CHAPITRE XII

LfiB garanties do la Souveraindté populaire

I. Principe du Roferendum. — II. Le droit de censure et le droit d^nitiative.^ — IIL La révision de la Gonstitution et les f^onventiona. — IV. Le Référendum oa France au xix*' siècle. Le référendum Suisse.

(c Uéteadue de Ja République ne permet de proposer qu'une Constitution représentative 3^, nous dit Gondorcet dans son rapport. Le gouvernement direct est donc écarté, d'ailleurs les membres du Comité étaient tous partisans du gouvernement représentatif. Le rapporteur nous déclare avec énergie qu'une Gonstitution « où des délégués formeraient un vœu général d'après les vœux particuliers exprimés dans leurs mandats, serait plus impraticable encore que celle où des députés réduits aux fonctions de simples rédacteurs et n'obtenant pas môme une obéissance provisoire, seraient obligés de présenter toutes les iois à raccep talion immédiate des citoyens ïî. Mais il lui paraît nécessaire que a pour toutes les lois 11 soit ouvert au peuple un moyen légal de réclamation qui nécessite un nouvel examen de la loi h, et aussi u que le peuple ait un moyen légal et toujours ouvert de parvenir à la réforme d'une Constitution qui lui paraîtrait avoir violé ses droits ^. Le gouvernement que voulait organiser le Comité n'était donc

point purement représentatif, puisque le peuple pouvait dans certains cas faire entendre directement sa voix.

Quelques historiens ont prétendu qu'il y avait contradiction sur ce point entre la doctrine et la politique des membres du comité (1) . D'après eux, c'est pour donner satisfaction aux Jacobins qu'ils laissaient au peuple le droit de concourir à la formation de la loi. La vérité, nous l'avons vu, est que Condorcet demandait depuis longtemps ce droit de censure pour la nation, que Pétion avait déjà réclamé l'appel au peuple à l'Assemblée Constituante et que tous, à l'exception de Siéyès, étaient très probableq^ent d'accord sur ce point.

Mais Condorcet pensait que ce droit de Censure devait s'exercer dans des formes régulières et avec toutes sortes de précautions. Il savait aussi à quel point la manière de poser une question peut influer sur le résultat des décisions. (( L'on doit donc regarder comme illusoire, nous dU-il, le droit de décision laissé à des Assemblées séparées toutes les fois que la forme sous laquelle cette décision leur est demandée, peut influer sur leur vœu ou même le détermi-. ner en quelque sorte » . Le premier et le second Empire ont singulièrement tiré profit contre la démocratie de ces observations. Nous étudierons donc les précautions minu tieuses prises par le projet pour que dans l'exercice de son droit de censure et de révision le peuple ne cède pas à de fâcheux entraînements.

Indiquons qu'en dehors de ces deux grands moyens de réclamation établis dans un intérêt public, la Constitution réserve aux citoyens le droit de pétition pour la défense d'un intérêt personnel et privé.

(1) Duvergier de Hauranne. — Histoire du Gouvernement parlementaire. — Tome I, page 261.

Les lois seules sont soumises à la censure du peuple, les décrets, les actes de simple administration en sont formellement exceptés. L'exécution provisoire de la loi sera toujours de rigueur. Les citoyens ont encore le droit de provoquer la mise en jugement des fonctionnaires publics en cas d'abus de pouvoir et de violation de la loi.

Lorsque un citoyen voudra demander la réforme d'une loi déjà existante ou la promulgation d'une loi nouvelle, ou plus simplement qu'il* voudra exciter la surveillance des représentants du peuple sur des actes de constitution, de législation ou d'administration générale, il aura le droit de requérir le bureau de son Assemblée primaire de la convoquer au jour de dimanche le plus prochain pour délibérer sur sa proposition . Cette proposition sera présentée dans les termes les plus simples, et pour que la réquisition soit obligatoire elle devra être revêtue de l'approbation et de la signature de cinquante citoyens résidant dans l'arrondissement de la même Assemblée primaire.

Le bureau, après avoir vérifié si les signataires de la réquisition ou de l'approbation ont droit de suffrage, est tenu de convoquer l'Assemblée pour le dimanche suivant. A cette première réunion, le président donne seulement lecture de la prqposition ; la discussion peut durer pendant la semaine entière, et, le dimanche après, le scrutin est ouvert par oui ou par non sur la question : Y a-t-il lieu ou n'y a-t-il pas lieu à délibérer. Nous avons déjà vu au chapitre IX sur le fonctionnement de la souveraineté populaire les précautions prises pour que la question posée avec netteté soit bien comprise de tous. Le président l'expose et un placard est affiché dans l'intérieur de la salle contenant cet exposé et sur deux colonnes les mots oui et non avec Texplication précise de la volonté que chacun de ces mots exprime.

Si la majorité se prononce pour raffirmatiTe, le borean est tena de requérir la cooTocation des Assemblées primaires de la commone entière en joignant à la réquisition le procés-Terbal de la délibération de son Assemblée et une copie de la demande da citoyen qui a provoqué la délibération. Les Assemblées se réunissent dans les délais prescrits, délibèrent et les résultats du Tote sont adressés au bureau qui a fait la réquisition .

Si la majorité des citoyens qui ont Toté dans les Assemblées primaires de la commune a déclaré qull y arait lieu à délibérer sur la proposition, le bureau en adressant à Tadministration départementale les résultats du vote et les procès verbaux, requiert la convocation des Assemblées primaires du département. Cette convocation générale est obligatoire, elle a lieu dans la quinzaine. Le résultat des délibérations est centralisé à l'administration du département, publié et affiché. S'il a été encore favorable, l'administration départementale requiert le Corps législatif de prendre en considération la proposition adoptée.

Cette réquisition est aussitôt imprimée, distribuée aux députés et renvoyée à des commissaires chargés d'en faire rapport dans la huitaine. Sur le rapport, la discussion s'ouvre et n'est close qu'après huit jours. Dans la quinzaine au plus tard, il est statué sur la question de savoir s'il y a lieu ou s'il n'y a pas lieu à délibérer sur la proposition. On vote par un scrutin signé et le résultat nominal des sufihrages est envoyé à tous les départements ainsi que le texte de la délil>ération qui pourra être motivée.

Si le Corps législatif s'est prononcé pour le rejet, son rôle provisoirement s'arrête là.

S'il s'est prononcé pour l'affirmative, la proposition est de nouveau renvoyée à des commissaires qui présentent dans la quinzaine un projet de décret. Ce projet de décret est discuté et peut ôtre lui-même rejeté ou admis ; dans ce dernier cas, il passe par toutes les formalités que nous avons déjà décrites, c'est-à-dire, le renvoi au bureau et la

nouvelle délibération définitive. On voit que, sans parler des délibérations prises dans les Assemblées primaires, la proposition est soumise dans le Corps législatif à trois délibérations et à trois examens de commissaires spéciaux ou du bureau.

Mais il peut arriver que les Assemblées primaires d'un autre département, suivant la procédure que nous venons d'indiquer, demandent la révocation soit de la décision qui a rejeté la proposition soit de la loi qui a été faite. Dans ce cas, le Corps législatif est tenu de convoquer sur le champ toutes les Assemblées primaires de la République pour avoir leur vœu sur cette proposition nouvelle.

La question est posée dans le décret de convocation en termes très simples : a Y a-t-il lieu à délibérer oui ou non sur la révocation du décret du Corps législatif en date du... qui a admis ou rejeté la proposition suivante (1) » ? Si la majorité se prononce pour l'affirmative, le plan de Constitution considère que le Corps législatif n'est plus en communion d'idées avec les Assemblées primaires et décide qu'il sera renouvelé. De plus les membres qui ont voté pour la décision révoquée ne peuvent être réélus. Cette inéligibilité ne dure d'ailleurs que l'intervalle d'une législature et tombe même si la censure n'a été exercée qu'une année après le vote du Corps législatif. Si dans l'intervalle entre cette décision et l'émission du vœu général des Assemblées primaires, a lieu une nouvelle élection du Corps législatif, les membres réélus qui l'auraient votée sont tenus de céder leurs places à leurs suppléants.

Le Corps législatif élu par suite de la dissolution de l'Assemblée censurée ne siège pas un an, mais seulement jusqu'à l'époque fixée pour les élections périodiques. La nouvelle législature, dans la quinzaine qui suit sa constitu-

(1) Le mot décret est employé ici dans un sens général pour décision. Les textes votés à la suite de Texercice du droit d'initiative ou de censure s'appellent des lois ; les décrets proprement dits sont formellement exceptés de la censure»

tlon en Assemblée délibérante, est tenue de remettre en discussion la décision révoquée; on suit les formes déjà décrites. La décision nouvelle est libre, mais encore soumise à la censure

Donc pour que le Corps législatif prenne une proposition en considération, il suffît qu'elle ait été adoptée par un seul département. Mais il reste libre de l'accepter ou de la rejeter. Il est obligé d'en appeler à toutes les Assemblées primaires de la République dans deux cas :

lo Lorsque ayant rejeté la proposition adoptée par un département, un autre département censure sa décision, adopte par conséquent à son tour la proposition rejetée, en d'autres termes lorsque le Corps législatif a contre lui deux départements ;

2* Lorsqu'il a fait une loi sur le fond de la proposition et que cette loi est censurée par un autre département, en d'autres termes, lorsqu'il y a conflit entre deux départements.

Mais nous l'avons vu, dans le cas même où le Corps législatif est renouvelé, la nouvelle Assemblée n'est pas légalement obligée d'adopter la proposition dont le rejet a causé la dissolution de l'Assemblée précédente. En fait, il lui serait bien difficile delà rejeter, mais elle est seulement tenue d'en délibérer et cette décision est à son tour soumise à la censure.

Le Comité de Constitulion voulait que l'exercice du droit de censure dont le nom est insuffisant puisqu'il est en même temps, comme on l'a vu, un droit d'initiative, ne ressemblât pas aux réclamations spontanées et tumultueuses que le peuple de Paris présentait chaque jour à la barre de la Convention. C'est pour cela qu'il avait imaginé l'ingénieux système que nous venons d'exposer.

Aux termes de l'article 30 du titre Vlll, le Corps législatif peut» toutes les fois qu*il le jugera convenable^ consulter le vœu des citoyens réunis dans les Assemblées primaires sur des questions qui intéressent essentiellement la République entière ». Mais c'est là pour le Corps légis^ latil une simple faculté et pour qu'une loi soit obligatoirement soumise à l'approbation du peuple entier, il faut que le droit d'initiative ou de censure ait été exercé par deux départements au moins.

Une seule exception est faite, nous le savons déjà, pour les lois constitutionnelles. Un des premiers décrets delà Convention avait proclamé que la Constitution serait soumise à rapprobation des citoyens. Si quelques députés songeaient à donner à la France une Constitution éternelle, Condorcet n'était pas de ceux-là (l). C'était pour lui un des droits les plus imprescriptibles du peuple que celui de réviser la constitution. La révision sera faite par une Assemblée spéciale, une Convention qui ne pourra présenter au peuple qu'un projet* Les citoyens n*0Dt pas à mettre en mouvement la lourde machine de la censure, tout acte constitutionnel doit leur èlrc soumis.

Le Corps législatif peut prendre rinitiative de proposer la convocation d'une Convention ; mais il faut que la majorité du peuple approuve cette convocation et les députés de la législature ne peuvent en être membres. Vingt ans après Tacceptation de Tacte constitutionnel, cette faculté devient une obligation. De plus, chaque citoyen a le droit de provoquer rappel d'une Convention dans les mêmes formes qu'il exerce le droit de censure,

(1) Voir sur t:e point la lettre à Mathieu de Montmorency déjà citée .

Si les Assemblées primaires de son département adoptent la proposition de ce citoyen, le Corps l^slatif doit consulter sur le champ toutes les Assemblées primaires de la République. Si la majorité des votants se prononce pour l'affirmative, la Convention se réunit sans délaL Le Corps législatif est chaîné de convi>quer et de désigner la ville où elle tiendra ses séances ; cette ville sera toujours à plus de cinquante lieues de son propre siège. La Convention et le Corps législatif pourront d'ailleurs changer le lieu de leurs séances, mais la distance de cinquante lieues sera toujours observée.

Si malgré le désir de la majorité des citoyens, le Corps législatif refuse de convoquer la Convention, la révolte est permise, la résistance à l'oppression est un droit. « C'est le seul cas, dit Condorcet, où le droit d'insurrection puisse être légitimement employé, et alors le motif en serait si clair, si universellement senti, le mouvement qui en résul terait serait si général, si irrésistible, que ce refus contraire à une loi positive dictée par la nation même, est hors de toute vraisemblance ». Le rapporteur du Comité n'imagine pas que la résistance à la volonté populaire se produise autrement que sous la forme d'un refus formel et il a raison de dire que ce refus est hors de toute vraisemblance, mais peut être les législateurs auraient-ils trouvé d'autres moyens de ne pas obéir à la nation.

La Convention est formée de deux membres par département ayant deux suppléants élus de la même manière que les membres des législatures.

Tant que dure la Convention et jusqu'à ce que, la nouvelle Constitution ayant été acceptée par le peuple, les nouvelles autorités aient été élues, les autorités établies continuent leur action.

La Convention e?t maltresse de Tordre et de la marche de ses travaux ; elle ne tient que des séances publiques ; elle prépare un projet de Constitution « perfectionné et dégagé des défauts que l'expérience aurait fait connaître,

comrae dît naïvement le texte î*. Ce projet est présenté au penple; s*U est adopté, il fait partie de la Constitution ; s*il est rejeté, la Convention présentera dans les deux mois, aux sutïrages des citoyens, les questions sur lesquelles elle croira devoir connaître leur vœu- En effet, le projet ayant été repoussé en bloc, il importe à la Convention de savoir sur quels points elle est en désaccord avec le peuple; elle tâte ropinion en quelque sorte el, d'après la réponse, \\n nouveau projet est rédigé et présenté aux citoyens. Si celuici est encore rejeté, c'est la preuve d'un désaccord trop profond entre la Convention el le peuple. L'Assemblée est dissoute de plein droit et le Corps législatif consulte aussitôt les citoyens pour savoir s1l y a lieu de convoquer une nouvelle Convention,

Les membres de la Convention jouissent des mêmes prérogatives que les députés au Corps législatif.

Gomme Tagitation qui accompagne une révision pourrait être dangereuse si elle durait, la Convention en aucun cas ne prolongera ses séances au-delà d'une année.

wl

Telle est la procédure que le Comité avait imaginée pour assurer le contrôle du peuple et garantir sa souveraineté. Nous verrons que le comité Jacobin la jugea insuffisante. Pendant longtemps elle a été considérée comme absolument impraticable. L'idée même du référendum n'était d'ailleurs pas très populaire en France. Le plébiscite, tel qull avait été pratiqué par les Bonaparte, éloignait les démocrates de rappel au peuple ; il était d^ailîeurs contraire aux idées de la Révolution, qui voulait que le peuple se prononçc\t sur une idée et non sur un homme (1); et depuis 1870, le

(1) Lea piébtsoites impériaux oat souvent porté sar des réformes constitutionnelles, mais en réalité c'était uniquement une approbation de ses actes^ un vote de conâance quel' Empereur sollicitai t.

référendum a été le plus souvent proposé par des députés bonapartistes ou boulangistes (1). Cependant, pendant la République de 1848, on avait demandé deux fois que la Constitution fût sanctionnée par le peuple. Depuis quelque temps, le référendum revient en faveur; plusieurs fois des conseils municipaux ont, malgré les interdictions du ministère, pris l'avis des citoyens sur des questions locales. Dans une circonstaQce récente, c'est la Chambre elle-même qui invita le Gouvernement à consulter les intéressés sur la question des retraites ouvrières (2). Le parti socialiste a mis dans son programme le référendum et le droit d'initiative (3).

Il faut reconnaître cependant que le référendum n'est pas très vivement réclamé en France par l'opinion publique. Il fonctionne cependant en d'autres pays et les résultats qu'il a donnés sont encourageants. Aux Etats Unis, le peuple n'est jamais appelé à approuver les lois fédérales ; la Constitution même n'a été ratifiée que par les Conventions de cliaque Etat. Mais les Constitutions particulières des Etats sont presque partout soumises au référendum, qui quelquefois même est obligatoire pour les lois ordinaires.

C'est surtout en Suisse que le référendum obligatoire ou facultatif s'est développé dans des conditions remarquables. Le peuple de ce pays a des traditions démocratiques séculaires. Depuis les origines de la Suisse, les citoyens des petits cantons montagnards d'Uri, d'Unterwald, de Claris, d'Appenzell, ont l'habitude de se réunir régulièrement en plein air pour y nommer les magistrats et y voter les lois ; c'est la landsgemeinde. Dans le canton du Valais, les lois étaient autrefois soumises aux districts qu'on appelait les

(1) Citons par exemple la proposition Cunéo d'Ornano (7 mai 1886 . La loi aurait été soumise au référendum sur la demande de un million de citoyens.

(2) 2 Juillet lîKli.

(3) Congrès de Tours 19^>2.

dizains (1). Dans beaucoup d'autres cantons le peuple était aussi directement consulté, mais cette coutume avait peu à peu disparu presque complètement devant Tenvahissement de l'aristocratie au xviii* siècle Le souvenir en était cependant encore très vivant et il suffit à former Rousseau. (( Par un de ces chassez-croisez qui ne sont pas rares dans l'histoire du monde, dit M. Georges Renard, le référendum populaire dont l'idée était venue de Suisse en France, allait rentrer de France en Suisse avec le grand courant démocratique issu de notre première République (2) ». En effet, la Constitution Suisse de 1798 soumettait la révision constitutionnelle au vote des citoyens et, depuis 1830, le référendum en matière constitutionnelle a été successivement établi dans les cantons et même dans la Constitution fédérale.

On distingue le référendum obligatoire et le référendum facultatif. Le référendum n'est obligatoire dans la Constitution fédérale qu'en matière constitutionnelle, mais certaines constitutions cantonales l'admettent aussi pour les lois ordinaires. Le référendum facultatif soumet les lois à l'approbation populaire, si la demande en est faite par trente mille citoyens ou par huit cantons. Mais les lois et les arrêtés qui ont un caractère d'urgence ne sont pas soumis à la ratification. Le délai pour demander le référendum est de 90 jours. Le référendum facultatif existe dans neuf cantons ; le nombre de signatures et le délai varien^ singulièrement. Le référendum facultatif pourrait être aussi provoqué par les gouvernements.

Le second système produit une agitation beaucoup plus profonde que le premier. 11 faut en efïet recueillir d'abord le nombre de signatures voulu pour la validité de la demande et faire ensuite campagne pour obtenir le vote

(1) Le référendum en Suisse, par J. Brissaud. Revue générale du droit (1888). Tome XII.

l2) Le référendum et le droit d'initiative en Suisse. Revue politique et parlementaire (10 août 1902) .

définitif. Cet inconvénient est grave et amènerait peut-être à l'adoption générale du référendum obligatoire, si son application sérieuse ne paraissait bien difficile (1).

Le référendum fonctionne en Suisse depuis trop peu de temps pour qu'il soit possible de le juger ; cependant il est remarquable qu'il n'a pas justifié les craintes des conservateurs. 11 est extrêmement prudent surtout en matière financière, aussi les démocrates dont il a d'abord déçu les espérances, l'ont pendant quelque temps un peu malmené. Ils le traitaient de ferblanterie démocratique, et variant leurs métaphores, l'appelaient tantôt le sabot, tantôt le philloxéra de la démocratie. Ils paraissent aujourd'hui revenus à une plus saine appréciation.

L'expérience Suisse donne raison jusqu'ici à ceux qui voient dans le référendum un excellent moyen d'éducation populaire en même temps que le meilleur procédé pour maintenir l'accord entre les élus et les électeurs. Emile de Laveleye écrivait en 1881 : « Le gouvernement direct est certes le meilleur moyen de culture et celui qui don^e le mieux un but à l'acquisition de l'instruction et un emploi utile à l'instruction acquise. Quelle population a jamais eu une culture plus élevée que celle d'Athènes? (2) » Nous ne savons si le peuple des cantons égalera jamais le peuple d'artistes qui vivait au temps de Périclès, mais les écrivains qui ont vu fonctionner le référendum sont tous d'accord sur les bons résultats qu'il produit. (( C'est un excellent moyen d'éducation morale, dit M. Brissaud, rien n'est plus propre à élever le peuple à ses propres yeux que l'exercice libre de sa souveraineté politique. Les peuples, dit-on, n'ont que les droits qu'ils méritent : mais on oublie qu'on les

(1) Voir Le Gouvernement direct y par Albert Sarraut. Un écrivain suisse a proposé de former une société composée de trois mille membres dont chacun recueillerait dix signatures ; cette société réclamerait systématiquement le référendum sur toutes les lois. Ce serait en fait le référendum obligatoire.

(2) Revue Internationale. Tome XXIV.

rend quelquefois dignes d'un droit en lui en accordant la jouissance (1) ». De plus, la législation est réellement connue du peuple et elle a une tendance à devenir plus simple et plus nette. M. Hilty, conseiller national, et professeur à ru Diversité de Berne, exprime la môme opinion que son savant collègue français : < Que cette instituUon soit un incomparable moyen dlnstruction, voiU\ qui est indubitable et prouvé par l'expérience.. ■ Elle vivifie l'esprit politique, donuj au peuple une certaine estime do lui-môme et un sentiment de responsabilité dans ses propres afraircs, enfin une connaissance de ses lois et de sa politique qu'il ne pourrait acquérir autrement (2) ».

La principale objection que Ton fait en France au référendum n'est pas sérieuse. On prétend que l'opinion publique n'y est pas préparée, mais on oublie que le seui moyen d'apprendre au peuple à gérer ses alïaires lui-même est de lui permettre de les gérer en efïet. Certes il faudrait mettre de la prudence dans une innovation si grave, mais aucune objection ne semble pouvoir être faite à rétablissement du référendum communal. Ce serait un commencement d'éducalion excellent en même temps que le meilleur frein à des dépenses qui ne sont pas toujours parfaitement justifiées, «La crainte du recours au peuple, diLM. Brissaud, est le commencement de la sagesse », Les citoyens jugent bien des choses qu'ils connaissent ; c'est donc dans les groupements où leurs intérêts immédiats sont en jeu comme la commune ou le syndicat professionnel, que le référendum est appelé à rendre d'abord des services. Il deviendra peut-être un jour le grnm] régulateur des démocraties modernes justifiant ainsi une fois de plus la parole de Tocqueville : ^ L'extrême démocratie prévient les dangers de la démocratie )>.

(Il Ope Cit, yi . Brîssaud a été quelque temps professeur à rfJniversité de Berne.

{2} Revue de droH iniernaimnal (1892).