion de la race chinoise» l'antagonisme trop réel des États du Nord, de TOuest, et du Sud, menacent la paix, la prospérité, l'unité du gouvernement américain.

En résumé, les Américains sont des Anglais défroqués et incarnés dans une nouvelle forme de société ; chacun a conservé ou s'est fait le régime politique qui convenait le mieux à son génie, à son tempérament; tous deux jouissent des mêmes libertés nécessaires; les garanties politiques qui leur manquent trouvent jusqu'ici leur correctif dans les mœurs, les habitudes et réciproquement. En France, où pendant longtemps on a voulu la liberté sans vouloir des libertés, on a fait beaucoup de bruit pour rien, on s'est battu pour des abstractions chimériques, on n'a guère avancé depuis 1789; aussi un homme d'esprit a-t-il pu, avec quelque raison, définir noire liberté : « Une tyrannie de la rue, avec accompagnement d'une marseillaise ({uelconque, toujours souverainement enrouée, » et nôtre égalité » un niveau abrutissant, que toute incapacité indique à sa taille pour y rabaisser ce qui est au dessus, sans vouloir y élever ce qu'elle croit au dessous. »

IHTHOnUCTION

L'étude de la coastitution belge, do ses institutions provinciales et communales offre pour nous un haut înlérPt ; il est curieux de voir comment la Belgiqoe, conquise el gardée vingt ans par la France, a sa, malgré la dictature de la Convention et du premier Empire, maigri la réaction semi-féodale de 1814, remonter jusqu'à ses antiques libertés, jusqu'aux principes de 1789, se les assimiler, les timéliorer, établir le gouvernement représentatir dans l'État, la province et la commune, inaugurer et pratiquer la constitution la plus libérale de l'Europe entière.

Ce travail (I) portera donc sur les trois points suivants :1a province, la commune. lÉtal.

Jusqa*en 1792, lee neuf provinces belges formaient, sous le gouvernement central autrichien, des corps politiques, des petits États presque souverains dnm l'État; elles jouissaient d'une législation sociale, possédaient des institutions particulières, avaient leurs officiers, leurs cjiartes, usages el priTiléges. A^ant d'entrer en fonctions, le prince pH^tait serment aux Etats et recevait le leur. D'après la Joyeuse Entrée du Br.-ibant, en cas de violation de la charte, les Mujet» n'étaient plus Icniu de foire aucun tervice au prince, ni Je tuip-éler obéissance, demi les choses de «on besoin, jusqu'à ce que le duc eût redressé tenlreprise el remis tes choses en leur preti^ier état. Tandis qu'en France les assemblées provinciales avaient presque partout succombé devant la royauté et partagé le sort des libertés locales et individuelles,

[IJ Voir lur ce sujet Heari Uanjcbal, Ètuda nr la commuât htl'je.— OiroR, Il Droit eummwiat m Betgi^iu. -~ Brilz, (a CotuUtutiaa btige cl Ut loii organiqHtt. —de Fooi, l» Droit aâmMitralif bttge. — Deslrivaui, Traiti d» droit publie.— D« Bosh-Kemper, Droit eonMlilultoanil koUandait. — Desmaresr, 1*1 Élali proDinciaiiz. — Sloart Uill. It Régimt pari «nunla ire. — Léonce de Lavergne, lu DèparlemenU U Iw Proeincei.ïie Lavele^e, Ètadetel Euait. — Nattioinb, Eitai hiitonqnt tt poliliqut mr la Hirtilutian balge.

LXXII INTRODUCTION

les Belges avaient su les garder très-vivaces : au seixième siècle, la révolution des Pays-Bas hollandais avait puissamment contribué à maintenir intact ce self government quasi-féodal. Les États étaient investis d'attributions diverses dans Tordre politique etadministratif; leur principale mission consistait à voter les impositions et subsides que le gouvernement demandait chaque; année. Dans plusieurs provinces, les délibérations sur les subsides devaient être unanimes; il-'lUiait que les trois ordres, clergé, noblesse et tiers-état eussent consenti séparément : «deux États, disait-on, pas d'État», ou à condition que le troisième État s'ensuive, ou autrement pas. » Ces assemblées veillaient à la conservation des lois fondamentales, des franchises et coutumes; elles avaient l'initiative en matiHre d'âA^* ministration , ordonnaient la création des routes, des canaux, des établissements publics ; sans elles, les Romaines ne pouvaient être vendus ni hypothéqués. Les États avaient une députation permanente, dont les membres, choisis dans leur sein, composaient le pouvoir exécutif de la province, s'occupaient de l'administration ordinaire et courante, et rendaient compte de leur gestion à l'assemblée générale; cette députation était déjà la cheville ouvrière de l'administration provinciale, elle a conservé ce caractère dans les temps modernes.

Le 9 vendémiaire an IV (!•' octobre 1795), la réunion du territoire belge à celui de la République française fut officiellement décrétée par la Convention. Cinq jours après, les neuf provinces furent placées sous le régime de la constitution de l'an III, et transformées en neuf départements, qui eurent chacun une administration dite centrale composée par voie d'élection: privées de toute individualité, les provinces perdi- ' rent par la confiscation leurs biens, et leur personnalité s*effaça devant celle de l'État. Toutefois, dans cet effondrement, elles conservèrent un précieux vestige du passé ; elles ne subirent pas de démembrement, ne furent pas déchiquetées, ar-

INTBODCCTIOH LXXIII

bitrairemenl découpéus en morceaux el mutilées comme celles de notre ancienne France. £a cela, le législateur de 1795 se niuatia plus sage que celui de ITM. La province s'était Taitc empiriguement, lenteineat, par l'instinct du peuple, par des nécessités géographiques et sociales plus que séculaires; elle avait sou sang, sa chair, une âme, un corps ; mais alors on voulait changer pour changer. Faire de toute pitce un chefd'uDuvre qui ne ressembl&ti rien de connu, donner la vie h une Constitution par un d£crct, telle fut ta chimère des Constituants de 1789; l'avis da Sieyès, ce transccndental géomètre politique, avait prévalu. Henri Heine raconte qu'un mécanicien anglais, qui avait déjà imaginé les machines les plus in- ;ËnictinB, s'avisa à la An de fabriquer un homme et qu'il y avait réussi. L'œuvre sortie de ses malus pouvait fonctionner et agir conjme un homme; il portait dans sa poitrine de cuir une espèce d'appareil de sentiment humain ; il savait communiquer en sous articulés ses émotions, et le bruit intérieur des rouages, ressorts et échappements qu'on entendait alors, produisait une véritable prononciation anglaise. Enfin cet automate était un gentleman accompli, et pour en faire tout à fait un homme, il ne lui manquait plus qu'une âme. Pendant bien longtemps, notre département a ressemblé beaucoup à l'automate de l'Anglais, il lui a aussi msnqué une <lme. " 11 n'y a d'existence véritable cnfaildecirconscriptions territoriales que là où les lignes de démarcation sont tracées par la nature, parla direction des montagnes et les bassins des fleuves, par la dissemblance des productions végétales et des conditions Économiques ; que là où les habitants sont unis par la communauté d'origine, de race, de souvenirs, et d'intérêts, parla similitudedes dialectes, des mœurs et des habiLudea... Les distinctions dépai'tementales n'existent que sur les cartes et dans les Cartons ministériels. Les provinces sont le produit du long Iravail des siècles et d'un grand nombre de circonstances in-

LXXiy INTBODUCTION

dépendantes de la Tolonté humaine. Ni la fantaisie, ni l'esprit de système n'ont présidé à leur création. Elles sont nées comme d'elles-mêmes et en vertu de lois mystérieuses... C'est parce qu'il n'y a rien d'artificiel dans leur formation qu'elles sont de véritables organismes;... elles sont des sous-nationalités qui résistent aux dissections des législateurs, comme les na* tionalités résistent aux morcellements des conquérants et des congrès diplomatiques. » Les provinces belges avaient heareusement gardé la base fondamentale de leur autonomie, c'està-dire le sentiment indestructible, le souvenir inaltéraUe de leurs libertés; et cependant la centralisation semblait alors maîtresse du terrain ; sous le consulat, sous l'empire, le département ne formait qu'un rouage d'administration plM^ sous l'impulsion discrétionnaire du gouvernement ; la loi du 28 pluviôse an YIII méconnut le principe électif que la Convention elle-même avait paru respecter; les citoyens étaient faits pour les fonctionnaires ; les préfets, ces empereurs au petit pied, pos* sédaient pleins pouvoirs pour tirer de leurs départements le plus d'argent possible et le plus d'hommes; il y avait encore des officiers provinciaux; il n'y avait plus de pouvoir provincial.

Les événements de 1814, l'annexion de la Belgique à la Hollande donnèrent le signal d'une réaction ; les prorinces recou- NTèrent leurs anciens noms et un peu de leur ancienne indépendance. La constitution de 1831 organisa définitivement la province belge telle qu'elle existe aujourd'hui, mit ses institutions en harmonie avec les conditions et les nécessités de la liberté moderne.

Il faut distinguer ^dans le code administratif des provinces deux éléments essentiels : l'organisation, dans laquelle rient se résumer la composition des autorités ; les attributions, dont l'exercice se combine avec les règles qui concernent l'approbation ou l'annulation de leurs actes.

IBTBOOUCTIOS VKW

Chacune des neuf provinces belges possède une adminUt ration particulière composée d'un conseil, d'une députationel d'un commis»! ire du roi appelé gouverneur. Pas de conseil do préfecture, pas de conseil d'arrondissemcnl, la dépulation et les tribunaux ordinaires tiennL'nt lieu de l'un et de l'antre. Le conseil provincial est nommé par voie d'élection directe : pour èlre électeur, il faut, entre autres conditions, avoir vingt-cinq ans accomplis, et verser au trésor de l'État, en contributions directes, patentes comprises, ta somme de 43 francs 32 centimes. Pour Être éligible, il faut réunir trois ordres de conditions : d'abord être Beige de naissance ou par naturalisation, âgé de vingtcinq ans, domicilié dans la province depuis le premier janvier au moins; il faut ensuite n'avoir pas été condamné & des peines afllicIivcB ou infamantes. Enllu on exclut un certain nombre de funclionnaires, et chose remarquable, les membres du Sénat et de la Chambre des députés : on craint qu'ils n'apportent dans le sein du conseil cette tendance à discuter des questions pulitiqaes qui domine dans les assemblées législatives, et qui détournerait te conseil de ses attributions propres, la tutelle des interdis provinciaux: on craint aussi que les membres de la Législative qui cumuleraient les fonctions de conseillers, ne se lient trop étroitement aux intérêts de leur province, et ne n'efforcent de les faire prédominer sur les intérêts généraux.

Le conseil s'assemble chaque année au chef-lieu de la province; celle réunion a lieu «le plein droit, sans convocation ; elle forme la session ordinaire dont le terme est lixé par la loi, duro quinKe jours, et ne saurait être diminuée que d'un commun accord entre le gouverneur et le conseil. Le roi peut convoqui^r ce dernier en session extraordinaire pour le faire délibérer sur

Ides questions spéciales. Lorsque le conseil est composé, il prélu seiment, nomme son président, son vice- président et un secrétaire pour toutes les sessions de l'année. De mÈme que les cbambn^s légisLitivcs. il subit la condilion d'existence de toute

LXXVI INTRODUCTION

assemblée élective; ses membres sont élus pour le terme de quatre années, et se renouvellent par moitié tous les deux ans. Il délibère généralement en public et prend ses résolutions à haute voix ou par assis et levé. Le conseil jouit du droit de diviser et d'amender chaque résolution ; ses membres n'ont pas à référer de leurs votes à leurs électeurs ; ils représentent la province et non le canton, comme le député représente la loi, le pays tout entier, et non la fraction de territoire dont les habitants l'ont élu; la théorie du mandat impératif n*est pas destinée à faire fortune en Belgique. Les fonctions sont gratuites; la loi accorde des frais de route et de séjour, mais pas de traitement.

Comme le conseil provincial n*a en principe qu'une session annuelle, fixe et limitée, une institution d'un autre genre se trouve placée à la tète de chaque province; c'est la députation permanente, dont la mission consiste à pourvoir aux besoins journaliers, au ménage de la province, et dans une certaine mesure à représenter le conseil. Elle procède directement de la députation des États avant 1789, et a servi de modèle aux commissions départementales instituées en France par la loi de 1871; elle se compose de six membres que le conseil choisit dans son sein ; le gouverneur la préside, prend part à ses délibérations, mais il n'a pas voix prépondérante. Cette agence collective ne constitue pas d'ailleurs le pouvoir exécutif de la province qui appartient au délégué du roi : elle a le caractère d'une autorité délibérante, comme le conseil lui-mômc qu'elle remplace dans les matières trop peu importantes pour être réservées à la session annuelle, ou pour motiver une session extraordinaire.

Le conseil et la députation belge remplissent chacun trois ordres d'attributions qui correspondent aux ordres de rapports dans lesquels ils se trouvent placés vis-à-vis du gouvernement central, de la province et des communes. Celles du conseil sont d'ordre général, d'ordre communal, et d'ordre provincial. Il exerce les premières par délégation, par mandat, comme aux!-

IMTBODCCTIOS LXXVII

liaite du gouverneniCQl : il présente les canilidalspour la nomination des conseillers dos cours d'appel, des présidents, et viceprésidenls des Iribiinaux de première instance, nomme les membres de la députation, correspond avec les fonclionnuires de l'Élat, fait des proclamations avec l'assenlimenl du gouverneur, donne son avis sur tout changement à la division du territoire, sur le classement des routes do l'État, etc.. Comme pouvoir lutélaire des communes, il détermine leur part contributive dans la dépense occasionnée par l'entretien des aliénés indigents, prononce sur resécution des travaux qui intéressent h la fois plusieurs communes, sur l'établissement des Toires et marchés; etc.,. Le conseil règle toutes les affaires provinciales, et puise ce pouvoir dans la compétence qui lui est essentiellement propre. Il nomme les employés provinciaux, fixe leurs traitements ; fait les règlements d'administration intérieure autorise les acquisitions, aliénations, échanges, emprunts; crée les établissements utiles ; statue, d'après la proposition du roi, sur la construction des routes, des canaux, vote en mëm& temps les fonds nécessaires. II fait des ordonnances de police ; la cour de cassation belge décide que celles-ci peuvent embrasser toutes les marierai d'intérêt général .- il n'est donc pas nécessaire qu'il s'agisse d'un inlérOt exclusivement provincial, il suffit que ce dernier s'y trouve lié, mêlé ou engagé. Mais cette énorme prérogative rencontre son contre-poids et son correctif dans cette réserve que le domaine réglementaire du conseil ne s'étend pas au delà des limites territoriales de la province, qu'il ne comprend pas les matières mises par la Constitution sous la sauvegarde des lois, comme le système électoral, la comptabilité de l'État, le recrutement de l'armée, etc. ; de plus ses ordonnances demeurent abrogées de plein droit, si, dans la suite, il est statué sur les mêmes objets par le Parlement ou pur le roi, il dépend ainsi de ces deux derniers de cameuer partout l'unité et l'harmonie. Enfln ces règlements restent soumis àl'appro-

LXXVIII IXTRODUCTION

bution du gouyernement et deviennent obligatoires le huitième jour après celui de leur insertion au Mémorial administratif de la province ; pour en assurer le respect, le conseil peut établir des peinesjusqu à concurrence de huit jours de prison et de 200 fr. d'amende; les juges de paix connaissent des infractions. Le conseil vote le budget des recettes provinciales qui se composent des centimes additionnels aux contributions directes, de centimes extraordinaires, du produit des barrières établies sur les routes, des taxes particulières autorisées par«le gouvernement. Il règle enûn le budget des dépenses, les unes facultatives, les autres obligatoires, et arrête chaque année les comptes des dépenses de l'exercice.

Les attributions de la députation peuvent se diviser de la même manière que celles du conseil; vis-à-vis du pouvoir central, elle donne son aris sur les affaires qu'il lui soumet; vis-à-vis des communes, elle dirige en certains cas les élections et les annule pour irrégularité grave; son approbation devient nécessaire pour que les bourgmestres soient pris en dehors du conseil municipal, et les éche\ins révoqués de leurs fonctions ; elle prononce sur les objets suivants : séparation^ réunion de communes, procès, fermages, nomination, traitement des secrétaires et receveurs communaux, refus de paiement des dépenses obligatoires, règlement des budgets et comptes, etc.. Vis-à-vis de la province, la députation délibère sur tout ce qui concerne l'administration journalière et courante, et remplace le conseil dans les affaires réservées à celui-ci, lorsqu elles ne peuvent souffrir de retard.

Malgré une très-large autonomie, l'autorité provinciale ne se meut pas dans une sphère complète d'indépendance; à de si vastes attributions, il fallait un contrôle. Ce contrôle existe, et s'exerce de trois manières: par le pouvoir législatif, par le roi, par le gouverneur. C'est ainsi que la centralisation politique apparaît au milieu de la décentralisation administrative. La loi,

IMTRODCCTIOS LXXIX

le roi peuvent annuliT les actes îDégaiis des conseils, do leur députatioD;le gouverneur approuve leurs principaux actes, requiert les délibérations, les exécute, peut ne pas tenir compte de celle qui blessent l'intérêt général el dépassent leur compétence.

Le conseil et la députation étant les représentants des citoyens do la province, il fallait que le pouvoir central eût les siens; ce sont le gouverneur elle commissaire d'arrondissement qui forment au-dessous des ministres les degrés de l'échelle hiérarchique. Le gouverneur nommé par le roi. exécute les lois, es arrClés ministériels, veille à l'entretien des grandes routes, à la consenation du cours des fleuves, à toutes les parties du service de la milice, etc... Il est aussi coopérateur et modérateur des autorités provinciales et communales. Il y a pour chaque arrondissement un ofBcierJnommé par le roi qui porte le nom de commissaire; ses attributions s'étendent sur les communes rurales et sur les villes dont la population ne dépasse pas 5,000 âmes; il constitue le lien qui rattache les communes à l'administration supérieure, le rouage qui leur donne l'impulsion; sa mission est de servir d'intermédiaire, de simplifier l'action centrale; il joue le rôle d'une agence d'information, de consultation, n'a pas de pouvoir propre, se meut

is la dépendance du gouverneur et de lu députation ; il transmet plutôt qu'il n'ordonne, il surveille plutût qu'il n'agit. L'arrondissement belge est comme un milieu que l'aulorilé provinciale traverse pour pénétrer dans les communes; tl figure sur l'échiquier administratif du pays, mais il n'a qu'une existence artificielle ; il y a des intérêts provinciaux, il n'y a pas jusqu'ici d'intérêts d'arrondissement.

On le voit, l'élude des institutions provinciales belges est pour nous la source de précieux enseignements. Les provinces, restent, comme en Hollande, (I ) ce qu'elles étalent géographi-

(I) La Hollande, après avoir imposé ses loi» centralistes à la Belgique de 1814 à I8W, a librement ailoptë la [ilupart ites institulions provinciale»

LXXX INTRODUCTION

quement il y a cinq siècles; elles n'ont pas été département taii'sées; leur structure matérielle, et avec celle-ci, leur figure morale n*a pas varié ; ne demeurent-elles pas la réfutation vivante de cette accusation de fédéralisme, banale comme les grandes routes, imaginée par la Convention, et qui n*a plus de raison d*ôtrc? Nous ne demandons pas la résurrection des provinces d'autrefois : il est heureux qu'elles aient dépouillé leurs robes bigarrées et surannées, pour revêtir la robe française moderne, toute neuve et faite d'une seule couleur; qu'on ait introduit l'unité dans cette diversité, rien de mieux. Mais on peut se demander si la division par départements est bien naturalisée en France, si ce système a poussé de profondes racines, s'il n'y aurait pas lieu de modiûer sur certains points notre géographie politique. « La révolution française a réalisé pour les droits abstraits de l'individu les plus grandes et les

et communales belges en 1850 et 1851. Ses onze provinces ont chacune une représentation élective, qu'on appelle les états provinciaux, comme avant 1789; ce sont des sous-parlements locaux. Toutefois il faut signaler quelques difTérences avec la Belgique: ainsi, le roi est représenté par un commissaire qui«f réside les états provinciaux ; les états députés qui remplacent la députation permanente font exécuter les délibérations des états provinciaux ; ils délibèrent et exécutent. Les attribatlons sont à peu près les mêmes, l'action du pouvoir central hollandais se fait sentir d'une manière plus directe. Pour la commune, on ne pourrait citer que des différences de détail ; la plus importante est celle qui permet au roi de choisir le bourgmestre et les échevins parmi les membres du conseil ou en dehors, à volonté. — En 1848, la Hollande a procédé à la réforme de sa constitution, et la Belgique a encore servi de modèle et d'original. Les deux Chambres se nomment états généraux; avant 1848, la première se composait de pairs nommés à vie, par le roi ; aujourd'hui elle est élue pour neuf ans par les états provinciaux, compte 30 membres et se renouvelle par tiers tous les trois ans. L'autre Chambre se compose de ô8 membres nommés pour quatre ans par les électeurs censitaires ; le cens varie suivant la province, entre un minimun de 20 florins et un maximum de IGO; elle se renouvelle par tiers tous les deux ans. L'initiative des lois n'appartient qu'au roi et à la deuxième Chambre, qui discute la première les lois de finances; en somme la Hollande est une excellente contrefaçon de la Belgique ; l'élève marche brillamment sur les traces du maître, et le modèle vaut presque l'original.

ibtuoductioh lxxxi

r plus précieuses conquêtes; mais en haine et par peur ries f privildges, elle a. hésité à coosUluer des groupes, à remplacer } les corporations par des associations libres, et elle a délibérfiment écarté de sou chemin les forces collectives intermédiaires, sans lesquelles il ne saurait y avoir de liberté stable, parce qu'il ne saurait y avoir de liberté coordonnée. A mesure que les individus, en devenant tous égaux, deviennent plus petits, l'image de 1 État devient plus grande elles esprits plus disposés

' & l'investir de prérogatives plus étendues. » No pourrait-on pas r constituer le groupe, garder le département, lui adjoindre, lui

'■ superposer des unions de départements, prendre on considération l'ori){inc, la communauté d'intérêts, l'industrie des habitants? 11 n'y aurait là rien d'exorbitant, rien d'anormal; on ferait pour le département ce qu'on a fait pour notre organisation ecclésiastique, judiciaire, militaire, universitaire. Il faut former des pépinièi-es de citoyens instruits, rendre à la vie provinciale son charme, son intérêt, créer des centres capables au

' besoin de résister à Paris; il faut que Paris ne soit plus toute

' la France, que les départements no soient plus une grande banlieue, un prolongement de la capitale, que nouveaux moutons di^ Panurgi^, iU ne a« bornent plus h enregistrer docilement ce qui s'y passe, qu'ils commencent il se comptRr pour

' quelque chose, k se faire respecter. N'est-il pas honteux et déplorable qu'il ait sufQ, jusqu'à présent, de s'emparer des

' télégraphes à Paris pour devenir maître de toute la France? En Belgique, le svlfgovernment féodal, le self grwQrntnenC moderne se sont fusionnés, amalgamés ; la Révolution française a

' tout fait plier un instant, mais, comme le roseau de laFable, la Belgique n'a pas rompu. Le vieil homme s'est régénéré, il n'a

! pas jelé sa bonne vieille défroque par la fenêtre, il s'est composé un habit étrange et confortable, utile dans toutes les sai-

f sons, fait de deux couleurs artistement tissées et entrelacées

l l'une dans l'autre. Les Belges n'aviiienl pas, il est vrai, à sup-

ULZXII nmOMJCTION

porter le loard fardeau de Tancienne monarchie ; ils ont pu conserver une partie du passé, tandis que, nouveaux iconoclastes, nous le renversions de fond en comble. Ils ont agrandi rindividu, ils ont maintenu le groupe. De là le Conseil provincial et la députation permanente. Le Conseil reste une espèce de parlement au petit pied : il nomme son président, vérifie les pouvoirs de ses membres, statue sur la régularité des opérations électorales, et se déclare constitué. Il mande le gouverneur, et celui-ci peut réciproquement, comme les ministres, demander à être entendu, lorsqu'il le juge à propos. Nous le voyons édicter des ordonnances générales de police, intervenir dans la nomination des magistrats, correspondre avec les autres conseils, contrôler la commune, remplacer le conseil d'arrondissement, élire tous les employés provinciaux. Puis lorsque sa session annuelle et légale est terminée, il te survit à lui-môme et se prolonge au moyen de la députation. Ses séances sont publiques, et la publicité est un des plus puissants ressorts de la liberté, un excellent moyen d'intéresser les citoyens à la chose publique. Par là les conseillers municipaux sont bien mieux en garde contre des défaillances ; ils savent qu'ils restent sous les yeux de leurs électeurs, que la presse, ce grand inquisiteur des temps modernes, rendra compte de leur conduite ; ils remplissent leur mandat avec plus de zèle, se pénètrent davantage de la gravité de leur mission, et apportent plus d*examen, plus de soin dans Tétude des questions. Le secret, d'ailleurs, a toujours un vague parfum d'intolérance, un arrière-goût de partialité ; aussi une chambre à séances secrètes demeure-t-elle une majestueuse inutilité.

La Commime. — Après avoir étudié le gouvernement représentatif dans la province belge, il faut le voir fonctionner dans la commune.

Le décret du 44 décembre 1789 forme la charte des com-

IIITRODnCTIOW UUXIII

munes belges : la dislinction des înUrôls génârauic et locaui, le droit des communes de choisir elles-mfimes leurs mandataires, 1.-1 divisioD des municipalités en corps délibérants et en collèges exécutifs, Ja pluralité des orficiers chargés de la régie journalière et des mesures d'exécution, tels sont les principes dont la Constituante donna la ronnule, et qui ont serri de base en 1831. La constitution de l'an in maintînt une administration pnrticnliëre ponr les communes d'au moins 5,000 habitants ; ijuant aux autres, elle substitua le conseil cantonal au conseil mumcipal. H restait encore trae garantie, l'élection; le Premier Consul no voulut pas en entendre parler : des soldats, des ronctionnaires, un corps législatif mael, nn sénat sepvile, résnmirent toute la politique de l'époque. Quant aux citoyens, il n'y en aTatl plus depuis le coup d'État dn Ï8 Brumaire : lef hommes fonctionnaient comme des machines et les marhines omraedesbummes; chacun était en cjnclque sorte catalogué, poinronoé, étiqueté ; la France ne ressemblait plus à nne nslion, mais à nu grand régiment, el Ton a pu comparer les communes de ce temps à des pelotons qui avauçaient au commandement de marche f el s'arrêtaient ao commandement de halle f Cette tutelle militaire mina le protégé: le gouTernement s'arrogea par de simples arrêtés le droit de disposer des finances des communes, qui durent verser h la caisse d'amortissement une partie de leurs recettes; les fonds ne lenrétarent que sur décision dn ministre de l'intérieur, et il arriva iqae la plupart des dépôts furent violés et détournés de leur destination pour subvenir aux frais des guerres de PEmpire. Kn l'an .Vil la commune de Varsy avait fart dans ses bois une coape extraordinaire dont le produit, s'éîerant à plus de 104.000 Irancs, fut versé à la caisse d'amortissement. Pins tard, elle reçut on décompte dont le solde à son profit s'élevait an cbiffire dérisoire de cinq centimes ; le sorph» demerrrait libsothé par divers prélèvements opérés en vertu de (Merets îmit#*