CHAPITRE X

Le Conseil exécutif et rÂdmimstration

Des Corps administratifs.

Le Conmîl eooémitif. — I. Les départements ministériels. Le rdle du Conseil. — II- Election rtu Conseil exécutif. -- 111 Le Jury national. ^ IV. Qu'aurait été le Conseil exécutif. Le Conseil fédéral Suisse. Le Plébis<:ite.

La TrémveHe nationale, — L Les commissaires de la Trésorerie. — IL Les commissaires de |lacomjjtal>iUté. Le Jury spéciaL — in. Objections à cette organisation.

Des pouvoirs qui assurent inexistence de la République, le plus important, d'après le rapport de Condorcet, c'est le Corps législatif. Le Conseil exécutif n'est même pas un véritable pouvoir puisqu'il est seulement chargé de veiller H à ce que la volonté nationale une fois exprimée soit exécutée avec précision, avec ordre, avec sûreté ïk Cependant c'est de TExécutif que s'occupe d'abord le plan de Constitution et même, pour commencer, des administrations locales. C'est que l'administration est pour ia société un besoin primordial. On conçoit à la rigueur un Etat dont presque tous les organes auraient disparu, on ne le conçoit pas sans les administrations locales qui malgré l'apparence et la continuelle absorption de leur rôle par les autorités supérieures sont encore les plus importantes. Nous suivrons l'ordre du Comité ; mais après le Conseil exécutif nous étudierons le Jury national, chargé de le juger au besoin, dont le projet s'occupe au titre de la Justice ; nous

dirons ensuite le fonctionnement d'un des rouages les plus importants de Tadminlstratlon, la Trésorerie.

Des Corps administratifs.

Le territoire de la République n'a plus, nous l'avons vu, que deux divisions : le département et la commune. Il n'y aura dès lors que deux corps administratifs ; cependant dans chaque section de commune se trouve une agence secondaire subordonnée à la municipalité.

Le Conseil administratif du département est composé de dix-huit membres renouvelables par moitié tous les deux ans. Le Directoire sera formé par les deux administrateurs qui auront obtenu le plus de suffrages à chaque élection, soit quatre membres. Ce choix automatique n'aurait pas toujours été très heureux, les premiers élus n'étant pas nécessairement les plus actifs. L'élection se fait selon le mode que nous avons décrit au chapitre précédent.

Les administrateurs de département sont chargés de la répartition des contributions directes, de la surveillance des deniers provenant de tous les revenus publics dans rétendue de leur territoire, de l'examen des comptes de l'administration des communes. Ils délibèrent sur tout ce qui intéresse le département. Ils ont un double caractère : délégués du gouvernement pour tout ce qui se rapporte à Texécution des lois et à l'administration générale et en cette qualité subordonnés au Conseil exécutif ; agents de leurs électeurs pour tout ce qui est relatif aux intérêts locaux. Il leur est interdit de s'immiscer dans les parties de l'administration générale confiée à des agents nationaux, et « aussi de suspendre Texécution des lois, les modifier ou y suppléer par des dispositions nouvelles, et de rien entreprendre sur l'action de la justice ». Ces interdictions n'étaient pas alors inutiles.

Le projet ne dit pas formellement comme la Constitution

de 1791 que les administrateurs n'ont aucun caractère de représentation ; mais Condorcat indique dans son rapport que si on en a réduit le nombre c'est « alin d'éviter jusqu'à l'apparence d'une représentation départementaire, si opposée à limité, à rinâivisibilitè de la République îk

L'innovation la plus importante dans l'administration départementale est aussi plus heureuse. Le l'rocureur général syndic, représentant élu de la loi, est remplacé par un Commissaire national chargé de correspondre avec le Conseil exécutif, de surveiller et de requérir l'exécution des lois. Ce commissaire est nommé par le Conseil exécutif et doit être pris parmi les membres de radministratioo qui ne sont pas du Directoire. Le projet avait trouvé une solution excellente et très simple au problème de Taction du pouvoir central sur les administrations locales. Le Conseil exécutif était représenté par un fonctionnaire nommé par lui ; mais le choix était limité à des hommes déjà investis de la confiance de leurs concitoyens. Les commissaires nationaux auraient toujours été des hommes connaissant le pays et ayant probablement des relations de longue date avec les administrateurs.

L'administration de chaque commune est composée de douze membres et du maire, président. Le Conseil général de la commune est formé par la réunion des agents secondaires de chaque section avec l'administration municipale. Le plan de Constitution ne donne aucun détail sur les fonctions des administrateurs municipaux, ni sur la durée de leur mandat, il renvoie à des lois ultérieures et se contente de dire que les citoyens réunis dans leur section ne pourront pas administrer eux-mêmes.

Les administrateurs du département ont le droit d'annuler le^ actes des sous-administrateurs, si ces actes sont contraires aux lois ; ils peuvent même dans certains cas les suspendre de leurs fonctions à la charge d'en instruire sans délai le Conseil exécutif qui sera tenu de lever ou de confirmer la suspension. Ces sous-administrateurs sont évi^

demment les officiers municipaux. Les administrateurs de département peuvent être à leur tour suspendus par le Conseil exécutif à charge d'en rendre compte au Corps Législatif. Ils peuvent être mis en jugement en vertu d'une délibération du Conseil exécutif (1).

Le plan de Constitution, tout en s'efforçantde rendre plus effective l'action du gouvernement sur les administrations locales, maintenait partout le principe de l'élection. Quel que fût le souci du Comité d'assurer Tunité de la République, l'idée ne lui vint même pas de faire administrer les départements et les communes par les représentants du pouvoir central.

Le Conseil exécutif.

Entre le Corps législatif d'un côté, de l'autre les fonctionnaires publics et les citoyens, « le maintien de l'unité d'ac tion et de principes exige que la Constitution place unconseil d'agents nationaux, chargés de surveiller l'observation et l'exécution des lois, de disposer les détails des mesures générales d'administration en sorte qu'elles puissent être immédiatement réalisées, d'agir d'après ce que la volonté nationale a réglé, d'instruire les représentants du peuple des faits qui peuvent exiger des déterminations nouvelles ».

Ce Conseil d'agents nationaux que Condorcet, nous l'avons vu, refuse d'appeler un pouvoir, est composé de sept mi nistres et d'un secrétaire. Les départements ministériels sont : la Législation ; la Guerre ; les Affaires Etrangères ; la

(1) Clependant le titre suivant porte qu'ils sont envoyés en jugement par le Corps législatif sur la proposition du Conseil exécutif.

Marine; les Contributions publiques; l'Agrrlculture; le Commerce et les Manufactures; les Secours, Travaux, ËtabJissements publics, les Sciences et les Arts. Cette division diffère sensiblement de ce que nous voyons aujourd'hui. Il n'y a pas de ministère des colonies, le ministre de la marine en eût sans doute fait fonction ; ce ministère est d'ailleurs de création récente- Le ministère des cultes n'existe pas non plus; les membres du Comité espéraient peutêtre supprimer toute subvention aux cultes établis. Le ministère de Tinstruction publique eût été occupé par le ministre des sciences et des arts. L'administration de la justice étant seulement soumise à la surveillance du Conseil exécutif (titre VII, section i, art. 7), il n'y a pas de titulaire pour ce département que nous considérons comme si important. Le projet ne prévoit pas non plus de ministre de l'intérieur ; mais le ministre de la législation, chargé sans doute de l'application générale des iois^ eût été amené par la force des choses à en assumer les fonctions. En revan^ che, il est remarquable de voir dès cette époque un ministère de l'agriculture, du commerce et des manufactures et un ministère des secours publics.

Le Conseil n'aura pas de président permanent. Le Comité craignait en chargeant uu ministre de ces importantes fonctionsfi de présenter toujours à llmagination ridée d'un homme, alors qu'il est si important de ne la frapper que de celle de la loi. ï) Chaque ministre présidera donc alternativement pendant quinze jours. Pour assurer l'unité nécessaire à Faction politique, toutes les afïaires seront traitées au conseil ; chaque ministre agira ensuite dans son département en conformité des arrêtés du Conseil et prendra les moyens d'exécution de détail qu'il jugera convenables- Cette nécessité de délibérer en commun suffira-t elle à assurer Tunité d'action et la rapidité d'exécution ? Malgré le proverbe qui dit : « Délibérer est le propre de plusieurs, agir, le propre d'un seul, » Condorcet n'en doute pas : h On

aurait tort de craindre les lenteurs d'un conseil peu nombreux, composé d'hommes habitués aux affaires. Les déli bérations y seraient promptes ; elles se borneraient presque toujours à adopter, avec quelques modifications, les plans présentés par celui qui serait chargé, pour chaque département, de préparer les rapports et de rassembler les motifs qui doivent déterminer les décisions. D'ailleurs, ce n'est point pour les résolutions générales que les lenteurs sont à craindre ; c'est pour la préparation de ces décisions et l'expédition des détails : or, l'un ou l'autre travail serait fait par un seul homme... C'est une erreur de croire que l'unité des vues, que l'activité dépendent exclusivement de la condition d'employer un agent unique : la raison et l'expérience montrent également que ces avantages sont attachés au petit nombre de ces agents. La difficulté de rencontrer dans un seul homme, et la force de tête nécessaire pour n'agir que d'après les mêmes principes, et une activité qui s'applique à la fois aux grands objets et aux détails, l'emporte beaucoup peut-être sur celle de trouver plusieurs hommes en qui ces qualités se trouvent réunies à un degré moindre, mais suffisant pour des fonctions plus bornées. >

Le Conseil exécutif est chargé d'exécuter et de faire exécuter les lois et décrets dont il lui est expressément interdit de modifier, d'étendre ou d'interpréter les dispositions. Les agents de l'administration lui sont subordon nés, sauf les juges dont il a seulement la surveillance, comme nous l'avons vu. Cette surveillance s'exerce en dénonçant aux Censeurs judiciaires les actes et jugements par lesquels les juges auraient excédé les bornes de leurs pouvoirs. Il nomme presque tous les agents qui ne sont pas élus et il a le droit de les destituer et de les envoyer en jugement en cas de délit. Il est spécialement chargé de la défense nationale et d'assurer le recrutement et la direction des armées. Enfin, c'est lui qui dresse la liste des ré compenses nationales que les citoyens peuvent réclamer

d'après la loi et qui sont décernées par le Corps législatif. Le Comité n'avait pas oublié les décorations*

Les ministres ont entrée au Corps législatif ; ils sont tenus de lui présenter a Taperçu des dépenses à faire dans cliaque partie de l'administration et le compte de l'emploi des somsommes qui y étaient destinées pour Tannée précédente, *y autrement dit le budget des dépenses et le compte du budget précédenL De plus, ils peuvent proposer à TAssemblée ^ de prendre en considération les objets qui leur paraîtront exiger célérité ; » mais < ils n'ouvriront un avis sur des dispositions législatives que d'après Tinvitation îormelle du Corps législatif, » Le Conseil exécutif est encore chargé d'indiquer les abus qui ont pu s'introduire dans le gouvernement et de convoquer le Corps législatif si, dans l'intervalle des sessions, rintérôt de la République exigeait sa prompte réunion, L'Assemblée peut toujours appeler un ministre pour lui demander des éclaircissements sur la marclie de son administration.

Comme on le voit, le Conseil exécutif est chargé des fonctions ministérielles habituelles, La puissance qu'il acquerra dans la République dépend beaucoup du mode de nomination. « Les ministres, nous dit Condorcet, sont les agents du Corps législatif, ils ne doivent pas en être les créatures. » « Puisqu'ils sont les officiers du peuple et non de ses représentants, » ils seront élus par le peuple. Il semblerait naturel que pour choisir des agents qui devront posséder, non pas seulement un ensemble de qualités médiocres, mais une haute intelligence et une ferme volonté, on ait recours à l'élection médiate. Le Comité a une telle confiance dans la droiture du jugement populaire qu'il confie l'élection des ministres aux Assemblées primaires.

Chaque membre du Conseil sera nommé par un scrutin séparé, mais pour toutes les places les élections se feront à la fois et dans les mêmes séances. Le Conseil est renouvelable par moitié tous les ans, « afin que, nous dit Condorcet, n'étant jamais composé d'hommes entièrement nouveaux pour leurs places, le fil des affaires ne puisse être interrompu et que cependant on n'ait pas à craindre de voir s'y former cette perpétuité d'opinions et de systèmes qui s'oppose aux réformes utiles et soumet tout à l'empire de la routine ». Les ministres sont rééligibles. Les Assemblées primaires se réunissent d'office tous les ans, le premier dimanche du mois de janvier, pour ces élections.

Le mode d'élection ressemble à celui que nous avons décrit ; il présente cependant quelques particularités. Pour le scrutin de présentation, chaque votant écrit un seul nom sur son bulletin. Les résultats sont centralisés à* l'Administration de département qui publie- le nom des treize candidats qui ont obtenu le plus de suffrages, pourvu qu'ils en aient obtenu au moins cent. Une liste subsidiaire des huit candidats qui viennent après est aussi dressée ; les listes énoncent le nombre des voix recueillies par chacun . Elles sont adressées sous la huitaine au Corps législatif qui les fait imprimer et les envoie à tous les départements. Un mois après, une liste générale et définitive est dressée par le Corps législatif de la manière suivante : on supprime d'abord sur la liste de chaque département les candidats qui ont déclaré ne pas accepter et on les remplace par des candidats pris dans la liste subsidiaire de leur département ; on compose ensuite la liste des candidats qui ont été portés par le plus grand nombre de départements, et à égalité de départements, par le plus grand nombre de suffrages individuels. Cette liste comprend pour chaque place du Conseil treize candidats. Ce n'est donc pas d'après le chiffre absolu des suffrages individuels que la liste est formée. Bien que le rapport ne s'explique pas sur ce point, il est probable que le Comité a voulu éviter que les candidats purement

locaux, jouissant dans certaines régions d'une popularité considérable, mais à peu près inconnus ailleurs, ne figurent sur la liste. Il a voulu que les candidats fussent autant que possible connus de la France entière; la liste de présentation n'est donc point composée de ceux qui ont obtenu le plus de suffrages, mais de ceux qui ont été portés par le plus grand nombre de départements.

Trois semaines après la publication de la liste définitive, les Assemblées primaires sont do nouveau convoquées par le Corps législatif. Chaque votant porte sur son bulletin à deux colonnes : sur la première, le candidat qu'il préfère; sur la seconde, las six candidats qu'il jugera les plus dignes après lui. Les résultats sont envoyés à TAdministration du département et centralisés au Corps législatif qui les proclame. -^ Le candidat qui obtiendra la majorité absolue par le recensement général des aulTrages individuels portés sur la première colonne, sera élu. Si aucun des candidats n'obtient cette majorité, elle se formera par la réunion et l'addition des suffrages portés sur les deux colonnes; celui qui en aura obtenu le plus, sera élu. Il sera fait des six candidats qui auront eu le plus de suffrages après le citoyen élu, une liste de suppléants destinés à les remph)cer ». (Art, 17 et 18, section ii, titre V).

En cas de mort ou de démission, les ministres sont remplacés par leurs suppléants dans Tordre de leur inscription. En cas de maladie, ils peuvent, avec Tautorisation du Conseil, appeler momentanément à leurs fonctions, Fun de leurs suppléants u leur choix. Le projet ne veut pas, pour un intérim, imposer à un ministre un liomme qui serait peut^tre en opposition d'idées avec lui.

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L'indépendance du Conseil exécutif est assurée par son élection. Mais ne risquera-t-il pas d'en abuser? En dehors même des cas de forfaiture, ne serait il pas dangereux de

laisser ces importantes fonctions à un nomme dont Tincapacité ou la négligence seraient démontrées. Il faut donc qu'il soit possible de destituer les membres du Conseil exécutif. Donner ce droit au Corps législatif, c'est les placer soussa dépendance. L'Assemblée pourra doncseulement les mettre en Jugement pour des faits cfui seront jugés par un jury national.

Le plan de constitution s'occupe du jury national à la section V du titre X : de la Justice. 11 nous parait indispensable de dire ici comment il est formé et comment il fonctionne. Le jury national se réunit pour juger les crimes de haute trahison. Le tableau est formé de trois jurés par département et d'autant de suppléants. Jurés et suppléants sont élus par les Assemblées primaires suivant le mode habituel. Le jury national se divise en jury d'accusation et en jury de jugement ; mais lorsqu'il aura à prononcer sur la simple destitution d'un membre du Conseil exécutif, le jury d'accusation est supprimé. Les fonctions que les juges exercent auprès des jurys ordinaires sont remphes auprès du jury national par les juges du tribunal criminel du département où le délit a été commis.

Voici quelle est la procédure prévue: un rapport est rédigé sur les faits incriminés; le ministre inculpé est entendu et la discussion s'ouvre sur la mise en jugement. Le Corps législatif détermine s'il y a lieu de poursuivre la simple destitution ou la forfaiture ; le décret est rendu après un scrutin signé. Les cas de forfaiture devaient être prévus par le Code pénal ; la destitution pouvait être prononcée pour incapacité ou négligence rare. Si la simple destitution est poursuivie, < il sera rédigé dans le délai de trois jours un acte énonciatif des faits qui ne pourront être qualifiés, » c'est-à dire sans doute qui ne rentrent pas dans les cas prévus par le Code pénal. Comme nous l'avons déjà dit, un seul jury est alors convoqué et sur son verdict, le tribunal prononce la destitution du membre du Conseil ou le renvoie dans ses fonctions. Si le Corps législatif

ordonne la poursuite de la forfaiture^ les pièces sont remises à l'accusateur national, et le jury d'accusation est convoqué dans les vingt-quatre tieures- Mais dans tous les cas, soit de simple destitution, soit de lorfaiture, le ministre mis en jug^ement est suspendu de ses fonctions et remplacé par son suppléant. Le Corps législatif peut aussi ordonner qu'il soit gardé à vue.

Le système prévu par le Comité pour Forganisation du pouvoir exécutif était extrêmement original et hardi» A vrai dire ce n'était pas là la part la moins difficile de la tache gui lui incombait. Jusqu'à ce jour en France et presque partout le pouvoir exécutif était héréditaire. 11 y avait bien l'exemple des Républiques antiques; mais les conventionnels se rendaient parfaitement compte des différences essentielles qui séparaient la jeune République Française des vieilles cités Grecques ou Romaine. Le comité ne songea pas à conOer la nomination du Conseil exécutif à r Assemblée législative ; la théorie de la séparation des pouvoirs s'y opposait. Il fallait donc confier ce choix au peuple. C'était l'avis des publicistes illustres qui avaient inspiré Toeuvre des Assemblées Révolutionnaires, Montesquieu n'avait-il pas dit : ^ C'est une maxime fondamentale de ce gouvernement (républicain) que le peuple nomme ses ministres, c'est-à-dire ses magistrats (1) i). L'illustre écrivain pensait d'ailleurs que « le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelques parties de son autorité ». Et l'exemple de la République Américaine était là pour prouver qu'il était possible à un grand pays de faire nommer le pouvoir exécutif par le peuple.

(1) Esprit dês Lois. — Livre 2, chapitre H.

En Amérique, il est vrai, le pouvoir exécutif se trouvait réuni entre les mains d'un homme. Hamilton avait écrit dans Le Fédéraliste que l'Exécutif devait être confié à un seul homme pour être suffisamment énergique. Du reste, il semble aujourd'hui démontré que le Président des Etats-Unis héritait du rôle du gouverneur colonial. Or ce n'était pas tant du gouverneur que du roi et du gouvernement de la Métropole que les Américains avaient à se plaindre. Ils croyaient donc n'avoir pas à craindre que le Président restituât l'autorité monarchique. Nous l'avons vu, c'était au contraire ce que redoutait par dessus tout la Convention. Lorsque Manuel avait proposé de donner au Président de l'Assemblée le nom de Président de la France, sa motion avait soulevé une réprobation générale. Condorcet voulait imposer à l'imagination non l'idée d'un homme, mais ridée de la loi. La seule solution possible était donc d'avoir un conseil exécutif élu. Le Comité contrairement à l'opinion de Hamilton (1), pensait que l'unité de vue ne manquerait pas à ce conseil.

Il nous est bien difficile de juger cette originale création. Les points de comparaison nous manquent et l'on sait que la théorie est rarement d'accord avec la pratique. Le Conseil ne peut être comparé au Président américain dont l'initiative est si grande. Comme lui, il aurait été responsable, mais seulement responsable des mesures prises pour assurer l'exécution des décrets du Corps législatif. Le seul gouvernement qui offre quelques ressemblances avec ce qu'aurait été le Conseil exécutif, est le Conseil fédéral Suisse. Encore en diffère-t-il sur ce point essentiel qu'il est nommé par l'Assemblée fédérale et non par le peuple (2). Le Conseil fédéral n'a qu'un président honorifique qui est changé tous les ans ; différentes opinions y sont représen-

(1) Le Fédéraliste, no 70.

(2) Dans le courant de ces dernières années, on a provoqué un référendum en Suisse pour faire nommer le Conseil fédéral par le peuple, mais ce référendum n'a pas abouti.

tées, et bien qae chaque ministre dirige seul son département, ies décisions émanent du Conseil, Les ministres peuvent être mis en jugement par l'Assemblée fédérale; TafTaire est jugée par le tribunal fédérai. Les membres du Conseil fédéral sont subordonnés à l'Assemblée fédérale; ils sont à la fois des agents d'exécution dont l'Assemblée règle souvent à l'avance Faction et des chefs de gouvernement donnant une direction générale à la politique* Quoi qu'ils soient les élus des deus conseils, la tradition leur permet et même leur fait un devoir de rester aux afîaires lorsque leurs actes ont été blâmés par les députés.

Ce gouvernement, le seul qui ressemble ,à ce qu'aurait été le conseil exécutif du projet de Constitution, fonctionne normalement et sagement. 11 faut tenir compte de ce fait que les conseillers fédéraux sont choisis parmi des hommes ayant déjà la connaissance des affaires, et presque toujours réélus. Rien ne nous garantit qu'il en eût été ainsi dans le système du Comité Girondin.

L'expérience que nous avons en France de Téleclion du pouvoir exécutif, éloigne les démocrates de ce mode de gouvernement. On sait à quoi ont abouti les plébiscites du premier et du second empire. Les plébiscitaires ne sont pas d'aiUeurs, même théoriquement, autant qu'ils le disent, dans la tradition révolutionnaire. « La République plébiscitaire, dit M. Jules Lemaitre, est le seul régime qui puisse être déduit logiquement de la Déclaration des droits de l'homme. 11 s'agit de procurer autant que cela est humainement possible, le gouvernement du peuple par lui-môme. La délégation par tout le peuple des pouvoirs qu'il ne peut exercer directement satisfait seule à cette première exigence du credo révolutionnaire. Il s*agit aussi, par suite, d'éviter la tyrannie soit d'un homme, soit d'un groupe. La séparation des pouvoirs permet seule d'éviter cette

tyrannie ; et la république plébiscitaire, avec président élu par le peuple, assure seule cette séparation (1) ».

La Constitution de 1793, elle même, ne semble pas à ce point de vue républicaine à M. Jules Lemaître, puisque elle donnait la nomination du Conseil exécutif au Corps Législatif. Mais la tradition révolutionnaire, si elle est pour l'élection du pouvoir exécutif parle peuple, est nettement opposée à la remise de ce pouvoir entre les mains d'un seul . Excepté Marat, et peut-être au fond de lui-même Robespierre, tous les hommes de la Révolution sont d'accord sur ce point. « France, guéris-toi des individus, disait Anacharsis Cloots ». L'ingénieux système imaginé par le Comité Girondin devrait donc avoir le suffrage du spirituel écrivain qui se montre si soucieux de rester dans la pure tradition révolutionnaire.

La Trésorerie Nationale

La Trésorerie nationale est indépendante du Conseil exécutif. C'est une idée chère à Condorcet ; il y revient souvent et c'est une des mesures qu'il se glorifie le plus, dans son Fragment de justification, d'avoir préconisée. C'est pour lui le moyen le plus sûr de tenir les ministres à l'abri des tentations et des soupçons. Il s'en explique longuement dans le rapport : « Nous avons rendu la direction du Trésor Public absolument indépendante du conseil exécutif. Une longue et funeste expérience a prouvé que l'or, exigé des nations pour la défense de leur liberté, a trop souvent été employé pour les asservir ; que le désordre des finances a été la première origine des troubles qui

(1) Eohjo de Paris (3 février 1903).

ont détruit les Républiques ; que la facilUé d'abuser du trésor put>Iic y a été la cause de la corruption la plus active et la plus constante, et que jamais, enlin, ni les lois pénales, ni la nécessité de rendre des comptes n'ont pu ni réprimer ni contenir l'avidité ou Tambition des chefs du gouvernement. Le moyen le plus sûr de prévenir ces abus, est de faire en sorte que les dépositaires des fonds publics, indépendants de ceux qui en disposent immédiatement pour le service de l*Etat, n'aient d'autres intérêts que de les conserver. Alors, celui qui aurait employé l'argent du peuple à des usages qui n'auraient pas été déterminés par la loi, n'aurait plus la facilité de couvrir sa témérité par des opérations financières, n'aurait plus la ressource de se servir de l'excédent d'une dépense décrétée pour payer celle qui n'a point été ordonnée. Cette indépendance une fois établie, le fréquent renouvellement et des membres du conseil et des commissaires de la trésorerie, mettrait à toute connivence un obstacle vraiment invincible; et cette combinaison la plus simple, la plus propre à éviter toute obscurité, est la seule qui puisse offrir une sûreté réelle et durable ))*

Les trois commissaires de la Trésorerie sont donc placés sous la dépendance immédiate et exclusive du Corps législatif ; mais pour que cette dépendance ne soit pas de la servilité, ils sont élus directement par le peuple, comme les membres du Conseil exécutif, et en môme temps, par un scrutin séparé- Ils sont nommés pour trois années ; Tun d'eux est renouvelé tous les ans ; ils ont ciiacun deux suppléants.

Voici quelles sont leurs fonctions :

Art. IV. — Les commissaires de la Trésorerie sont chargés de surveiller la recette de tous les deniers nationaux, d'ordonner le paiement de toutes les dépenses publiques, de tenir un compte ouvert de dépense et de recette avec tous les receveurs et payeurs qui doivent compter avec la trésorerie nationale, et d'entretenir avec les trésoriers

des départements et les administrations, la correspondance nécessaire pour assurer la rentrée exacte et régulière des fonds.

Art. V. — Ils ne peuvent rien payer sous peine de forfaiture : 1« Qu'en vertu d*un décret du corps législatif, et jusqu'à concurrence des fonds décrétés par lui sur chaque objet; 2« d'après une décision du Conseil exécutif; 3» sur la signature du ministre de chaque département.

Art. VI. — Ils ne peuvent aussi, sous peine de forfaiture, ordonner aucun paiement, si Tordre de dépense, signé par le ministre du département que ce genre de dépense concerne, n'énonce pas la date de la décision du Conseil exécutif et des décrets du Corps législatif qui ont ordonné le paiement.

Rien dans l'organisation administrative actuelle ne répond à ces fonctionnaires. Ils ne remplissent pas Toffice de ministre des finances, puisqu'il y a un ministre des contributions publiques. L'article 4 les charge d'ordonner le paiement des dépenses, mais il s'agit sans doute d'une simple transmission d'ordre, puisque les ministres sont les vrais ordonnateurs (1). Ils remplissent à la fois les fonctions du caissier principal du ministère des finances et du directeur du mouvement des fonds avec une autorité qu'aurait seul le ministre s'il se chargeait personnellement de ces fonctions.

Le titre VI ne s'occupe que des commissaires de la Trésorerie nationale. Quant aux trésoriers départementaux avec lesquels ils doivent entfetenir la correspondance nécessaire pour assurer la rentrée exacte et régulière des fonds, c'est dans le titre IV : des corps administratifs, que

(1) Titre V, section 1, article 19 : Les ordres généraux de paiement sont arrêtés au Conseil et donnés en son nom. — Article 20 : Les ordres particuliers seront expédiés ensuite par chaque ministre dans son département et sous sa seule signature et en relatant dans l'ordre l'arrêté du Conseil et la loi qui aura autorisé chaque nature de dépense.

leur mode de nomination est indiqué. Le trésorier est nommé par le Conseil administratif du département ; le caissier et le payeur présentés par lui sont agréés par le môme Conseil.

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En même temps que les commissaires de la Trésorerie, dans les mêmes formes et pour une durée égale, devaient être élus trois commissaires de la Comptabilité nationale, ayant aussi chacun deux suppléants. Leur rôle est décrit dans rarticle 9 : ^ Les commissaires de la Comptabilité se feront remettre aux époques fixées par la loi les comptes des divers comptables, appuyés des pièces justificatives, et poursuivront l'apurement et le jugement de ces comptes ». Aux termes des articles 8, 9, 10, 11 du titre XI IJes comptes détaillés des ministres et des administrateurs des départements et en principe de tous les ordonnateurs sont chaque année rendus publics. Un jury se prononcera sur ces comptes d'après le rapport d'un des commissaires de la Comptabilité et sur le vu des pièces.

Ce jury est formé de la façon suivante : une liste de deux cents jurés est établie chaque année par le Corps législatif, Condorcet ne pense pas que n les motifs qui peuvent proscrire toute idée de confier aux Assemblées nationales rélection des îonctionnatres publics, s'applique k cette formation d'une liste de jurés ïk Sur cette liste, un jury de vingt et une personnes est formé parmi lesquelles le comptable a le droit d'en récuser sept et le Conseil exécutif sept autres.

Cette organisation si profondément démocratique de la Trésorerie nationale appelle bien des objections. Elle choque toutes les idées reçues en la matière. Choisir des fonctionnaires qui sont essentiellement des techniciens n'est

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pas, dit-on, le rôle du suffrage universel qui sera exposé aux choix les plus lamentables. Mais si la Constitution Girondine avait été mise en pratique, les partis que Condorcet redoutait et que les précautions prises par lui n'auraient pas empêché de se former, auraient en fait assuré l'élection des commissaires de la Trésorerie comme aussi des membres du Conseil exécutif. Et l'intérêt des partis eût été de ne présenter pour ces. places importantes que des hommes compétents, sous peine de gêner gravement le fonctionnement d'un rouage essentiel de la machine sociale ; car un parti avec lequel l'administration des affaires publiques ne marche pas est un parti perdu.

Il est aussi probable que les jurés qui, joints aux commissairesde la Comptabilité, auraient rempli l'office de Cour des Comptes, auraient été pris par le Corps législatif parmi des hommes de métier.

Mais le but poursuivi par le Comité de rendre la Trésorerie indépendante du Conseil exécutif n'aurait peut être pas été atteint. Lorsqu'un parti aurait tenu le pouvoir, ses hommes se seraient trouvés à la fois à la Trésorerie et au Conseil exécutif, et commissaires et ministres auraient été à son service.