III. Le pouvoir exécutif. L'administration

L'exécutif est usurpateur de sa nature, aussi doit-on s'attacher à en éclairer la notion le plus exactement possible. L'administra-

tion ne doit avoir pour fonction que d'exécuter un ensemble de

prescriptions légales ; elle implique une loi antérieure et ne peut la suppléer ; elle devra même, pour certains cas particuliers, demander tout spécialement au législateur les éléments des décisions à prendre, bien que la loi n'ait pour fonction que de poser des règles générales. L'administration des lois comprend un certain droit de contrainte exercé par des individus désignés. L'administration est l'ensemble des institutions destinées à servir les membres de la nation dans leurs relations sociales; administrer c’est servir. Il faudra nécessairement plusieurs degrés dans cette institution, mais toutes les fonctions doivent émaner du peuple et rester sous sa surveillance; c'est ce qui rendra nécessaire l’organisation communale que nous décrirons tout à l'heure. Les agents administratifs doivent avoir la plus large indépendance ; leurs actes, en revanche, doivent s’accomplir avec-la publicité la plus entière ; la dénonciation des illégalités est un devoir, et les voies de recours, nombreuses contre elles, une exigence de la justice. Le droit exécutif, bien qu'il appartienne à tous, doit forcément se déléguer, et l'élection est le mode normal qui s'impose. Dès l'instant qu'une société a des mandataires, il lui faut des garanties contre eux, car c'est un fait général et constant que « le droit devenu un pouvoir ne se maintient pas sans peine dans les limites du droit ». Quand l'administration est centralisée, ses chefs tendent à se considérer comme la société même, à s’en séparer pour exercer sur elle une puissance externe. Il faut que l’action administrative ne s'exerce que là où l'initiative individuelle est impossible, qu'elle soit rigoureusement définie, spécialisée. Pour parer à l'usurpation tyrannique, il est nécessaire de diviser les rôles, d'opposer les pouvoirs et de réduire la durée des mandats.

Le pouvoir exécutif devient forcément plus ou moins arbitraire ; il n'est qu'une institution de guerre et n'est respectable qu’autant

qu'il s'efforce de préparer la paix ; il n'est qu'un compromis

entre le fait de l’hétéronomie et l'idéal de l'autonomie, et le vrai moyen de le perfectionner serait le respect assuré des lois chez tous. L’acquisition des garanties contre le pouvoir ne peut être que lente et leur antécédent nécessaire est une éducation des mœurs. L’autonomie des individus pourrait se réaliser si tous — et surtout les dirigeants — appliquaient leur volonté à observer non seulement la justice politique, mais aussi la justice sociale, à l’intérieur comme avec l'étranger. Sinon les passions prennent le dessus ; le peuple est amené à remettre son sort aux mains d’un seul ; il croira, perdant le respect du devoir au bénéfice de ses intérêts, voir ses droits augmentés par ce fait que chaque parti verra ses adversaires abaissés. La société sera divisée en sujets et souverains ; parfois même il n'y aura qu’un souverain, un de ces messies temporels qui fascinent le peuple, « qui n'aiment et n'estiment qu'eux-mêmes et sont possédés de la manie de pétrir en grand et à leur guise le limon humain qui se laisse faire, sans autre mobile que la satisfaction même de ce goût : c’est ce qui les distingue du vulgaire des scélérats (1) ». La société idéale, serait, à l'inverse, celle où l'exécution des lois serait constamraent légale, où toutes les classes se rendraient dignes de faire ou de servir la loi sans acclamer de chef, ni de tyran. Entre cette société idéale et la complète hétéronomie, il y a la société réelle où le fait et le droit se mêlent. C'est pour elle que Renouvier a posé des principes généraux en matière de droit exécutif et qu'il va les préciser en tàchant de décrire des institutions nouvelles qui leur seraient conformes.

Sur cette matière, ses idées ont peu varié depuis le Gouvernement direct; à vingt ans d'intervalle, il trouve les mêmes abus auxquels il peut adresser les mêmes critiques et qu'il peut se proposer de réformer ou de dissiper par les mêmes moyens.

(x) Science de la Morale, IT, p. 335. Il y a, à cet endroit, sur les tyrans

et usurpateurs des phrases cinglantes et courageuses, puisqu'elles étaient écrites sous l’Empire.

En 1852 comme en 1872, l'administration n'est pas organisée, en France. Les communes ne s’administrent pas elles-mêmes; les préfets ignorent les besoins et n'agissent que selon les vues du pouvoir central ; la vie sociale est concentrée dans la capitale et déserte le reste du pays. Pas plus que la commune, le canton, ni l'arrondissement ne sont administrés et n’ont de lien avec le reste de la nation ; le département n’a que l’apparence de la liberté avec le conseil général, mais, en fait il est dirigé par voie d'autorité ; de plus c’est une unité trop grande pour l'administration décentralisée, et l’action du préfet trop lointaine pour être directe est obscurcie par la « paperasse» où elle s’agite. Les grandes institutions nationales sont tout aussi criticables. L’enseignement, rudimentaire pour le peuple, ne comportant aucune éducation démocratique, ne sait que créer des parasites dans ses établissements secondaires ; l’armée, odieux instrument d'oppression, mal recrutée (1), n’est que le piédestal d'une caste ; la justice organisée dans l'intérêt d'une classe, dans un esprit retardataire; les finances combinées pour l'exploitation plus que pour le service du contribuable. Enfin toutes contribuant à diviser la nation en deux classes, lune qui paie, l’autre qui gouverne et profite des revenus publics, une féodalité financière vivant sur la misère des masses.

Quant aux fonctions, nécessitées par toute cette machine administrative, c'est la faveur qui les accorde, d'où le discrédit où est tombée l'autorité publique ; il faudrait cesser de les multiplier arbitrairement et réformer le mauvais esprit des fonctionnaires qui les traitent comme leur propriété. L'Etat n'apparaît pas comme une gérance rationnelle des intérêts généraux, mais

comme « un vaste système de positions acquises dont la conser-

(1) Ces critiques datent de 1851 et de la période de 1872 à 1889 ; elles sont justifiées car les lois sur le recrutement de 1832, 1872 consacraient des inégalités et engendraient des abus.

vation et le développement sont l'unique objet de tous les prestiges qu'on met en œuvre et de toutes les forces qu'on organise-(1) ». Le peuple sent que la bourgeoisie l’exploite, et ne fait quelque chose pour lui qu’à son corps défendant.

Ces critiques, fort justes, ont été souvent reprises par tous ceux qu'écœurent le gaspillage administratif, la corruption et l’avidité qui semblent diriger la compétition et la distribution des emplois (2); aussi faut-il croire qu’elles sont encore aujourd'hui bien fondées ; mais il n’y a pas lieu d'être découragé puisque les plus louables efforts sont tentés actuellement pour créer un « statut des fonctionnaires ».

Le Gouvernemen direct proposait tout un ensemble de mesures destinées à transformer toute l'administration centrale et communale ; inspirées par une vue très réaliste des faits et par un sentiment très net de l’idéal démocratique, elles n’ont jamais été désavouées par Renouvier ; bien plus, il les reprend souvent dans la Critique philosophique, tandis qu’il y abandonne entièrement les idées sur le pouvoir législatif qu'il proposait en 1851. En voici le tableau.

L'action sociale doit se faire par l'Etat et par la commune; il n’est pas besoin d’intermédiaires entre eux, car ils ne pourraient que nuire à un système démocratique ; l’unité, la centralisation nationale est satisfaite par l'Etat; la vie sociale élémentaire libre et autonome, se réalise dans la commune, L'assemblée nationale, élue comme nous l'avons dit, est chargée à la fois de l'exécution et de la préparation des lois ; elle va remplir le rôle aujourd’hui dévolu aux différents ministères, par le moyen de comités pris dans son sein. Ces comités délibèrent publiquement, ce qui les obligera à travailler et à n’agir qu'avec loyauté ; le travail admi-

(1) Critique philosophique, 72, I, 110.

(2) Cf. Demozins, Les français d'aujourd'hui, et plus récemment : M. Lerov, Les transformations de la puissance publique.

nistratif sera la principale affaire des députés, les débats parlementaires devant être très réduits. Les comités auront sous leurs ordres un personnel d’expéditionnaires qui remplacera toute cette « féodalité de l'écritoire », véritable plaie du pays et qui pullule dans les ministères, tandis que les comités eux-mêmes feront disparaitre ces « maires du palais » que sont les ministres, inutiles dans leur département et sans cesse occupés de se défendre contre les intrigues et les attaques politiques. Renouvier prévoyait la formation de dix-huit comités dont l’énumération serait fastidieuse, et qui devaient se partager la besogne actuellement accomplie — ou assumée — par les divers ministères, le Conseil d'Etat, etc., et subvenir en outre à celle qu’exigeaient les nouvelles institutions sociales prévues dans le projet. Il ne se bornait pas à énumérer leurs attributions, mais traçait les principes de leur organisation, de leur action même, en particulier dans les paragraphes consacrés aux colonies, à la guerre, au commerce. Ainsi l’assemblée entière est utilisée pour l'administration, ce qui permet à toutes les compétences de se rendre utiles, alors qu'aujourd'hui (en 1851), tous les députés, même intelligents et compétents, ne peuvent que se livrer à l'intrigue, et n'ont aucune influence s'ils ne sont ni orateurs, ni agitateurs. Ce système d'administration centrale paraissait à Renouvier le seul vraiment républicain, le seul devant rendre la démocratie « inébranlable comme une loi de la nature » et faire de sa devise rédemptrice « non plus seulement une vérité philosophique, mais une réalité sociale » (x).

C'était là un plan assurément original ; tout aussi original et beaucoup plus pratique était celui de l'organisation communale auquel nous arrivons (2).

L'étendue de la commune doit être assez réduite pour que

(1) Gouvernement direct, p. 359-60.

(2) Cf. Gouvernement direct et Critique philosophique (passim et spécialement, 75, I).

SOCIOLOGIE POLITIQUE 151 les citoyens puissent aisément combiner leur action sociale et être en communication continuelle les uns avec les autres — assez grande pour permettre l'élévation des intérêts sociaux et le déploiement des organes administratifs. Renouvier fixe le canton actuel comme unité type de la commune ; les communes actulles deviennent des sections de commune. Il justifie ce choix en - recourant aux faits, et en montrant que le territoire la population des cantons leur constituait une véritable unité ; la pratique indiquerait les remaniements à faire. Dans chaque commune actuelle subsisterait un conseil de famille qui remplirait certaines fonctions municipales, mais les intérêts des sections seraient administrés collectivement par le conseil communal. Ce conseil serait élu annuellement au suffrage universel, il serait chargé de l’administration, car ici la délégation est meilleure et plus conforme à la nature des choses que l'exercice direct. Cette assemblée surveillera les dépenses, les travaux et les fonctionnaires communaux ; proposera le budget aux citoyens et répartira les contributions selon les règles de la loi organique (1); elle nomme le fonctionnaires, ce qui est préférable à l'élection populaire directe à cause de la difficulté du choix à faire, de la compétence à reconnaître, mais surtout parce qu'un fonctionnaire ainsi nommé est moins incité aux abus de pouvoir, plus accessible aux sanctions que l’élu du suffrage populaire.

L'autorité centrale est représentée dans la commune par le préfet, qui surveille l'exécution des lois nationales et la conformité de l'administration pratique avec ses règlements constitutifs ; il peut suspendre les résolutions communales comme contraires aux lois et les déférer à l'assemblée nationale, car les communes ne sont pas des fédérations. En outre le préfet peut recevoir des communes telles fonctions dont elles voudront l'investir.

(x) V. $ précédent.

L'organisation des communes-villes appelle quelques précisions spéciales. En attendant que ces grandes agglomérations, insalubres et monstrueuses, soient disséminées par une répartition plus égale des travailleurs et des penseurs sur le sol national où ils trouveraient des conditions de vie plus normales d'esprit et de santé, il faut les organiser, puisqu'elles existent. Les principes restent les mêmes que pour la commune-canton, mais leur appropriation varie. Paris, tout d’abord ; il ne saurait être une juxtaposition de communes distinctes ; les intérêts y sont trop mêlés, en outre la pénétration d'idées et de sentiments y est trop naturelle, la centralisation trop facile pour qu'on essaie d'y créer un fractionnement artificiel. Paris ne sera donc qu'une commune ; il y aura une assemblée élue par les sections, simples divisions administratives, qui représentera les intérêts généraux de la commune. Selon leur nature, les fonctions qui exigeront le fractionnement ou la centralisation, seront exécutées dans les sections ou rattachées au centre. Les autres grandes villes s'organiseront sur le même plan.

Des institutions nouvelles étaient prévues, dans le Gouvernement direct, pour vivifier les organes nouveaux; nouvelles, mais cependant tirées de l’ancienne société dont l'Etat les impliquait. Aüinsi la statistique éparse et sans but unique dans des institutions comme le cadastre, le recensement, l'état civil, les enquêtes, rapports qui ne font que rassembler des documents souvent fantaisistes et jamais concordants, serait créée selon un plan raisonné. Renouvier voulait un bilan toujours ouvert, des comptes toujours à jour révélant l'état de la France, ses ressources, ses besoins, l’état de la production et de la consommation, la situation climatérique agricole, sanitaire, morale. La statistique, impossible avec une administration centrale, paperassière, routinière et indifférente, devient facile avec l'organisation communale nouvelle, et

sera bien faite par des gens qui en sentiront l'intérêt immédiat.

Les institutions communales telles que les banques, assurances (1), etc., en faciliteraient le mécanisme : les fonctionnaires en coordonneraient les résultats que le préfet rattacherait aux vues synthétiques de l'Etat. La publicité, âme de toute administration républicaine, est minutieusemen organisée dans le Gouvernement direct. Dans chaque canton, un journal officiel met en rapport les citoyens, les cantons entre eux et tous avec la nation. Cet organe de relation renseigne sur tout ce qui touche à la vie publique, politique et économique : délibération des assemblées, règlements, mouvement des banques, assurances, contributions, de la statistique. Il insère les actes publics ou privés ; les circulaires administratives ; il remplace les huissiers et avoués pour la signification des actes. Bref (2) la publicité s’introduit partout et Renouvier y voit un excellent moyen de moraliser la vie publique et privée ; le mal ne s’épanouit que dans l’ombre et c’est en faisant le jour sur les mœurs de notre vieille société qu’on en détruira les vices. « Le régime de la publicité amènera forcément le règne de la bonne foi. » Nous en tombons d'accord, mais nous croyons que c’est justement à cause de cela qu’il ne pourrait s'établir sans résistances, surtout dans de petits centres, comme la commune canton où l’on prend autant de peine à cacher sa vie privée propre qu'à observer incessamment — et pas toujours avec bienveillance —- celle des autres.

Dans tout le tableau qu'il fait des institutions nouvelles de l'Etat, Renouvier a le souci continuel de ne rien brusquer, de faire sortir le régime nouveau de l’ancien ; il cherche toujours

à déterminer les origines des institutions qu'il veut abolir, garder

(1) Nous examinerons ces institutions dans le chapitre suivant. La statistique avait, dit le projet de Gouvernement direct, un but surtout économique. ;

(2) Impossible de le suivre dans tous les détails qu'il donne : il va même jusqu'à indiquer comment le journal sera composé, répertorié, rédigé et administré.

ou transformer dans sa République ; la plupart, héritage d'un passé autoritaire ou aristocratique, sont condamnées au nom de la démocratie. Mais surtout il insiste — et c’est par là qu’on reconnait son empreinte dans le Gouvernement direct — sur l'union intime qui lie la morale et la transformation sociale. On ne peut songer à accomplir l’une sans se soumettre à l’autre. Vouloir créer des mœurs nouvelles par des institutions meilleures c’est faire un cercle vicieux et désirer l'utopie.

Le principe fondamental de toute l’organisation que nous venons de décrire, c’est la décentralisation. C’est par elle « que nous pouvons échapper à la double tradition despotique et jacobine qui réunit l’ancien régime et la révolution dans un même principe et cause de misère morale et de ruine ». Ce problème est le point de rencontre des questions sociales et politiques ; la question de l’organisation du travail est liée à celle de l’organisation communale. La fondation de la commune qui doit être l'unité politique et lé’lément intégrant d'une nation bien constituée, est le grand problème de la constitution rationnelle des sociétés modernes. « Le mot commune désigne à la fois l'autonomie et l'association, le gouvernement des citoyens par eux-mêmes et la gestion des intérêts collectifs dans un groupe politique d'étendue convenable (1) ». Un peuple qui veut être réellement libre ne décentralisera jamais assez ; là réside la vraie application de l’idée démocratique, seule elle permet le libre concours de tous les citoyens à la place de la bureaucratie, seule elle fait, comme il convient, de la souveraineté du peuple le but de toutes les fonctions sociales. La question est donc de savoir si les Français, peuple d'employés et d'administrés peuvent et veulnt devenir des citoyens autonomes (2).

Le Gouvernement direct leur en montrait les moyens. À l’épo-

(x) Critique philosophique, 75, 1, 225 sqq.

(2) Critique philosophique, 72, I, 326 sqq et II.

que où Renouvier l'écrit, la décentralisation était le vœu de tous les républicains, fatigués du gouvernement centralisateur imposé à la France depuis Napoléon, dont après un siècle nous ne pouvons pas encore nous délivrer. Renouvier ne cherche pas, comme un Bakounine, à faire de la décentralisation politique, il conçoit la République, comme une et indivisible et le répète souvent, mais il préconise une large décentralisation intellectuelle et administrative ; il croit bonne à tous égards l’autonomie locale ; l'attraction urbaine, flétrie déjà par Rousseau et si bien vue par le poète Verhoœæren (1), lui semble condamnable. L'autonomie qu’il accorde à ses communes est peut-être même un peu excessive ; n'est-il pas à craindre par exemple qu’elles ne gèrent pas leurs finances avec toute la prudence désirable ; que de villes, actuellement, s’endetteraient si la loi n'y mettait obsacle ! Un décentralisateur contemporain, dont les vues sur ce point ont de très grandes ressemblances avec celles de Renouvier, M. Faguet, limite la décentralisation aux questions qui n'engagent pas le budget « l'argent, dit-il, n’est pas local; il est la réserve commune de la nation tout entière » (2).

La décentralisation a le grand mérite d’habituer le citoyen à la responsabilité personnelle, de l’obliger à faire ses affaires luimême, à prendre conscience de sa force et de son devoir social. La vie publique est surtout nécessaire chez les peuples avancés qui n'ont plus la foi comme lien social. Or vie publique et centralisation sont en raison inverse l’une de l'autre ; la centra-

lisation est envahissante, on s’habitue à lui laisser tout faire, elle

(x) Rousseau appelle les villes des «gouffres de l’espèce humaine ». Em. VERHÆREN, Les villes tentaculaies :

La plaine est morne et lasse et ne se défend plus ; La plaine est morne et morte — et la ville la mange. etc... (2) Em. Facuer, Questions politiques, p. 52. Dans le livre, l’auteur propose le canton comme unité de commune, mais il en repousse le groupement que Renouvier admet. Cf. DescHanez, La décentralisation.

engourdit le peuple, le rend incapable d'efforts réfléchis et continus et le laisse tout juste apte à des sursauts généreux où féroces selon le moment ; on le voit sans cesse osciller, selon le mot de Tocqueville, entre la servitude et la licence. Renouvier ne pouvait être partisan de la centralisation, lui, l'adversaire acharné du réalisme bio-social où elle trouve tous ses étais. La politique est une science morale et non biologique ; son but doit être le libre essor des volontés, l'autonomie des groupes locaux. La conception décentralisatrice de Renouvier, tout en étant assez étendue est très modérée; il admet bien le groupement administratif et volontaire de plusieurs cantons, mais il n’est pas tombé dans l'erreur — où s'obstinent les régionalistes d'aujourd'hui — de vouloir conférer l'autonomie à ces groupes. De plus il pense que la décentralisation — comme toute réforme sérieuse — a besoin pour s'accomplir d'être précédée par un grand désir d'initiative individuelle. C’est l'association de gens de bien, d'hommes résolus à appliquer la justice entre eux et à la répandre, qu'il voit la condition de tout progrès social (1). Mais nous aurons l'occasion d'y revenir.