CHAPITRE VIII

L'Unité de la Eépublîque et la Division du Territoire

L'Unité de lu RêpuMlque.

La Bhn^ion du lerriioirp. — L Les grandes communes. ^ 11. Origine de^ miinicipaUtês décantons dcTAn IlL — IILQu'a valu cette organisation IV. Tentatives de résurrection

dausle courant du xfx« siècle. — V. Faut-il créer une nouvelle circonscription admmistrutlve. VI. Que sera cette circonscription nouvelle.

L'Unité de la République.

€ La netioa Française se constitue en République une et indivisible ïK (i:'esLdûoc irrévocablement une république unitaire qui se forme en France. Dans VEssai sur ies Assemblées provinciales, nous avons vu Gondorcet reconnaître aux provinces, aux cantons, aux communes, le droit, sans doute théorique, de se séparer de l'Etat, et le droit plus pratique d'adhérer à telle ou telle division du territoire. C'était en quelque sorte, selon la conception américaine, entre les provinces que le contrat social était conclu. Nous ne trouvons plus trace de ces idées dans le projet du comité. Pas une voix ne s'éleva pour réclamer la République fédérale. Les Conventionnels qui avaient été plus ou moins fédéralistes dans les premiers temps de la Révolution, — nous verrons plus loin qull y en avait dans les divers partis, — sont tous ralliés à la conception unitaire. Le

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contrat social est conclu entre les citoyens et non pas entre les départements, puisque c'est aux citoyens et non aux départements que la Constitution sera soumise.

Historiquement, l'unité était faite depuis longtemps, et les Fédérations de 1789 l'avaient moralement rendue plus étroite. Pour la rompre ou la désagréger, il eût fallu non pas seulement des motifs puissants d'intérêt public, mais encore des circonstances favorables ; or, jamais elles ne le furent moins, a C'est au bruit des menaces d'une ligue d'ennemis puissants, disait Condorcet, que nous exposerions la sûreté de TËtat en faisant une Révolution nouvelle dans l'intérieur ».

L'unité de la République fut accueillie par les mêmes acclamations que la République elle-même. L'Etat tel que l'organisait le plan du comité aurait donc été centralisé, moins fortement cependant que l'Etat contemporain, par ce fait seul que toutes les administrations y auraient été élues. Nous rechercherons dans un chapitre spécial ce qu'a été le fédéralisme des Girondins. Pour le moment, nous constatons qu'ils proclamèrent l'unité avec autant d'enthousiasme que les Jacobins. Nous avons vu avec quels soins dans son rapport Condorcet écarte tout ce qui présente la plus vague apparence fédéraliste. Tout au plus pourrait-on trouver une nuance d'involontaire regret dans cette phrase : « Nous ne pourrions vouloir ce changement (la République fédérale) que pour obéir à des vues systématiques de perfection ».

La division du Territoire. — Les Grandes Communes.

Le Comité propose le maintien de la division du territoire en quatre-vingt-cinq départements. Nous n'étudierons pas

ici cette fatale division dont la responsabilité remonte à l'Assemblée Constituante.

L'originalité du projet commence aux subdivisions du département :

ART, IV. — Ciiacrue département sera divisé en pfrandes communes ; les communes en sections municipales et en assemblées primaires.

Art, V. — Celte distribution du territoire de chaque département en grandes communes, se fera de manière qu'il ne puisse y avoir plus de deux lieues et demie de rhabilatton la plus éloignée, au centre du c lie f- lieu de la commune.

Le district, intermédiaire entre la commune et le département, est donc supprimé. La commune, !e centre le plus ^ actif de la vie sociale, reste seule mais singulièrement § modifiée. Comme le remarque Condorcet, pour remplir les 3 multiples fonctions que la loi délègue aux otïicters municipaux, il faut des hommes intelligents que Ton ne trouvera pas toujours dans les petites communes. De plus, Tinégalité ^ entre les communes est telle qu'elle pourrait devenir un g danger pour la République, Le Comité propose de créer ^ des circonscriptions formées tantôt par des agglomérations •^ urbaines, tantôt par des populations rurales ; « ces com- ^ m unes deviennent alors des espèces de vlïles où seulement n la population est plus dlpersée». Pour veiller à la sûreté 3 de tous, un agent de la loi sera élu dans chaque réunion s de familles. • 5

La grande commune devait être Torgane le plus Impor- ' ^

tant de la vie locale. Cependant, les administrations dépar- •

tementales étaient maintenues pour rendre plus faciles les communications entre le conseil exécutif et les communes et pour empêcher a qu'il résulte une inégalité trop marquée de population, de richesses, dimportance et par conséquent d'Influence politique entre ces communes et les grandes villes ïï.

Pour apprécier le mérite de cette réforme de la vie municipale que Thouret (1) avait déjà proposée à la Constituante, nous n'en sommes pas réduits à des conjectures théoriques. En effet, le projet du comité Girondin abandonné avant le 31 mai par la Convention, a été repris dans la Constitution de Tan III. En l'apparence, la réforme de Condorcet est plus radicale, puisque il supprime le canton. Mais la grande commune n'est autre cliose que le canton même. La Constitution de Tan III organise le canton et des communes ; la grande commune devait avoir des sections municipales ; chaque section aurait été administrée par une agence secondaire confiée à un seul citoyen qui pouvait avoir des adjoints, c'est bien là l'agent municipal et son adjoint de la période directoriale. Les municipalités de canton étaient formées par la réunion des agents municipaux ; le Conseil général de la grande commune devait être constitué par les agents secondaires de chaque section, réunis à une administration communale particulière comprenant douze membres et un Maire.

Le canton, base administrative de l'organisation de l'an III, est une application des idées de Condorcet dont les amis avaient repris une influence prépondérante pendant les derniers mois de la Convention. La durée en fut éphémère, et l'expérience a été faite dans des conditions qui ne permettent guère de juger définitivement cette création originale. Nous pouvons cependant retenir en partie pour les grandes communes ce qu'on a dit des municipalités de canton.

(1) Nous avons vu que c'était une idée chère à Siéyès.

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Le nombre des agents muntcipaux était singulièrement réduit C'étail un mérite h une èpocfue on les citoyens capables d'en remplir les fonctions étaient moins nombreux qii'aujûurdliui. Mats la réunion de ces agents était souvent difficile. M. Vergues, qui a publié récemment un intéressani ouvrage sur cette question, nous fait un amusant tableau des obstacles qui gênent le fonctionnement de la municipalité de canton (1)- L'agent municipal a souvent une longue course à faire pour se rendre au chef-lieu. Les chemins sont en mauvais étal et pas toujours sûrs. Ces administrateurs sont pour la plupart des paysans retenus chez eux par les travaux des champs ou appelés ailleurs par les foires. Aussi les séances réunissent deux ou trois membres à peine. Ce grave inconvénient était atténué dans le projet du Comité Girondin. En eiïet, tandis que, en Tan llf, les municipalités étaient uniquement composées des agents municipaux de chaque cornmune, la Grande Commune aurait eu une administration municipale (douze membres et ie maire) auxquels se joignaient les agents secondaires ; la réunion d*une majorité convenable était dans ces conditions beaucoup plus facile.

Les administrations municipales de TAn 1 1 1 étaient char* gées des attributions les plus diverses, rendues plus lourdes encore par les agilatioDS qui troublèrent la République directoriale. Elles ne furent pas toujours à la hauteur de leur rôle. Il serait injuste d'en accuser Torganisation ellemême. On n*a pas le droit d'invoquer ce précédent histori-

(i) ContHbuHon â l'EUide des MunieipaîUés de Canton ds l'An ffL Cette ptude, très complète au point de vue tliéorique, offre de plus le mérite de qous donaer d'utiles et précis! rensei^meraents surrijisstaire des cantons de I'Ae III dans quelques départements méridionaux.

que contre les partisans de la décentralisation communale. Ceux-ci demandent, en effet, qu*on laisse à la commune le soin de régler ses affaires elle-même et non point qu'on la charge d'attributions d'Etat au milieu desquelles elle se débattrait péniblement sans profit pour la nation ni pour elle. Ce fut l'erreur de toutes les organisations municipales de la Révolution, erreur que les régimes postérieurs ont fait durement expier à la commune en lui enlevant parfois ses plus naturelles attributions.

L'expérience a prouvé en somme que Tœuvre rêvée par Condorcet et réalisée par la Convention à la fin de sa carrière, était au point de vue municipal parfaitement viable. C'est la conclusion de M. Vergues qui cependant la juge sévèrement.

Mais le projet du Comité déformait, jusqu'à le briser, l'antique cadre communal. La commune véritable, le petit groupe de familles unies par le voisinage et souvent par le travail en commun, perdait la direction de ses propres affaires. La réforme était donc beaucoup trop radicale.

L'idée de créer un organisme administratif plus vaste que la commune, moins grand que le département et plus vivant que l'arrondissement a survécu à la Constitution de l'An 111. Les motifs invoqués par Condorcet subsistent toujours. La commune est souvent très peu importante, La vie administrative de l'arrondissement est factice. Le département s'est efforcé dans le courant du siècle de prendre figure ; mais il ne faut pas oublier que dans le département Torgane Important, c'est le Préfet, que c'est en face du Préfet, représentant direct du pouvoir central, et sous sa dépendance, que se trouvent placées les communes souvent si faibles. Le besoin d'une organisation plus solide est devenu de jour en jour plus sensible. Aussi de

nombreux projets inspirés par le plan du Comité Girondin et la Constitution de TAn III ont été présentés aux , Chambres; beaucoup ont été discutés et certains ont failli aboutir.

Après les travaux de Villèle et de Barante, les Conseils cantonaux furent discutés en 1831 et en 1833 à propos de ♦ la loi municipale et de la loi sur les Conseils généraux. Odilon Barrot et Vivien avaient songé à créer un Conseil des maires du canton. L'Assemblée constituante de 1848 vota le principe des Conseils cantonaux remplaçant les Conseils d'arrondissement et M. Raudot qui devait plus tard à l'Assemblée nationale de 1871 attacher son nom à ^

un plan de décentralisation, déposa un projet de loi pour ^

faire passer le principe dans la législation. Mais le rapport ne fut prêt qu'en 1851 et le coup d'Etat emporta ce projet dont voici les lignes essentielles : La personnalité des communes était respectée ; le Conseil cantonal se composait des maires du canton sous la présidence du conseiller général ; il avait la personnalité civile mais pas de budget. Le programme décentralisateur de 1865, dit programme de Nancy, réclamait pour le canton un budget, une délégation siégeant dans l'intervalle des sessions, un président et ^ des conseillers élus par le suffrage universel. L'Assemblée r nationale s'occupa à plusieurs reprises de cette question à «^

laquelle Gambetta s'intéressa pendant quelque temps (1).

Depuis 1880 les propositions se sont multipliées devant le parlement (2). La plupart maintiennent le Conseil d'arrondissement concurremment avec le Conseil cantonal. Les membres du Conseil cantonal sont élus tantôt par le suffrage universel, tantôt par les Conseils municipaux. Quelques projets leur accordent un budget, d'ailleurs, très modeste. Les attributions qui leur sont données sont par-

Ci) Vergues, op. cit.

(2) Propositions Antonin Dubost, 1882 ; Goblet, 1882 ; Golfavru. 1887 ; Maurice Faure, 1895; Boudenoot, 1898.

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tout à peu près les mêmes. Les plus importantes concernent la répartition des impôts, le régime des eaux, les chemins vicinaux et les tramways, les propriétés cantonales, le gazonnement et le reboisement, les créations et changements de marché, etc..

Aucun de ces projets n'a triomphé, mais en 1890 a été votée une loi sur les Syndicats de communes. L'association est facultative ; en effet, les intérêts cantonaux n'existent pas toujours; de plus on n'a pas voulu créer un organisme trop puissant qui absorbât les communes. Ces Syndicats ne sont pas encore très nombreux et il faudra certainement allonger la liste des services en vue desquels ils peuvent être formés.

Certains projets ne créent donc qu'un rouage administratif supplémentaire, impuissant et par conséquent nuisible. D'autres, au contraire, essaient de faire du canton (( une unité administrative complète qui prenne rang entre le département et la commune, ait comme eux un budget, une Assemblée jouissant du pouvoir délibératif et connaissant de tous les besoins de la circonscription, qui possède en un mot la personnalité civile et financière la plus étendue vl) ». Ces derniers sont les seuls qui méritent l'examen.

M. Vergues qui juge impartialement l'administration de l'An III, se montre résolument hostile à la création d'une organisation cantonale II craint d'abord que le champ d'activité du canton ne soit singulièrement restreint, le département et la commune s'étant depuis un siècle partagé la besogne utile. Mais, d'après lui, le conseil cantonal ne sera pas seulement inutile, comme l'est déjà le conseil d'arrondissement, il deviendra promptement nuisible. Une

(1) Exposé des motifs de la loi du 22 mars 1890.

inévilable augmentation d'impôts lui semble la conséquence de la création du budget cantonal. Le danger serait grave, car en France les impôts nouveaux suppriment rarement les anciens. Peut ctro serait-il possible d'écarter ce danger. M. Bellangé propose la suppression des centimes additionnels remplacés par ratlribution au département, à \a commune et au canton d'une des contributions foncières au principal (1 ) .

La crainte de voir le canton servir de prétexte à la création de nouveaux fonctionnaires nous paraît moins sérieuse malgré les exemples alarinanls que nous ofïrent les habituelles pratiques de radministration. Les fonction naires nécessaires existent déjà en effet; il y aurait seulement une classe nouvelle d'élus du peuple- Sans doute ce serait encore une carrière ouverte aux politiciens, mais peut-être aussi à de bons citoyens indilîérents ou qu^ dépensent dans les grandes villes une activité inutile dont remploi judicieux réveillerait la vie locale de notre pays. C'est ce qu'espérait M, Boudenoot, lorsqu'il écrivait en 1898: (( L'on verrait se former sur toute la surface du territoire des réunions d'hommes intelligents, dévoués au bien de leurs semblables, et niellant leur ambition à contribuer à la prospérité de leur commune et de leur canton, c'est-àdire en somme à la prospérité du pays ». M. Vergues raille spirituellemeni cet optimisme; mais n^est-il pas lui même plein d'illusions lorsqu'il compte uniquement sur l'initiative individuelle et la liberté d^association pour obtenir le même résultat.

Les idées du comité Girondin ont eu une singulière fortune, comme on vient de le voir. Aboutiront-elles à une création sérieuse ? Nous ne le savons pas. Mais quel que

(1) Le Gouvernement local en France et l'organisation du canton.

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soit Torganisme futur, il devra respecter mieux que ne l'avait fait Condorcet, Tindépendance de la commune primitive, de l'association vraiment fraternelle que, malgré bien des rivalités mesquines, rhabiludedevivrecôteà côte peut seule créer. Les limites de la Grande Commune auraient été souvent factices. Condorcet a trop oublié les principes de liberté développés dans VEssai sur les Assemblées provinciales. Il faudra soigneusement éviter une erreur semblable ; trop souvent notre cadre cantonal ne répond ni aux traditions historiques ni aux réalités économiques. D'après M. Foncin, c'est l'arrondissement encore administrativement nul, mais qui presque partout a conservé les limites des anciens pays de France, qu'il faudrait revivifier et rattacher à une circonscription plus vaste que le Département (1). Quoi qu'il en soit de ces projets, il est certain que la création d'un nouvel organisme administratif viable entraînera un remaniement complet de la carte de France.

(1) Remis Provinciale. Avril et mai 1903.