CHAPITRE XI

Le FouToir législatif et la formaiiom de la Xi| *

Le Corps législatif. — I, Organisation du Corps législatif, — IL La discussion et la délibération* — III. Le bureau.

Les lois et les décrels. Le budget et lesi conlribuHons publiques. — I. Lois et décrets. — II. Le budget* — IIL Les contributions publitjues .

Le Cûrps législatif.

Le Comité de Constitution avait voulu « qu'une action unique, limitée et régflée par Ja loi donnât le mouvement au système social m. Le seul pouvoir véritable est donc le pouvoir législatif qui est remisa une Assemblée nationale unique. Nous savons déjà les raisons pour lesquelles Condorcet et à ce moment la Convention tout entière écartaient la dualité des Chambres. C'était la crainte de voir naître une aristocratie nouvelle et se former des partis dans la République, Nous nous occuperons d'abord de Torganisation du Corps législatif et nous étudierons ensuite comment il procède à la formation de, la loi et de quelles fonctions il est ctiargé.

Les membres du Corps législatif sont nommés par les Assemblées primaires, selon le mode que nous avons déjà décrit, le premier dimanche de mal de chaque année ; ils

sont renouvelés; annuellement. Le nombre des députés de chaque département est fixé par le chififre de la population à raison d'un député par cinquante mille âmes ou fraction de cinquante mille, pourvu que cette fraction ne soit pas inférieure à vingt mille. Le nombre des suppléants est égal à celui des députés. Chaque dix ans, le Corps législatif fixe, d'après les états de population, le chififre des députés attribués à chaque département.

Les députés se réunissent d'oflBce le premier lundi de juillet, au lieu qui aura été indiqué par un décret de la législature précédente, ou dans le lieu même de ses dernières séances, si elle n'en a pas indiqué un autre. L'Assemblée peut donc siéger dans une ville quelconque de la République. Tant qu'ils ne sont pas au nombre de deux cents, les députés ne peuvent prendre que des mesures provisoires et de sûreté générale. Mais si dans la première quinzaine ce chiffre n'est pas atteint, ils enjoignent aux membres absents de se rendre immédiatement à leurs fonctions. Ceux qui ne se sont pas rendus dans le délai d'un mois sont remplacés par leurs suppléants.

Dès que les députés sont au nombre de deux cents et, après la première quinzaine, quel que soit leur nombre, ils vérifient leurs pouvoirs et se constituent en Assemblée nationale. Le président et les secrétaires sont élus pour la durée d'un mois seulement.

Les députés sont inviolables (1), ils ne peuvent être arrêtés sans l'autorisation du Corps législatif, hors le cas de flagrant délit et pour faits criminels ; mais alors l'Assemblée doit en être aussitôt avisée et la poursuite ne peut continuer que si le Corps législatif le.décide.

(1) Gondorcet se défendit d'avoir proclamé l'inviolabilité des députés. L'article 13, titre VII, porte cependant que les députés ne pourront être recherchés « pour ce qu'ils auront dit nu écrit dans l'exercice de leurs fonctions. »

Nous avons vu Timportance que Condorcet attache à la forme dans les délibérations des Assemblées. Dans PJ^Jssaî sur les Assemblées provifiemlcs, il soumet le vote de la loi à dinnombrabies et subtils calculs de pluralité. Son rapport examine trois modes difïérents de former la loi qui tous trois lui a paraissent capables de mettre à Tabri des dangers de la précipitation et cependant ne pas rendre impossible cette activité, cette promptitude dans les décisions qui est quelquefois nécessaire... Dans tous trots, nous dit-il, et l'on sait conibien cela importe à ses yeux, Tunité du Corps législatif reste dans son entière intégrité, aucune action étrangère, en se mêlant à la formation de la loi, n'y olïre le moindre prétexte de faire naître des divisions, de créer des partis ni dans îe Corps législatif ni dans la nation. u

Selon Tun de ces systèmes, FAssemblée se partage en deux grands bureaux qui se livrent cliacun de leur côté à une discussion préliminaire. C'est seulement après que s'ouvre la discussion délinitive. Dans un autre, plusieurs discussions auraient lieu à certains intervalles, et pour prononcer rurgence et dispenser des intervalles exigés par la loi, il faudrait réunir les deux tiers des voix dans un scrutin nominal. Une pluralité plus grande serait exigée aussi a dans les affaires importantes qu'il serait dangereux de mal décider et dont la décision peut être différée sans des inconvénients assez graves pour balancer ce danger. ^ Le plan de constitution a écarté ces deux systèmes et n'a retenu que celui que Condorcet examine le premier et que nous allons décrire (1),

(1) Cependant, le système des deux grands bureaux fut imprimé â la suite du projet, ce qui donna lieu à un grave infident que nous raconterons. C'était probablement celui que Siéyès avait préconisé.

La discussion s'ouvre par un projet écrit sauf pour les arrêtés relatifs à la police de l'Assemblée, à l'ordre et à la marche des délibérations et aux résolutions qui n'ont aucun rapport à la législation et à l'administration générale. Le projet de loi ou de décret est lu par le président ; puis, si l'Assemblée n'adopte pas la question préalable, il est imprimé et distribué et ne peut être mis en délibération que huit jours après . L'Assemblée a le droit d'abréger ce délai. Une première discussion a lieu alors qui porte sur le fond, les amendements et les articles additionnels, à la suite de laquelle le projet peut être rejeté, ajourné ou admis . Si le projet est admis, il est renvoyé à l'examen d'un bureau qui fait un rapport dans la quinzaine et présente, au besoin, des articles additionnels et même un nouveau projet; dans ce dernier cas, la délibération n'aura lieu que huit jours après la distribution de ces propositions nouvelles.

Au moment de la délibération définitive, l'Assemblée peut accorder la priorité au premier projet, si le bureau en a présenté un second. Mais aucun changement ne doit être apporté au texte, à moins de recommencer les formalités que nous venons de décrire : admission, renvoi au bureau, nouveau rapport. Toutefois, le Corps législatif est libre de déclarer l'urgence lorsqu'il le croira utile. Le vote a lieu à la majorité absolue. Les délibérations sont publiques et les procès-verbaux des séances imprimés. Le titre de la loi doit attester que toutes ces formalités ont été remplies et en indiquer la date.

Ce mode de formation de la loi offre des garanties. Nous ferons remarquer la disposition qui interdit de présenter des amendements au moment de la seconde délibération et assure ainsi l'unité, la clarté et la méthode dans les lois.

Il nous reste à dire la composition de ce bureau dont le rôle est important. 11 est peu nombreux puisqu'il ne con-

lient que treize membres nommés au double scrutin de présentation el d'élection. La liste de présentation contient vingt-six nomSj mais le scrutin d'éJection se fait par un bulletin à une seule colonne ; la nomination est déterminée par la pluralité des suffrages.

I^e bureau est nommé pour un mois et chaque bureau reste chargé de faire les rapports des projets admis qui lui auront été envoyés dans le couranl du mois pour lequel il aura été formé. La disposition est nécessaire pour assurer une étude suivie. Mais dans la crainte que certains bureaux ne soient quelquefois incomplets, les membres qui ont été nommés une fois ne peuvent plus être réélus pendant la durée de la législature. Cette disposition est malheureuse, car certains bureaux manqueront parfois de députés compétents et ce seront peut être les plus chargés puisque les propositions leur sont envoyées à mesure qu'elles se produisent el que l'activité des législateurs n'est pas uniforme. Cet inconvénient nous semble beaucoup plus grave que celui qu'on a voulu éviter.

Les lois et les décretSi Le budget et les contributions publiques.

a Au Corps législatif seul, appartient rexercice plein et entier de la puissance législative* Les lois constitutionnelles sont seules exceptées de ia disposition de rarlicle précédent ». (Titre Xli, section 2, art I et H). La révision de la Constitution, nous le savons, ne peut cire faite que par une Convention élue à cet effet. Le Corps législatif vote tous les autres actes de la législation. Ces actes se divisent en deux classes : les lois et les décrets, entre lesquelles TarL IV établit une distinction d'un caractère juridique. Les lois

sontgénéraleset votées pour une durée indéfinie ; les décrets ont une application locale ou particulière, et doivent être renouvelés à une époque déterminée.

Cette distinction est extrêmement importante parce que les lois seules sont soumises à la censure du peuple et peuvent être révoquées. Pour les décrets, il a semble au Comité (c qu'une réclamation serait ou inutile, parce qu^elle serçiit tardive, ou dangereuse parce qu'elle en suspendrait l'exécution nécessaire ». Le peuple est donc obligé de s'en remettre absolument au Corps législatif pour des mesures parfois très importantes ; c'est pour lui assurer une garantie efficace que la Constitution fixe un délai si bref aux mandats des députés.

Le plan ne détermine pas seulement les caractères des lois et des décrets, il essaie une classification. (Titre VII, section 2).

Art. V. — Sont compris sous la dénomination de lois tous les actes concernant la législation civile, criminelle et de police ;

Les règlements généraux sur les domaines et établissements nationaux ;

Sur les diverses branches d'administration générale et des revenus publics ;

Sur le titre, le poids, l'empreinte et la dénomination des monnaies ;

Sur la nature et la répartition des impôts et sur les peines nécessaires à établir pour leur recouvrement.

Art. VI. — Sont désignés sous le nom particulier de décrets, les actes du Corps législatif, concernant :

lo L'établissement annuel de la force de terre et de mer;

La permission ou la défense du passage des troupes étrangères sur le territoire français, et l'introduction des forces navales étrangères dans les ports de la République ;

La fixation annuelle de la dépense publique ;

La quotité de l'impôt direct et le tarif de l'impôt indirect;

2° Les précautions urgentes de sûreté et de tranquillité ;

La distribulion annuelle et momentanée des secours et travaux publics ;

Toute dépense imprévue et extraordinaire ;

Les ordres pour la fabrication des monnaies de toute espèce ;

Et les mesures locales el particulières à un département, à une commune ou à un ^enre de travaux, tels que la coefection d'une grande route, l'ouverture d'un canal, etc., etc.;

3" Les déclarations de guerre, la ratification des traités et tout ce qui a rapport aux étrangers ;

4^ L'exercice delà responsabilité des membres du Conseil, des fonctionnaires pubUcs, et la poursuite ou la mise en jugement des prévenus de complots ou d'attentats contre la sûreté générale de la République ;

La discipline intérieure de TAssemblée législative et la disposition de la force armée qui sera ctablle dans la ville où elle tiendra ses séances.

On remarquera que la fixation annuelle de la dépense publique, la quotité de l'impôt direct et le tarif de l'impôt indirect, la distribulion annuelle et momentanée des secours et travaux: publics sont déterminés par des décrets. Le budget n'est donc pas fixé par une loi. Mais il ne faut pas s'y tromper ; si déclarer quel sera le montant d'un impôt, appliquer les principes d'un tarif sont des actes d'administration générale, c'est par des lois que sont fixés la nature de cet impôt, les bases d'après lesquelles il sera réparti, et le mode de perception.

Donc le vote du budget proprement dit, acte d*adminîstration, n'est pas soumis à la censure du peuple; mais une loi dont les citoyens peuvent demander la révocation est nécessaire pour établir un impôt nouveau et en fixer la répartition. L'impôt oe sera jamais modifié à l'occasion du

vote du budget ; le plan de Constitution prévient sur ce point les errements parlementaires dont nous soufifrons.

« Le peuple seul a le droit, soit par lui-même, soit par ses représentants de consentir les contributions publiques, d'en suivre remploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » (Titre XII, art. 2). C'est là, comme nous venons de le voir en effet, l'une des fonctions les plus importantes des représentants du peuple ; le plan de Constitution a consacré un titre entier, le douzième, à édicter les règles dont le législateur ne doit pas s'écarter en ces matières.

« Les contributions publiques ne doivent jamais excéder les besoins de l'Etat » . Elles seront votées chaque année. C'est le principe de l'annualité de l'impôt qui se trouvait déjà dans la Constitution de 1791.

€ Les contributions doivent être également réparties entre tous les citoyens en raison de leurs facultés ». Le principe de l'impôt progressif réclamé par Condorcet est donc abandonné par le Comité. Un grand nombre de Girondins ne l'acceptaient pas en effet. Mais l'article 5 apporte une importante dérogation au principe de la proportionnalité de l'impôt î « Néanmoins la portion du produit de l'industrie et du travail qui sera reconnue nécessaire à chaque citoyen pour sa subsistance ne peut être assujettie à aucune contribution ».

L'article 6 proclame les principes économiques qui étaient ceux de Condorcet et de presque tous les Révolutionnaires : € Il ne pourra être établi aucune contribution, qui par sa nature ou par son mode, nuirait à la libre disposition des propriétés, aux progrès de l'industrie et du commerce, à la circulation des capitaux, ou entraînerait la violation des droits reconnus et déclarés par la Constitution ».

Enfin TAssemblée nationale ayant seule le vote de rimpôt, il est particulièrement interdit aux administrations des départements ou des communes (( d'établir aucune contribution publique, ni de faire aucune répartition au-delà des sommes fixées par le Corps législatif, ni de délibérer ou permettre sans y être autorisées par lui, aucun emprunt local à la charge des citoyens du département et de la commune ».

L'Etat n'abandonnait pas sa lourde tutelle sur les autorités locales.

■fl *- » ^-1^1%.-^.