I. — Le despotisme légal

Cherchant à dégager les influences qui, au cours du xvin° siècle, ont le plus efficacement contribué à l'éducation politique de la France, Duvergier de Hauranne reconnaît que, à côté des deux écoles qui se rattachent aux noms de Rousseau et de Montesquieu, se place une troisième, celle des économistes. Mais il en donne une assez singulière caractéristique : les physiocrates n'auraient été préoccupés que d'améliorations matérielles et « consentaient indifféremment à les recevoir du roi absolu ou du peuple souverain, de l’aristocratie ou de la démocratie, de la monarchie ou de la république » (4).

C’est une opinion qu'il est vraiment difficile d'accepter, pour peu que l’on soit familiarisé avec les écrits des physiocrates, où les considérations de morale et de justice sociales tiennent une place si importante. On a pu dire, il est vrai, que la base de la morale des physiocrates est l'intérêt agri-

(1) Duvererer DE HAURANNE, Histoire du gouvernement parlementaire en France, t. 1®, p. 39, Paris, 1857.

cole (1). Et, de fait, lorsque le marquis de Mirabeau essaie de convertir J.-J. Rousseau à la physiocratie, il lui écrit : « Tout l’avantage physique et moral des sociétés se résume en un point, accroissement du produit net. Tout attentat contre la société se détermine par le fait, diminution du produit net. C’est sur les deux plats de cette balance que vous pouvez asseoir et peser les lois, les mœurs, les usages, les vices et les vertus » (2). Mais ceci prouve seulement que, suivant le mot déjà cité de Le Trosne, la science de l’ordre joint par des liens indissolubles le juste et l’utile, et ne permet nullement de conclure que les physiocrates aient été étrangers à toute autre préoccupation que celle du bien-être matériel. |

De nos jours, cependant, quelques auteurs ont cru pouvoir soutenir la même thèse d'indifférentisme des physiocrates en matière politique, mais en adoptant un point de départ quelque peu différent, quoique tout aussi inexact. C'est ainsi que Cossa a écrit: « L'action de l'Etat étant réduite uniquement à la défense sociale, on comprend que la question de la forme du gouvernement fùt secondaire pour les physiocrates, et on comprend aussi pourquoi beaucoup d’entre eux ont préféré le gouvernement puissant d’un seul à celui d’une assemblée, parce qu'ils le croyaient plus indépendant et plus porté aux réformes nécessaires pour émanciper l'industrie des entraves qui l’enserraient » (3). Il y a, me semble-t-il, dans ces paroles de l’historien italien des doctrines économiques, une contradiction flagrante : la question de laforme du gouvernement était, en réalité, si

(1) L. DE LomÉNIE, Op, cit., t. IL, p. 326.

(2) Lettre du marquis de Mirabeau à J.-J. Rousseau du 30 juillet 1767, in Précis de l'ordre légal, p. 210-211,

(3) Cossa, Op. cit., p. 281.

loin d'être secondaire aux yeux des physiocrates que, suivant Cossa lui-même, beaucoup d’entre eux ont préféré le gouvernement puissant d’un seul. Et pourquoi ? parce qu'ils croyaient ce gouvernement plus apte à réaliser les réformes qu’exigeait | ’émancipation de l'industrie. Mais n'est-ce pas là précisément une preuve manifeste que l’action de l'Etat ne se réduisait pas, pour les physiocrates, « uniquement à la défense sociale » !

M. Weulersse reproduit à peu près le raisonnement de Cossa : « Mais si l’action propre du gouvernement est réduite à si peu de chose, il importe assez peu, semble-t-il, quelle forme il revête, et à quelles mains il soit confié » (1). Il croit même que les physiocrates avaient, effectivement, commencé par professer « cette hautaine indifférence à l'égard des différents types de constitutions politiques », mais, comme le public ne pouvait comprendre une pareille indifférence, leur politique devait, de toute manière aboutir à une théorie positive de la constitution nationale.

Ceci ne nous explique pas, cependant, pourquoi ils ont abouti à la théorie du gouvernement d'un seul plutôt qu’à toute autre théorie. Or, l'explication est facile à trouver et s'impose, pour ainsi dire, d'elle-même si, réduisant comme de juste la formule /aisser faire, laisser passer à son véritable champ d'application, qui est la liberté de la concurrence économique, on veut bien se rendre compte que, dans d’autres domaines — et même tout simplement pour assurer à chacun le libre exercice de son droit et le respect du droit de ses concitoyens, — les physiocrates demandent à l'Etat tout autre chose que cette attitude de réserve.

Henry Michel a, dans une formule concise, dégagé le mo-

(1) G. WeuLersse, Mouv. phys., t. II, p. 43.

bile essentiel de leur politique : « la nécessité des choses veut qu’un pouvoir fort surgisse pour assurer aux individus la jouissance de tous les avantages liés à la vie sociale » (1).

Mais un pouvoir fort ne comporte pas de partage. Rappelez-vous la première des « Maximes générales du gouvernement économique » de Quesnay : « Que l’autorité souveraine soit unique et supérieure à tous les individus de la société et à toutes les entreprises injustes des intérêts particuliers ». Cette unité du pouvoir s'impose non seulement parce que c’est la condition indispensable pour que le pouvoir soit réellement en dehors et au-dessus des passions des particuliers, mais encore en raison de l’action même que l’autorité est appelée à exercer : ilest de l’essence de l’autorité de ne point être partagée, car la diviser ce serait la réduire à l'impossibilité d'agir (2). Enfin, cette unité répond au principe dont émane la puissance publique et qui est la réunion de toutes les volontés dans un intérêt unique.

De tous les gouvernements, la monarchie et, précisons-le bien, la monarchie héréditaire est le plus propre « à donner à l’autorité la force qu’elle doit avoir pour remplir son objet » (3). Mais — ilest bon d'insister encore une fois sur ce point, car il donne trop souvent lieu à des interprétations erronées — ceci n'équivaut nullement à une apologie de la monarchie existante. Au contraire, Le Trosne a soin d'ajouter que, « dans l’état d’ignorance des lois essentielles de l’ordre », le gouvernement monarchique est mélé d’inconvénients, « comme tous les autres ».

Reste à savoir si l'on ne peut pas « le perfectionner et en prévenir les inconvénients par un partage de l’autorité qui,

(1) Henry Micuez, L'idée de l'Etat, p, 20.

(3) Le TROSNE, p. 241.

sans lui ôter son activité, l'empêche de devenir arbitraire ».

La manière même dont la question est posée indique déjà que les physiocrates ne risquaient pas de s’embarrasser de toutes les subtilités des discussions philosophiques et juridiques, qui, depuis Bodin surtout, divisaient les partisans et les adversaires des « Etats mixtes » (1). Ils envisagent le problème à un point de vue purement utilitaire. Le succès a-t-il répondu aux espérances qu’avaient fait naître les diverses combinaisons de l'autorité avec les moyens destinés à la balancer et à la contenir ? Voilà ce qu’il s ’agissait de savoir. La réponse, telle que la donne Le Trosne, est plutôt décourageante. « Si l’on consulte les faits, dit-il, peut-être trouveraf-on souvent dans ces institutions autant d’inconvénients que d'avantages. Si la puissance intermédiaire n’a pas toujours déchiré la société par des guerres civiles, combien de fois ne l’a-t-elle pas divisée par la discorde, par les factions, par l'esprit de parti, qui, toujours porté à l'excès, provoque et soutient concurremment les entreprises de l’autorité sur le corps national, et de celui-ci sur les droits du souverain? Plus les représentants sont attachés à la constitution, plus ils sont intègres et incorruptibles, et plus la société est agitée et ressemble à un vaisseau toujours battu par l'orage : car ils ne voudront rien céder au souverain ; ils mettront leur gloire et leur vertu à lui résister » (2).

Remarquez que Le Trosne estloin de méconnaître le rôle historique qu'a joué dans l’origine du régime représentatif le vote de l’impôt par les contribuables. Au contraire, dans la crainte d’être asservi par une contribution arbitraire, il voit

(1) O. Grerke, Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Staatstheorien, 2° éd., p.'153-157, Breslau, 1902. (2) La TrosnE, p. 249-250.

la cause même qui a fondé les républiques et qui a fait redouter le gouvernement d’un seul : « Si l’on veut y faire attention, on trouvera que l'avantage qui a été recherché avec tant de passion par certains peuples sous le nom de liberté par opposition à la servitude, se réduit en grande partie à l’immunité par rapport à l'impôt, ou du moins au droit de le fixer et dele lever eux-mêmes » (1). Mais, comme la question de l'impôt se règle, pour les physiocrates, en quelque sorte automatiquement en vertu de la théorie qui en fait un droit de copropriété du souverain, ils n’ont pas à chercher une garantie à cet égard dans « la combinaison des différents pouvoirs ».

Îl est assez curieux de noter, en passant, que, dans la constitution anglaise, l’auteur de l'Ordre social ne voyait autre chose que matière à des luttes stériles. Le vrai sens du régime parlementaire et de la liberté politique paraît lui échapper complètement, et la preuve en est dans la diatribe suivante : « Une nation voisine très méfiante et jalouse de sa liberté, prend le parti, non d’armer sa contre-force, mais de désarmer presque le souverain. Est-elle vraiment plus libre qu’une autre ? Oui, si la liberté consiste dans le droit de nouer des factions, de déclamer contre l'autorité et les ministres, de répandre des libelles, de se livrer aux clameurs et aux émeutes populaires. Mais si la vraie liberté consiste dans le droit de faire tout ce qui n’est pas défendu par la justice, dans la sûreté civile, dans le droit d’user de ses facultés, de disposer de ses productions, d'acheter, de vendre et de jouir dans l'état d’immunité, après avoir acquitté par un partage régulier la dette sacrée de l'impôt ; il n’est peutêtre pas de nation moins libre » (2).

(4) Le TROSNE, p. 125-126.

(2) Le TROSNE, p. 248-249, note.

Qualifié 4” « opinion funeste » par Quesnay, le système des contre-forces (1) ne pouvait naturellement trouver grâce devant les élèves du docteur, mais aucun, peut-être, ne l'a condamné avec plus de sévérité que le marquis de Mirabeau, et lé fait vaut d’autant plus d’étré signalé, que, avant de se convertir à la doctrine physiocratique, le marquis avait défendu des idées diamétralement opposées, en préconisant notamment un gouvernement mixte, partagé entre une royauté tempérée et les divers ordres de l'Etat (2) : « Depuis que les hommes », écrit-il, « se sont ingéniés pour mélanger de toutes les manières possibles leurs institutions Sociales et pour se précautionner contre les abus du pouvoir, ils n’ont imaginé que dés institutions fragiles, construit que des édifices fondés sur le sable, c’est-à-dire sur l'instabilité et la discordance des intérêts mal entendus. Ils n’ont encore pu rencontrer aucune forme de gouvernement mixte, ou plutôt d'autorité mixte, capable de résister aux efforts tumultuéux des intérêts particuliers exclusifs » (3).

Partant de cette considération que, dans la première des « Maximes » de Quesnay, la condamnation du système des contre-forces voisine immédiatement avec celle de « la division des sociétés en différents ordres de citoyens, dont les uns exercent l’autorité souveraine sur les autres », M. Güntzberg soutient que, dans leur hostilité à l’égard du système des contre-forces, les physiocrates visaient, non pas la division des fonctions de l'Etat, mais le défaut d'unité du pouvoir, qu'ils croyaient apercevoir dans la constitution an-

(4) Quesnay, p. 329, Maxime I.

(2) V. sur ce point la thèse de M. H. Riperr, Le marquis de Mira-

beau (l’'Ami des hommes); ses théories politiques et économiques

(Paris, 1901).

(8) Marquis De Miraggau, Lettres sur la législation…, t. II, p. 656.

glaise (1). D'après l’auteur allemand, si les physiocrates demandent que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif soient réunis dans une seule et même main, ils le font moins par opposition à l’idée d’un « Etat mixte » qu’en raison de la conception suivant laquelle le rôle de l'Etat serait purement administratif.

On trouve, dans la thèse de M. Ripert sur le marquis de Mirabeau, une opinion à peu près analogue sur la manière dont les physiocrates envisageaient la séparation des pouvoirs législatif et exécutif ; « Ils ne concevaient pas l’autorité qui fait la loi comme différente de celle qui l’exécute, et cela à raison de leur conception particulière de la loi, qu’ils considéraient comme précepte éternel, immuable, supérieur à toute société, que l'autorité n’invente pas, mais se contente d'appliquer. Peu importait dès lors pour la garantie des citoyens que cette autorité fût une ou multiple, puisque son rôle était tout passif et qu’elle recevait toute faite cette loi que la nature elle-même a inscrite dans son code » (2).

Le raisonnement ne me paraît pas juste : il laisserait supposer et expliquerait une simple indifférence à l'égard de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, mais il n’explique pas l'hostilité manifeste que lui témoignaient les physiocrates. Le fait que la législation positive ne devait être, dans leur pensée, que la traduction de la loi de l’ordre naturel ne les a pas empêchés cependant, comme nous le verrons plus loin, de chercher, contre les entræinements et les abus possibles du pouvoir législatif, une garantie dans une conception particulière du rôle du pouvoir judiciaire.

En réalité, ils se méfiaient de la rivalité des pouvoirs

4)B. GüNTZBERG, Op. cit., p. 97-98.

2) H. Riperr, Op. cit., p. 386-387.

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législatif et exécutif confiés à des organes différents ; ils redoutaient les luttes stériles qui pourraient en résulter : « Si, pour former deux puissances, on place dans une main le pouvoir législatif, et dans une autre le dépôt de la force publique, à laquelle des deux faudra-t-il obéir, lorsque les lois de la première et les commandements de la seconde seront en contradiction ? Si l’obéissance alors reste arbitraire, tout sera dans la confusion ; et comme on ne peut obéir en même temps à deux commandements contradictoires, il faut qu’il soit irrévocablement décidé, lequel doit être exécuté par préférence ; or il est évident que cette décision ne peut avoir lieu, sans détruire une de ces deux puissances, pour n’en plus reconnaître qu’une seule dominante » (1).

La critique, il faut l’avouer, a plus de consistance et plus de vigueur que celle de J.-J. Rousseau, qui, lui aussi, considérait la souveraineté comme indivisible et tournait en dérision la théorie de la séparation des pouvoirs, sans produire, cependant, contre elle, d’autres arguments que des plaisanteries faciles (2).

Mais, ce qui est remarquable, c’est que, pour les physiocrates, ce principe d’indivisibilité, d'unité du pouvoir implique, comme « conséquence évidente », que celui-ci ne peut être exercé par plusieurs. La Rivière consacre de longs

(1) La Rivière, p. 102-103.

(2) « Nos politiques... font du souverain un être fantastique et formé de pièces rapportées ; c’est comme s’ils composaient l’homme de plusieurs corps, dont l’un aurait des yeux, l’autre des bras, l’autre des pieds, et rien de plus. Les charlatans du Japon dépècent, dit-on, un enfant aux yeux des spectateurs ; puis, jetant en l'air tous ses membres l’un après l’autre, ils font retomber l'enfant vivant et tout rassemblé. Tels sont à peu près les tours de gobelets de nos politiques ; après avoir démembrè le corps social par un prestige digne de la foire, ils rassemblent les pièces on ne sait comment » (Contrat social, livre IT, ch. u).

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développements à la démonstration de cette vérité, tant en ce ‘qui concerne le pouvoir législatif que pour le pouvoir exécutif, et il aboutit à cette conclusion que la meilleure forme de gouvernement est le gouvernement d'un seul, « d’un chef unique qui soit le centre commun dans lequel tous les intérêts des différents ordres de citoyens viennent se réunir sans se confondre » (1). |

La Rivière ne se dissimule pas que « le grand argument de ceux qui sont ennemis de toute monarchie est que cette forme de gouvernement conduit au despotisme ». Mais le mot, ni même la chose, comprise d’une façon tout à fait spéciale il est vrai, ne l’effraient point. Quesnay venait justement de publier, dans les Æphémérides du citoyen (mars, avril, mai et juin 1767), son mémoire sur le Despotisme de la Chine (2), et l’auteur de L'Ordre naturel s'empressait d'adopter le terme, en lui donnant, à l'exemple du maître, une signification qu’il n'avait jamais eue auparavant.

Il fallait un certain courage pour braver ainsi la force de l'habitude prise, mais il y avait là une perspective d’anti-

(1) La Rivière, p. 142-143.

(2) Ce mémoire doit être considéré comme le premier exposé des idées politiques des physiocrates : d’après M. Schelle (Dupont de Nemours êt l'école physiocratique, p. 88, Paris, 1888), il servit en quelque sorte de préparation au livre de La Rivière. M. Oncken (Quesnay, p. 563, note 1) estime, lui aussi, que le Despotisme de la Chine peut, dans un certain sens, être envisagé comme le précurseur de L'Ordre naturel et essèntiel des sociétés politiques, lequel a paru en juin de la même année et aurait été composé sous l'inspiration directe de Quesnay, à en juger d’après le passage suivant d’une lettre du marquis de Mirabeau à Longo, datée du 27 mai 1888 : « J'ai vu l’auteur de L'Ordre naturel et essentiel des sociétés politiques travailler six semaines entières en robe de chambre dans l’entresol du docteur, fondre et refondre son ouvrage et ensuite renier son père et sa mère » (L. DE LOMÉNIE, Op. cit, t. II, p. 334).

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thèses qui devait être assez tentante pour un esprit se plaisant à des constructions symétriques : oui, le nom même de despotisme « nous peint toujours une chose odieuse, contraire à l’ordre, aux droits naturels de l’humanité », mais. « le despotisme factice et déréglé, dont nous sommes effrayés à juste titre, et le despotisme naturel, tel qu’il est institué par l'ordre même, ne se ressemblent point : il est également impossible que le premier ne soit pas orageux, destructif, accablant, et que le second ne produise pas tous les biens que la société peut désirer » (1). Le premier est arbitraire, le second est établi naturellement et nécessairement sur l’évidence des lois, il est /égal.

Comme le fait judicieusement remarquer M. Depitre, « on s'explique mal que Tocqueville ait pu confondre ce despotisme légal des physiocrates avec le despotisine démocratique. On comprend mieux l'erreur des contemporains qui n’y voulurent voir que le despotisme tout court. A vrai dire, le mot sonnait mal aux oreilles dans une époque avant tout soucieuse de liberté politique » (2).

Rousseau fut particulièrement scandalisé de l'étrange assemblage que formaient les deux mots : « Monsieur », écrivait-il au marquis de Mirabeau, « quoi qu’il arrive, ne me parlez plus de votre despotisme légal, je ne saurais le goùter, ni même l'entendre ; et je ne vois rien là que deux mots contradictoires, qui réunis ne signifient rien pour moi » (3).

La signification en était, cependant, bien simple : despotisme légal voulait dire « despotisme des lois », Comme l’a fait très justement remarquer M. Ripert (4), on n’a voulu

(1) La RIVIÈRE, p. 167.

(2) E. Deprrre, Op, cit, p. XXVIII.

(3) Précis de l’ordre légal, p.197.

(4) H. Riperr. Op. cit., p. 396.

voir dans cette expression que le mot de despotisme, en s’imaginant que les physiocrates préconisaient une forme du gouvernement personnel opposée au despotisme arbitraire : si l’on veut saisir le sens exact de leur pensée, c’est au contraire au mot /égal qu’il convient d'accorder toute l'attention.

« I n'y ade bon gouvernement v, proclame le marquis de Mirabeau, « que le despotisme légal, c’est-à-dire l'exécution absolue des lois données par le Despote qui nous fait respirer » (1), et c’est ce que l’Ami des hommes s’efforcera de démontrer à Rousseau : « Vous n’entendez point nos lois », lui déclare-t-il, « nous n’en avons d’autres que la propriété personnelle, mobiliaire et foncière, d’où dérivent toutes les libertés possibles qui ne nuisent point à la propriété d’autrui. C’est de la connaissance de cette loi générale et applicable à tous les cas quelconques, que dérive notre despotisme légal qui vous effraye, et qui ne doit pourtant pas vous étonner davantage que le despotisme du calcul qui, depuis qu’il est reçu, décide tous les comptes faits et à faire... Le chifire arrive, décide le cas despotiquement et sans appel: car, dites-moi, quelles sont les contre-forces de l'addition et de la soustraction ? En cet état, ce n’est pas la peine de disputer sur l’espèce de la main dépositaire de l'autorité, et chargée d’exercer de despotisme légal. Vous redoutez l'autorité d’un seul, comme plus susceptible de dégénérer en arbitraire : nous croyons le concours de plusieurs susceptible d’association d'intérêts particuliers contre le despotisme légal. Mais il est à considérer... que sitôt que les lois essentielles de l’ordre naturel seront généralement connues et enseignées, elles seules seront despotes, et le consentement de tous

(1) Précis de l'ordre légal, p. 71-72.

veillera à leur exécution » (1). Huit ans plus tard, le marquis, revenant sur cette question dans ses Leltres sur la législalion, donne encore, en termes explicites, la même définition du despotisme légal : « Je n’aurai pas craint, une fois l’ordre naturel démontré, de prononcer ces grands mots, despotisme légal. En effet, une fois la justice par essence connue, les droits fixés, les devoirs marqués, l'évidence des lois naturelles démontrée, qui peut se refuser au despotisme de ces lois ? Celui-là sans doute qui se sera fait naître lui-même et qui saura se préserver de mourir » (2).

Cependant, en fait, ce despotisme des lois, il faut bien qu'il se manifeste par l'organe de l’autorité souveraine.D’après La Rivière, le propre de la force publique est de rester sans mouvement, jusqu’à ce que la volonté qui est en droit de commander, la fasse agir : « par ce moyen, cette même force devient personnelle à la volonté qui la met en action » (3). C’est ainsi que le despotisme légal devient nécessairement personnel. L’épithète pouvait, à juste titre, paraître plus inquiétante encore que le terme de despotisme /égal : «le seul mot de despotisme personnel », reconnaît La Rivière, « inspirait une certaine horreur dont on ne pouvait se défendre ». Mais, s’il en fut ainsi dans le passé, c’est que, faute d’avoir connu la force irrésistible de l'évidence, on ne voyait point comment l'autorité unique ne serait pas arbitraire dans ses volontés. Or, rien de pareil n’est à redouter dans le despotisme légal, car c’est « l'évidence qui commande avant que le souverain ordonne » (4). Dans ces conditions, le despotisme personnel est de la même nature que celui des vérités géo-

(1) Ibid, p. 217-219.

(2) Lettres sur la législation, t. IT, p. 460. (3) La RIVIÈRE, p. 130-131.

(4) La RIVIÈRE, p. 184.

métriques. Depuis des siècles, le despote Euclide règne ainsi sur tous les peuples éclairés, « et il ne cessera d’exercer sur eux le même despotisme, tant qu’il n’aura point de contradictions à éprouver de la part de l'ignorance » : c’est là aussi la seule résistance dont le despotisme personnel et légal ait à triompher pour assurer sa domination.

Le despotisme légal ne se confond donc aucunement avec l'absolutisme, avec ce que La Rivière et les autres physiocrates flétrissent du nom de despotisme arbitraire. Loin de souscrire aux maximes proclamées par les apologistes du pouvoir absolu : Quidquid principi placuit legis habet vigorem, « Si veut le roi, si veut la loi », l’auteur de L'Ordre naturel dit que le souverain « peut tout, excepté ce qui lui est impossible de vouloir » (4). C'est ainsi qu'il ne peut « arbitrairement renverser et changer les lois » : il ne le peut pas précisément parce qu’ « il en est empêché par une puissance qui ne lui permet pas même d’en avoir la volonté ».

Et lorsque, à propos du despotisme légal, M. René Girard demande : « Est-ce autre chose en somme que la théorie du bon tyran? » (2), nous pouvons dire que M. Gide a répondu par avance à cette question, en déclarant justement que, pour les physiocrates, le despotisme « n'était pas le synonyme de tyrannie, mais l’opposé. Ce n'était même pas ce que l’on a appelé plus tard le régime du bon despote, qui doit faire les hommes heureux, malgré eux, par la supériorité de son

génie » (3).

(1) La Rivière, p. 147.

(2) RENÉ GIRARD, Loc. cit., p. 206. , (3) Cu. Gins, Op. cit., 2° éd., p. 41.