IV. — La Milice

L'armée se recrutait par enrôlement volontaire ; la milice était formée dans les provinces par voie de tirage au sort; l’une constituait un service payé, l’autre un service gratuit, obligatoire et incertain. Tous les hommes de 18 à 40 ans étaient astreints à la milice. Mais cette institution donnait lieu à des abus : il y avait tellement d’exemptions entachées d'illégalité et de favoritisme que les pauvres et les faibles étaient tous appelés. La noblesse et la bourgeoisie aisée étaient épargnées ; à eux seuls les gens de la campagne en assumaient toute la charge.

La répartition de la milice était inégale et inéquitable

(1) A. Batbie. Turgot philosophe.

entre les différentes communautés dont une province était composée : «les unes étaient obligées de fournir des miliciens, tandis qu'on n’en demandait point aux autres » (1). [Il en résultait une émigration continuelle des paroisses assujetties au tirage dans celles qui étaient affranchies.

Cela créait « dans l'Etat, des mauvais sujets », et des vagabonds, « coureurs de pays », vivant « aux dépens des hommes laborieux et domiciliés ». Les fuyards étaient d’ailleurs poursuivis avec rigueur, chaque commune se les disputait en des luttes terribles (2).

Turgot interdit aux communautés de poursuivre les fuyards, réservant à la maréchaussée seule de s'acquitter de ce soin. Puis, pour les justes raisons énumérées dans sa lettre précitée au Ministre de la Guerre, il autorisa les engagements volontaires, et permit les remplacements par l’usage de la mise au chapeau, consistant dans la formation d’une petite masse constituée par tous les garçons sujets au tirage, et destinée à être remise soit à celui qui était désigné par le tirage au sort, soit au volontaire qui se présentait pour le remplacer. Ces réformes amenèrent la tranquillité dans les campagnes.

Turgot expose ainsi les raisons par lesquelles il défend la cause du remplacement militaire qu'il identifie à cette

époque à celle de la liberté : « La mise au chapeau con-

(1) Lettre au Ministre de la guerre sur la milice, du 8 janvier 1773, Daire et Dussard, Œuvres de Turgot, t. I, pp. 145 et 118. (2) Loc, cit,

duit aisément à l’admission des miliciens: volontaires ; car si parmi les garçons appelés au tirage il s’en trouve un qui, se sentant moins de répugnance que les autres pour le service, offre de se charger du billet noir (4), pour le seul appât de la somme fournie par les autres au chapeau, comment se refuser à cette offre, et forcer vingt autres, qui n'ont pas les mêmes dispositions et seront moins bons militaires, à s’exposer à un sort qui les afilige et dérange leurs relations de famille, leurs attachements les plus chers, lorsqu'un autre veut bien le subir de son plein gré, et se trouvera heureux de ce qui fait leur malheur ?... La substitution d’un homme à la place du milicien du sort est encore très favorable, et d'autant plus que le milicien en faveur duquel s'opère la substitution, répond du service au défaut du substitué, ce qui fait, pour assurer le service, deux hommes au lieu dune (2)

Cette réforme avait un autre résultat en réduisant, à l'inverse de l’état antérieur, le nombre des vagabonds, ces gens sans métier et sans argent étant plus disposés que ceux que l'intérêt de la terre retenait à leurs champs à entrer éventuellement dans le métier des armes.

Le courage et l’amour du bien publie de Turgot se

(1) Le billet noir était celui qui désignait le futur milicien, par opposition avec le billet blanc, qui exemptait du service de la milice celui qui avait l’heureuse fortune de le sortir de l’urne au tirage. Un enfant auquel un billet noir était échu, était regardé par sa famille comme perdu.

(2) Œuvres de Turgot, op. et loc. cit., p. 121.

manifestaient d’une façon d’autant plus particulière dans ce bouleversement des méthodes reçues, qu’il allait à l'encontre des termes formels d’une ordonnance de 1765. L’ordonnance du 27 novembre 1765 interdisait en effet la substitution d’un milicien à un autre et défendait de faire aucune cotisation en faveur des miliciens désignés

par le sort.

Ï. — Sa nomination.

La nomination de Turgot au contrôle général le 24 août 1774 ne fut pas une surprise. Dès l'avènement de Louis XVI, beaucoup de personnes s’attendaient à le voir appelé à cette haute situation. Des économistes avaient travaillé, peut-être malgré lui, à sa réputation et il était très apprécié dans les milieux administratifs.

Il était préparé aux plus hautes fonctions. Appartenant par sa famille à la noblesse et à la magistrature, possédant une vaste instruction, prudent dans l’expression de ses opinions, profondément honnête, ayant fait à Limoges ses preuves de bon administrateur, monarchiste fervent, attaché au principe d'autorité, mais désireux de profondes réformes, il avait l'intelligence, le savoir, l'énergie et l’expérience nécessaires pour faire aboutir les transformations sociales auxquelles la France aspirait.

Dès le début, il fait prévoir ses réformes et dans l'ad-

mirable lettre publique, merveilleuse de précision, qu'il adresse au Roi, on peut apprécier avec son amour du bien public, sa connaissance des hommes. « Votre Majesté n'oubliera pas, écrit-il, qu’en recevant la place de contrôleur général, j'ai senti tout le prix de la confiance dont elle m'honore ; j'ai senti qu’elle me confiait le bonheur de ses peuples, et, s’il m'est permis de le dire, le soin de faire aimer sa personne et son autorité. Mais en même temps j'ai senti tout le danger auquel je m’exposais. J'ai prévu que je serais le seul à combattre les abus de tout genre, contre les efforts de ceux qui gagnent à ces abus, contre la foule des préjugés qui s’opposent à toute réforme et qui sont un moyen si puissant dans les mains des gens intéressés à éterniser le désordre. J'aurai à lutter même contre la bonté naturelle, contre la générosité de Votre Majesté et des personnes qui lui sont le plus chères. » Il avait écrit « de la » (de la reine, sans doute) et s'était repris. « Je serais craint, haï même de la plus grande partie de la Cour, de tout ce qui sollicite des grâces. On m'imputera tous les refus; on me peindra comme un homme dur, parce que j'aurai représenté à Votre Majesté qu'elle ne doit pas enrichir, même ceux qu'elle aime, aux dépens de la subsistance de son peuple. Ce peuple auquelje me serai sacrifié est si aisé à tromper que peut-être j'encourrai sa haine par les mesures mêmes que je prendrai pour le défendre contre la vexation. Je serai calomnié, et peut-être avec assez de vraisemblance

pour m'ôter la confiance de Votre Majesté. Je ne regret-

terai point de perdre une place à laquellé je ne m'étais point attendu... » (4).

Aucun ministère peut-être ne s’annonça aussi heureusement. Il avait la confiance de Maurepas, il avait celle du roi et celle de la reine; Marie-Antoinette écrivait : € J'ai dit à ma chère maman que M. Turgot était très honnête homme. » |

Dès son arrivée, il débarrassa ses bureaux des créatures de l’abbé Terray et y introduisit peu à peu des hommes sur lesquels il pouvait compter : de Vaines, Du Pont, d'Albert, Trudaine de Montigny, Bouvard de Fourqueux.

Il sut s’entourer d'hommes distingués et dévoués à sax

personne et à ses idées.

HI. — Attributions du contrôleur général.

Les attributions du contrôleur général des finances à la fin du xvrn° siècle étaient fort nombreuses. Elles comprenaient, en dehors des attributions purement financières, impôt, budget, dépenses et dettes de l'État, douanes et octrois, enregistrement, tout ce qui touchait de près ou de loin aux finances : domaines de la couronne, eaux et forêts, service des vivres de la guerre, fabrication des poudres et salpêtres et autres détails de l’organisation

matérielle de l’armée, ponts et chaussées, canaux et navi-

(1) Lettre de Turgot au roi (A Compiègne, le 24 août 1774). Daire ét Dussard, Œuvres de Turgot. t, II, pp. 165 à 168,

gation intérieure, industrie, postes, ports de commerce et commerce intérieur, hôpitaux, assistance publique, etc.

Toutes les affaires de gouvernement intérieur que le contrôleur général ne réglait pas directement n’en étaient pas moins soumises à son examen. Les dépenses de la Guerre et de la Marine ne pouvaient être arrêtées sans lui, ce qui lui donnait une influence prépondérante dans les affaires étrangères et les questions de paix ou de guerre.

L'agriculture, les mines et quelques autres services avaient il est vrai un ministre particulier, mais le contrôleur général restait toujours maître d'intervenir. Turgot géra à peu près complètement toutes les affaires, tant par suite des graves difficultés créées par l’épizootie dans le Midi, que par suite de la mauvaise santé du Secrétaire d'État à l'Agriculture, Bertin.

De même, l’administration des provinces paraissait lui échapper mais comme il nommait directement les intendants, et qu'il était en correspondance continuelle avec eux, il en était en réalité le chef.

La situation du contrôleur général, en raison même de l'importance de la question financière, était donc prépon-

dérante.

HI, — Principes directeurs.

Une préface est nécessaire à l'examen de l’œuvre de

Turgot contrôleur général, considérée spécialement au

point de vue du droit public. Elle consistera à exposer quelles étaient les conceptions de Turgot, quant à l’État, à ses droits, à ses devoirs, quant aux divers ministères, puisque presque tous étaient de son ressort.

Ces notions ont été déjà partiellement exposées, il nous reste à les compléter.

L'État. =Wa pensée de Turgot homme d’État, tient en une ligne : l'État gouverne, la généralité administre, l'individu est libre.

Turgot était fort éloigné de la conception moderne de l'État. Des gouvernements constitutionnels ou représentatifs, n'étaient pour lui qu’un obstacle de plus à la réforme des abus. Il tirait sans doute cette idée du spectacle donné à ce moment en France par les Parlements : prétendant être, depuis que les Etats généraux avaient cessé d’étre convoqués, l’unique organe reliant la nation au roi (1), ils avaient par leurs obstructions, leur vénalité, et leur popularité de mauvais aloï, rendu toute administration impossible. Turgot s’était opposé à leur retour et, bien qu'il admît leur existence, craignait que leur « besogne » ne fut nuisible au public. Voici en quels termes, parlant de leur renvoi, il s’exprimait le 28 février 4771 : « Je ne blâme pas le fond de la besogne, et

(1) La Cour des aides supprimée n'avait-elle pas dit le 18 janvier 4771, par l'organe de Malesherbes : « Par qui les droits de la nation vous seront-ils représentés quand les Cours n’existeront plus et seront remplacées par des tribunaux civils... Interrogez donc la nation

elle-même, puisqu'il n’y a plus qu’elle qui puisse être écoutée de Votre Majesté ». (Gaillard, vie de Malesherbes.)

44 et: GHAPITRE Ji

il me semble que si elle peut tenir, le public y gagnera plus qu’il n’y perdra »; et, prévoyant leur retour le 43 mars : « Par tout ce qu'on me mande je vois que le ministère actuel a manqué son opération. Nous serons délivrés de quelques loups dévorants, et les bœufs tigres reviendront aussi stupides et plus stupides que jamais. » : Dans son Mémoire sur les municipalités à établir en France (L) il écrit : « La cause du mal, Sire, vient de ce que votre nation n’a pas de constitution », ilsemble done illogique. Non, c'est qu’en réalité ce qu'il entend par constitution n’est qu'une constitution administrative et fiscale.

La séparation des pouvoirs ne paraît pas l’avoir préoccupé et leur confusion en une seule main, lui paraît naturelle pourvu que la liberté soit sauve.

L'ordre public. — Turgot concevait mieux les devoirs de l’État, au premier rang desquels il mettait le maintien de l’ordre public.

Dès ses débuts dans l’administration, en Limousin, il écrit à Trudaine de Montigny, le 10 juillet 1762 : Nous sommes dans un temps où les plaintes, même les moins justes, trouvent mille échos, à plus forte raison celles qui ont un fondement réel... Les compagnies souveraines ont les yeux ouverts sur toutes les parties de l'administration pour chercher des occasions de déployer leur zèle patriotique et de fortifier leur pouvoir en l'exerçant. Elles

(4) Ce mémoire, qui n’est pas écrit par Turgot lui-mème, parait

avoir été rédigé sur les notes du ministre par Du Pont de Nemours, Daire el Dussard, t. 1. p. LXXV, et t. II, p. 504 ix medio.

n'attendent pour agir que la plénitude de leur succès sur d’autres objets et peut-être le moment où la paix leur permettra d'attaquer ouvertement les opérations de la finance, sans s'exposer aux reproches de favoriser les ennemis de l'État. Vous étes trop éclairé pour ne pas prévoir cette fermentation, et trop sage pour ne pas vous occuper des mesures à prendre pour la prévenir. »

C’est encore comme intendant de Limoges qu’il écrivait, le 15 février 1765, aux officiers de police de sa généralité prévoyant que la cherté du pain pourrait amener des mouvements séditieux : « Siles esprits commencent à fermenter, le magistrat ne doit rester ni dans l'indifférence ni dans l’inaction ; il doit employer tous les moyens qu’une prudence éclairée suggère pour calmer l'émotion ou plutôt pour l’empêcher de naître. L’attroupement sédilieux est un crime trop destructeur de l'ordre public pour qu'il puisse demeurer impuni. »

Contrôleur général, Turgot eut à appliquer, au printemps de 1775, quand éclatèrent les émeutes connues sous le nom de querres des farines, les principes que nous venons d'exposer. Il le fit avec énergie, défendit les attroupements et punit sévèrement les mutins.

La faiblesse de Louis XVI, ne fut pas pour lui faire changer d'avis, sur la nécessité pour un gouvernement d’être fort et obéi. Il lui écrivait le 30 avril 1776 : « Le plan que je vous propose, Sire, je le crois nécessaire pour tout gouvernement, c’est la force de caractère... »

S'il est nécessaire à un gouvernement d’avoir de l’au-

46 CHAPITRE Il

torité, du moins faut-il savoir la manier. L'État doit se garder de l’épuiser par l’abus de ses prescriptions, il doit surtout l'exercer par prévision et par persuasion. « Ge que l’État doit à chacun de ses membres, écrit Turgot, en 1756, c’est la destruction des obstacles qui les gêneraient dans leur industrie, ou qui les troubleraient dans la jouissance des produits qui en sont la conséquence (1). »

Revenant sur cette idée dans son remarquable, Mémoires sur les mines et carrières, il écrit : « Toute loi inutile est un mal, par cela seul qu’elle est une restriction à la liberté... (2). »

Voilà donc élevée la barrière, qui marque le terme de la toute-puissance de l’État : la liberté de l'individu.

Par contre cette liberté ne pourra s'exercer que dans la mesure où elle ne peut nuire à l'État, c’est-à-dire aux autres individus considérés collectivement. C'est ainsi que Turgot fait le procès des fondations (3) issues presque toujours de la vanité. Oter des biens de la circulation, leur destination naturelle, lui semble un danger pour l'État.

Il approuve Louis XV, dont un édit de 1749, réglementait les nouvelles fondations. Il reconnaît au gouverne-

(1) Fondation, article extrait de l'Encyclopédie. OEuvres de Turgot, op. cit., t. [, pp. 29 ets.

(2) Mémoires sur les Mines et Carrières. Daire et Dussard. OEuvres détluPs OL UD ECTS

(3) Fondation, article extrait de l'Encyclopédie, OEuvres de Turgot, op. cit., t. I.

ment dans l’ordre civil, à l’Église dans l’ordre religieux « le droit de disposer des fondations anciennes, d’en diriger les fonds à de nouveaux objets ou mieux encore les supprimer tout à fait. »

Responsabilité de l'Etat. — Du devoir pour l’Élat d'assurer et de maintenir l’ordre public, Turgot conclut à sa responsabilité en cas de dégâts causés aux propriétés par suite d'insuffisance de protection. Il est un des premiers hommes d’État, qui ait eu le sentiment de cette responsabilité.

Lors de la guerre des farines il fit savoir aux négociants, que, quiconque aurait souffert un dommage sur la voie publique, serait indemnisé. Le propriétaire d’un bateau mis au pillage reçut 50.000 francs.

Ce n'était que la conséquence logique, du principe posé par Turgot, dans son intendance, que tout ce que l'on fait pour l’État (transport de troupes), où tout ce qu on souffre par lui (corvée, logement des soldats) doit être payé à l'individu et la dépense répartie également sur la masse des habitants.

Liberté économique. — Solidarité. — Turgot avait adopté la formule des physiocrates : « Laisser faire..., laisser passer ». Il n’entre pas dans le cadre de ce travail d'examiner cette formule et ses conséquences. Retenons seulement que si l'État ne doit pas intervenir dans la solution des conflits économiques, Turgot lui fait par contre un devoir d'assurer dans la mesure du possible,

la subsistance de tous ses membres. Pour arriver à ce

résultat, il ordonne aux propriétaires d'assurer la nourriture de leurs métayers et leur défend de les congédier sous prétexte qu'ils n’ont pas payé leurs fermages.

N’avait-il pas écrit d’ailleurs que : « le soulagement des hommes qui souffrent est le devoir de tous et l'affaire de tous (1). »

Il oblige chacun à contribuer aux dépenses d'assistance en proportion de sa fortune ; il s'empare enfin des fondations faites dans les paroisses en faveur des pauvres, afin de mieux assurer leur destination et de centraliser les ressources de l'assistance.

Il semble vraiment que la bonté de Turgot l’ait poussé à violer les principes qui lui étaient le plus cher : la liberté individuelle et la décentralisation. S’il eut recours à des mesures impératives et formelles, c’est qu’il croyait y voir une nécessité.

Respect de la légalité. — Turgot eut-il le respect de la légalité? Oui, sans doute, si l’on entend par là qu'il ne viola jamais la loi que mû par de généreux sentiments. Encore ne le fit-il qu'avec de grandes précautions. Le bien public passait pour lui avant la légalité. S'il en faut d’autres exemples que ceux déjà cités en matière d'’assistance obligatoire, nul ne peut être plus frappant que celui qu'il donna à l'occasion de la suppression des corvées

dans sa généralité de Limoges.

(1) Instruction sur les bureaux de charité. OEuvres de Turgot, BEN

Les corvées devaient, suivant un usage ayant force de loi, être exécutées en nature gratuitement. Turgot alors intendant, les remplaça par une imposition mettant ainsi la dépense à la charge de la province entière. Pour être couvert et éviter l'intervention de la Cour des Aides, il lui fallait chaque année un arrêt du Conseil. Bertin le refusa, mais Trudaine chargé de transmettre à Turgot les observations du ministre, usa de tant de lenteur que les travaux furent engagés dans la Généralité avant la notification du refus. Laverdy accorda plus tard le concours qui lui était demandé.

Turgot n’usa jamais d’arbitraire : il s'adresse au Conseil d’État (4) pour faire casser un arrêt (2) du Parlement de Bordeaux, ordonnant à tous les marchands de blés, fermiers, régisseurs, propriétaires « de garnir les marchés d'une quantité suffisante de blés de toute espèce pour l’approvisionnement du public, déduction faite seulement de la provision nécessaire à leur propre consommation et à celle de leur famille et de leur maison »; de même pour faire casser une ordonnance du lieutenant de police d'Angoulême. Il avait cependant à sa disposition des moyens d’action plus rapides et plus sûrs.

Son respect de la légalité amena Turgot à s'occuper de l'administration de la justice. Nous n'avons guère de lui

sur ce sujet que ses lettres sur la justice criminelle. Ces

(1) Arrêt du Conseil d'Etat du 19 février 1770. (2) Arrèt du 17 janvier 1770.

50 CHAPITRE Il

trois lettres des 12 février, 47 mai et 16 juillet 1771, nous montrent Turgot préoccupé de l'indépendance de la justice, de sa prompte et bonne administration.

Il se rallie à l'institution du Jury. Il lui semble « que la procédure criminelle par le moyen des jurés est préférable à toutes celles que je connais ou j'imagine ». De larges garanties devaient être données aux accusés. L’on devait à cet effet supprimer les tribunaux spéciaux, donner publicité entière aux débats, faire intervenir l’avocat dans toutes les phases de la procédure et même instituer un défenseur public en face de l’accusateur public.

Les magistrats devaient être assez occupés par leurs nobles fonctions pour se tenir rigoureusement à l'écart de la politique.

Cette même réserve touchant la politique Turgot l'exigeait aussi des ecclésiastiques. Dans les lettres qu’il leur adresse, il ne cesse de leur répéter : point de politique, le pouvoir civil est indépendant du pouvoir religieux.

Partisan d'une religion d'État, il écrit cependant: « On peut bien dire à la rigueur que la religion protégée par l'État est dominante de droit, pourvu qu'on ne prétende pas qu'elle soit adoptée par l'État comme vraie, ni que l'État puisse juger de sa vérité » (1).

Et ailleurs : « Quand l'État choisit une religion, il la

choisit comme utile et non comme vraie; et voilà pour-

(1) Lettres sur la tolérance, Loc. cit., t. 11, p. 686.

quoi il n’a pas le droit de défendre les enseignements contraires (1). »

L'Etat doit respecter ses engagements. — Lors de son appel au contrôle général, Louis XVI et Turgot étaient, dans une conversation célèbre, tombés d'accord sur ce point : « Point de banqueroute. » L'Etat ne doit pas faire faillite, il doit à tous l’exemple d'une bonne administration financière.

Les premières réformes de Turgot alarmèrent nombre de titulaires d’offices, payés quelquefois un gros prix, qui se voyaient menacés de voir supprimer leur charge. Turgot les rassure : « Quant à moi, écrit-il pour rassurer les prêteurs de fonds des fermiers généraux, je n’aurai rien tant à cœur, pendant tout le temps que Sa Majesté daignera me laisser l'administration de ses finances, que de coopérer à faire connaître ses sentiments d'attachement invariable à ses engagements, et c’est le plus inaltérable des principes qui régleront ma conduite (2). »

Ce n'étaient pas de vaines paroles. En effet, lors de leur suppression, les offices sur les ports, quais, halles et marchés de Paris furent remboursés.

Turgot avait toujours rêvé de briser le bail de la ferme générale. S’il ne le fit pas, c’est qu’il manquait des fonds nécessaires au désintéressement des fermiers.

Ne pouvant faire mieux, il rompit les baux relatifs aux

(4) Lettres sur la tolérance, Loc. cit., t. II, p. 686. (2) Gazette de Leyde du 18 octobre 1774.

52 CHAPITRE il

domaines engagés, aux hypothèques, aux messageries (1), aux poudres pour constituer en régies ces différents services.

Après cet examen des principes directeurs de Turgot, nous pouvons aborder en pleine connaissance de cause les réformes et l’œuvre qui ont rendu son nom à jamais

célèbre.

(1) Le public eut de ce fait des diligences légères et rapides que le peuple popularisa sous le nom de : Turgotines.