Absence d'intérêt : non recevabilité du pourvoi

Obligation pour la Députation permanente de condamner la partie qui succombe aux dépens. (Cour de cassation, arrêt du 24 mai 1897.)

Première décision : Lorsque la Députation permanente statuant sur les réclamations de divers contribuables contre une imposition communale, a accueilli les dites réclamations et ordonné qu'il leur serait fait remise de l'imposition, les réclamants ne sont pas recevables, faute d'intérêt, à se pourvoir en cassation.

Deuxième décision : Lorsque la Députation permanente prononce comme juridiction contentieuse, elle doit, en vertu de l'article 130 du Code de procédure civile, condamner la partie qui succombe aux dépens.

(X. et consorts contre la commune de Herstal.)

- La Cour,

» Ouï le conseiller de Paepe, en son rapport et sur les conclusions de M. Mélot, premier avocat général;

« Sur le moyen : violation et fausse application de l'articio 136 de la loi communale, des articles 97 et 107 de la constitution, de l'article 2 du Code civil, de l'article 16 de la loi du 12 juin 1877 et de l'article 130 du Code de procédure civile, en ce que dans son arrêté du 10 février 1897, la Députation permanente du Conseil provincial de Liège n'a pas rencontré les moyens invoqués par les réclamants à l'appui de leur

(1) Revue de l'Administration^ année 1899, page 508.

réclamation ; que sa décision implique, en réalité, une déclaration d'incompétence et un refus de statuer ; qu'elle n'est pas motivée \ qu'enfin elle a négligé de condamner la commune aux dépens ;

» Considérant que les demandeurs ont réclamé devant la prédite Députation permanente contre la répartition faite par la commune de Herstal, en vertu d'un règlement du 5 octobre 1896, approuvé par un arrêté royal du 24 novembre suivant, d'une taxe sur le revenu;

'» Considérant qu'après l'introduction de cette réclamation devant sa juridiction contentieuse, la Députation permanente, dans l'exercice de ses fonctions purement administratives, a, par son arrêté du 3 février 1897, rapporté celui du 22 décembre 1896 par lequel elle avait approuvé le rôle de la cotisation personnelle pour 1896;

" Considérant que, statuant ensuite comme juridiction contentieuse sur les réclamations dont elle était saisie, elle a, par un arrêté du 10 février 1897, en se fondant sur son arrêté administratif du 3 du même mois, accueilli les dites réclamations et ordonné qu'il sera fait remise aux requérants des impositions contre lesquelles ils réclamaient ;

»> Considérant que le pourvoi contre l'arrêté du 10 février 1897 n'est donc pas recevable, faute d'intérêt de la part des demandeurs; qu'il n'échet pas d'examiner, sur leur pourvoi, si la Députation permanente a pu légalement procéder comme elle l'a fait ;

« Considérant qu'ayant prononcé comme juridiction contentieuse par son arrêté du 10 février 1897, sur les réclamations des demandeurs, la Députation devait, en vertu de l'article 130 du Code de procédure civile, condamner la commune qui succombait aux dépens; qu'en omettant de le faire elle a contrevenu à cette disposition ;

» Par ces motifs :

» Casse le prédit arrêté du 10 février 1897, qui statue sur les réclamations des demandeurs, en tant seulement qu'il ne prononce pas sur les dépens; ordonne que le présent arrêt sera transcrit sur le registre des décisions de la Députation permanente du Conseil provincial de Liège, et que mention en sera faite en marge de l'arrêté partiellement annulé ; renvoie la cause devant la Députation permanente du Conseil provincial de Namur, pour statuer seulement en ce qui concerne les dépens ; condamne la partie défenderesse aux dépens de l'instance en cassation «.

Du 24 mai 1897, Cour de cassation (1).

(1) Revue coinmunale 1897, pages 281-82.

Voici quels étaient les faits de la cause ;

La Députation permanente avait rendu exécutoire le rôle de la taxe sur le revenu présumé, établie à Herstal pour l'exercice 1896. Postérieurement, les contribuables lui apprirent par des réclamations lui adressées en conformité de l'article 136 de la loi communale, que les formalités de l'article 135 de la même loi n'avaient pas été accomplies.

La Députation, par un premier arrêté, annula celui par lequel elle avait approuvé le rôle et, par un second arrêté, ordonna le remboursement des sommes payées aux contribuables, du chef de la taxe sur le revenu présumé. Le rôle étant annulé, la commune n'avait plus aucun droit de percevoir ; conséquemment elle devait nécessairement rembourser les cotisations payées par les contribuables, ces cotisations n'étant plus dues, puisque le titre, le rôle, était mis à néant.

La Bévue communale apprécie comme suit l'arrêt précité de la Cour de cassation :

« Nous estimons que l'arrêt de la Cour de cassation est bien rendu.

" Sur le fond de la contestation, les réclamants avaient obtenu gain de cause devant la Députation, puisque celle-ci leur avait accordé remise de la taxe. Dès lors, ils étaient sans intérêt à se pourvoir au fond contre une décision qui aurait dû faire droit à leur réclamation.

" Restait alors la question des dépens.

^' La Députation permanente avait omis de mettre les frais à charge de la commune qui succombait. Il y avait là une contravention évidente à l'article 130 du Code de procédure civile, entraînant la cassation partielle de la décision de la Députation,

" Les frais de l'instance en cassation ont été mis à charge de la commune défenderesse, parce que le pourvoi était bien fondé en ce qui concerne les dépens.

« Pour faire tomber Tarrèt de la Députation à cet égard, les réclamants n'avaient d'autre ressource que de se pourvoir en cassation. Leur pourvoi ayant été accueilli, les frais de cassation ne pouvaient rester à leur charge. » (1).

Le recours en cassation contre les décisions des Députations permanentes, relatives aux impositions communales directes, ne doit pas contenir un exposé des moj'ens et l'indication des lois violées, à moins qu'il ne s'agisse d'impositions sur les patentes. [Cassation belge, 22 juillet 1884(2)].

(11 Revue communale 1897, pages 282 et 283. (2) Revue de l'Administration 1885, page 157.

6. Il nous reste à parler du recours en cassation ouvert aux parties contre l'arrêt de la Cour d'appel quand il s'agit d'une Société anonyme ou en commandite par action. Ce recours est prévu par l'article 8 de la loi du 22 juin 1877. Les articles 9 à 11 inclus de cette loi indiquent la procédure à suivre. Voici le texte de ces articles :

♦' Art. 9. — Le recours se fait par requête à la Cour de cassation contenant, à peine de nullité, un exposé sommaire des moyens et l'indication des lois violées. La requête préalablement signifiée aux défendeurs, une expédition de l'arrêt et les pièces à l'appui du pourvoi sont remises au greffe de la Cour d'appel dans le délai d'un mois, à compter de la date de l'arrêt, à peine de déchéance.

V Ces pièces sont immédiatement transmises au greffe de la Cour de cassation.

" Dans le mois à partir de la notification, faite aux parties par le greflfîer de la Cour de cassation, du dépôt des pièces au grefl^e de cette Cour, les défendeurs peuvent en prendre communication et remettre à ce greffe les mémoires et pièces qu'ils jugent devoir produire en réponse. Les demandeurs peuvent en prendre connaissance.

'♦ La notification du dépôt des pièces au greffe est faite par lettre recommandée à la poste.

« Art. 10. — Le pourvoi est jugé tant en l'absence qu'an la présence des parties; tous arrêts sont réputés contradictoires.

« Art. 11. — Si la cassation est prononcée, l'affaire est renvoyée devant une autre Cour d'appel. L'intéressé saisit cette Cour par une requête déposée au greffe et signifiée à l'autre partie dans le mois de l'arrêt de cassation, à peine de déchéance. «

1. Excellence de la base. — 2. Limitation de l'article. — 3. Compétence de la Députation permanente ; instructions ministérielles. — 4. Formation des dossiers. — 5. Instructions ministérielles. — 6. Remise des centimes additionnels au foncier. — 7. Etats formés par les receveurs des contributions ; services généraux et voirie ; instructions relatives au décompte à faire par les receveurs communaux.

1. Les centimes additionnels communaux extraordinaires sont de toutes les impositions celles qui sont le plus recommandable (1).

(1) Voir la première partie de ce traité, pages 27 et 28. 14

Pour les contribuables elles offrent toutes les garanties désirables^ car elles sont basées sur les impôts de l'Etat dont l'assiette est bien connue : l'impôt loncier, la contribution personnelle et le droit de patente. Depuis quelques années, depuis la loi du 6 septembre 1895, les contribuables ont encore cet avantage de n'avoir pas à s'occuper spécialement de réclamations en ce qui concerne les centimes additionnels, il suffit qu'ils aient réclamé auprès du Directeur des contributions directes, contre le principal des impôts de l'Etat pour que, le cas échéant, la Députation permanente du Conseil provincial leur accorde un dégrèvement proportionné à celui accorde sur le principal par le Directeur des contributions directes.

2. Nous n'avons à nous occuper ici que des centimes additionnelscréés en vue de faire face aux services généraux de la commune et tombant sous l'application de l'article 76 n° 5 de la loi communale.

Sous l'article Chemins vicinaux nous nous occupons des centimes spéciaux créés par application de la loi du 10 avril 1841.

3. « L'article 76 n° 5 de la loi du 30 mars 1836, modifié par la loi du 30 juin 1865, soumet à l'avis de la Députation permanente du Conseil provincial, et à l'approbation du roi, les délibérations des Conseils communaux ayant pour objet l'établissement, le changement ou la suppression des impositions communales et des règlements y relatifs.

« Néanmoins, l'approbation de la Députation permanente du Conseil provincial suffit, lorsqu'il s'agit de centimes additionnels au principal des contributions foncière, personnelle et du droit de patente, à moins que le nombre total des centimes imposés ne dépasse vingt.

« D'après cette disposition, la Députation aura désormais à statuer sur un grand nombre de demandes de perception de centimes additionnels qui seront faites par les communes, l'intervention du roi n'étant plus requise que pour le cas où il s'agirait d'autoriser la percep» tion de plus de vingt centimes additionnels, y compris les sept centimes ordinaires aux contributions, qui peuvent être imposés en vertu de la loi du 12 juillet 1821.

» Les règles à observer pour assurer le recouvrement des centimes additionnels votés par les communes ont fait l'objet de fréquentes recommandations de la part de mon département. Il importe que ces règles ne soient point perdues de vue. Elles exigent, notamment, que les délibérations des Conseils communaux établissant des centimes addi-

tionnels aux contributions soient approuvées par l'autorité compétente avant le 1*^ décembre de Tannée qui précède celle de la perception, et que les décisions y relatives soient transmises, sans délai, à MM. les directeurs des contributions chargés de comprendre les centimes votés par les communes dans les rôles des contributions de l'Etat. Toute négligence à cet égard aurait pour effet d'entraver la formation des rôles ou de retarder d'une année la mise en recouvrement des centimes additionnels au profit des communes.

" Je vous prie en conséquence, de vouloir bien inviter les Conseils communaux de votre province, qui ont l'intention de demander la perception de centimes spéciaux au principal des contributions directes, à vous adresser, sans retard, les délibérations y relatives. Les délibérations qui requièrent l'approbation du roi devront me parvenir avant le 13 novembre, accompagnées d'un état en triple expédition, dressé par la Députation permanente du Conseil provincial, conformément au modèle prescrit par la circulaire du 2 septembre 1852.

" Dans ces délibérations, comme dans celles que la Députation permanente est appelée à approuver, il importe, pour prévenir toute erreur d'appréciation au point de vue de la compétence, qu'il soit bien établi que les centimes additionnels dont la perception est proposée sont indépendants de ceux qui sont perçus en vertu de la loi du 12 juillet 1821. '» (Circulaire de M. le Ministre de l'intérieur du 9 septembre 1865.)

« Les centimes additionnels extraordinaires perçus au profit des communes peuvent être employés au paiement de toute dette communale, quelque ancienne qu'elle soit, sauf toutefois à rester dans les limites de l'arrêté royal qui a autorisé la perception. '» (Décision ministérielle du 30 mars 1857.)

" Les centimes additionnels communaux dont la notification n'a pas été faite au directeur des contributions avant le 15 novembre ne peuvent être perçus que par le receveur communal au moyen de rôles spéciaux. » (Circulaire ministérielle du 13 octobre 1871.)

L'article 76 n<*5de la loi communale donne à la Députation permanente le droit d'autoriser la perception de centimes additionnels quand le nombre de ceux-ci ne dépasse pas vingt.

Pour savoir si ce nombre ne dépasse pas vingt, il faut tenir compte des cinq ou sept centimes ordinaires prévus par la loi du 12 juillet 1821 et de tous les centimes en cours de perception. Il sufiît que le nombre

des centimes dépasse vingt à une seule base pour entraîner l'obligation de soumettre la demande de la perception à la sanction royale.

4. Les délibérations des Conseils communaux tendant à la création ou au changement de la perception de centimes additionnels seront transmises en double expédition, par la voie hiérarchique, au Gouverneur de la province.

Elles seront accompagnées du procès-verbal de l'enquête de commodo et incommodo et d'un état spécial à produire en double dont le modèle est ci-contre.

La Députation permanente, de son côté, est tenue de dresser un état semblable où figure une colonne en plus où elle mentionne son avis (favorable ou défavorable).

La Députation dresse cet état en triple expédition. Deux expéditions sont destinées au Gouvernement et l'autre est transmise pour information au Directeur des contributions directes.

Rappelons qu'en matière de centimes additionnels, l'enquête de commodo et incommodo est rigoureusement exigée même en cas de maintien de la perception. (Voir la circulaire ministérielle du 9 février 1898, page 54.)

Lorsque le Conseil communal décide qu'il nV a pas lieu de renouveler une perception de centimes additionnels, il suffit que l'Administration communale en prévienne l'autorité supérieure, par la voie hiérarchique et en temps utile.

5. Conformément à plusieurs décisions judiciaires, une circulaire de M. le Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique du 1®' octobre 1891 rappelle que l'article 15 de la loi du 12 juillet 1821 a été abrogé par Tarticle 110 de la Constitution et l'article 76 n» 5 delà loi communale. Il en résulte que les 5 ou 7 centimes additionnels au principal des contributions foncière et personnelle, perçus par les communes en vertu du dit article 15 de la loi du 12 juillet 1821, doivent comme les autres centimes additionnels, être compris pour chaque demande d'augmentation de réduction dans le nombre total des communes à percevoir.

La même circulaire fixe à 66 ans le terme maximum pour lequel la perception des centimes additionnels peut être accordée.

Lorsque la Députation permanente se trouve dans la nécessité de fixer d'office des centimes additionnels par application de la loi du 7 mai 1877 (art. 133, loi communale modifiée), elle est obligée de limiter

Observations.

Date

de la

délibération

du

Conseil communal.

Date

de l'expiration

de la perception

des

nouveaux centimes

additionnels

sollicités

(la perception ne

[)eut être accordée

pour un terme

excédant

soixante-six ans).

Nature

des dépenses à couvrir à l'aide des nouveaux centimes sollicités.

Nombre et produit

nouveaux centimes à percevoir.

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Date des

arrêtés

royaux

qui ont

autorisé la

perception

de ces centimes.

Nombre

de

centimes

additionnels

y compris

les

5 ou 7 centimes

ordinaires.

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Nom

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la perception à une année. (Décision de M. le Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique du 23 novembre 1888.)

*' L'exemption de centimes additionnels au droit de patente accordée aux contribuables payant moins de 20 francs de patente à l'Etat ne constitue pas un privilège qui rendrait illégale l'imposition de ces additionnels. 1 (Cour de cassation 14 juilletl884. Revue de V Administrât ion 1884, page 369.)

6. La Revue de V Administration, année 1896, page 69, fait observer que si le Directeur des contributions a ordonné la remise de la contribution foncière en vertu de la loi du 15 septembre 1807 (art. 37) à plusieurs propriétaires dont les champs ont été ravagés par la grêle, les additionnels n'étant que l'accessoire de la contribution foncière doivent logiquement subir le même sort. " La taxe communale manque de base, dit la RevuCj du moment où l'impôt au profit de l'Etat vient à disparaître. »

La question ne peut plus faire l'ombre d'un doute aujourd'hui depuis la loi du 6 septembre 1895.

7. Etats formés par les receveurs de contributions. — Distinction entre tes sommes destinées aux dépenses générales et celles affectées au service de la voirie vicinale. — Instructions relatives au décompte à faire par les receveurs communaux. (Circulaires du 22 octobre 1887 de M. le Ministre de l'intérieur et de l'instruction publique et de M. le Gouverneur du Brabant du 29 février 1888.

" Bruxelles, le 22 octobre 1887.

** Monsieur le Gouverneur, « Un de vos collègues m'a soumis la question de savoir si les états à former par les receveurs de contributions, pour le paj^ement des centimes additionnels communaux, ne pourraient indiquer, dans des colonnes distinctes, les sommes destinées aux dépenses générales et celles qui doivent être affectées au service de la voirie vicinale.

M J'ai soumis cette question à l'avis de M. le Ministre des finances, et je transcris ci-dessous son appréciation à ce sujet :

i' Les écritures tenues par les receveurs des contributions directes ne » mentionnent pas séparément la nature des différents centimes addi- ». tionnels perçus au profit des communes. Ceux-ci sont groupés dans » les rôles et dans les journaux de perception, de sorte que, si la »» proposition soumise était approuvée, les receveurs de l'Etat devraient '» être chargés d'opérer la décomposition de ces centimes.

w Je ne pourrais, M. le Ministre, leur imposer ce surcroît de travail ' sans une nécessité réelle.

^ Dans cet état de choses, j'ai examiné si les motifs invoqués justifient l'adoption de la mesure.

«» La réponse est négative. En effet , on ne peut admettre qu'en général les receveurs communaux ne possèdent pas les connaissances indispensables pour faire les opérations, d'ailleurs élémentaires, qu'exige le décompte dont il s'agit.

» Pour éviter le retour des erreurs signalées, il suflSra, M. le Ministre, » d'engager MM. les Gouverneurs à donner des instructions détaillées, appuyées d'exemples, pour que tous les receveurs soient à môme de remplir leurs obligations d'une manière irréprochable. « Elle est, au surplus, la marche suivie avec succès par l'administration des contributions chaque fois qu'elle remarque que les dispositions légales ou administratives ne sont pas bien appliquées. " « Me ralliant à l'avis exprimé par M. le Ministre des finances, je ne puis, M. le Gouverneur, que vous engager à donner aux administrations communales de votre province des instructions dans le sens indiqué.

" Le Ministre de l'Intérieur et de l'Instruction publique,

'» Thonissen ».

Comme suite à cette circulaire, voici les instructions données par le Gouverneur du Brabant, sous la date du 29 février 1888, aux receveurs communaux pour mettre à même ces fonctionnaires de faire les opérations dont il s'agit :

« Il est constaté, par l'examen des comptes, que bien peu de receveurs répartissent exactement, entre les divers postes des recettes du service communal et du service de voirie de leurs comptes annuels, le produit des centimes additionnels au principal des contributions directes.

» Ce défaut d'exactitude se constate nécessairement aussi dans les grands livres des recettes tenus par les comptables.

" Afin de le prévenir, je crois utile d'indiquer ici la manière dont les recettes en question doivent être réparties.

« L'administration communale est tenue de faire connaître au receveur, avant le commencement de chaque exercice, le nombre total des centimes additionnels dont la perception est autorisée, ainsi que le nombre des centimes spéciaux votés en vertu de la loi du 10 avril 1841 pour l'entretien de la voirie.

». Lors de chaque versement, le receveur des contributions remet au receveur communal un état des sommes déjà versées.

n La ?• colonne de cet état indique le nombre total des centimes additionnels communaux établis sur chacune des trois bases des contributions directes.

» La 10® et dernière colonne donne la somme totale versée au profit de la commune en cours, y compris le dernier paiement.

« Ces éléments permettent au receveur de porter exactement à chaque article la somme qui y appartient.

» En recevant l'état relatif au premier versement, le comptable doit vérifier si le nombre des centimes renseignés concorde avec celui que lui a indiqué la commune.

M II divisera la somme indiquée en regard de chaque base de contributions par le nombre total de centimes étabUs sur cette base. Le quotient devra être multiplié ensuite par le nombre de centimes perçus en faveur du service communal proprement dit et, s'il y a lieu, par le nombre de centimes spéciaux relatifs à la voirie.

» Exemple :

^» Une commune est autorisée à percevoir en tout trente centimes additionnels à chacune des trois bases des contributions directes.

" Vingt-cinq centimes sont perçus pour couvrir les dépenses générales de la commune, les cinq centimes restants, pour pourvoir à l'entretien de la voirie.

" Supposons que le premier versement soit de 1500 francs provenant de :

30 centimes additionnels à la contribution foncière, fr. 900 30 centimes à la contribution personnelle .... 450

30 centimes au droit de patente 150

fr. 1500

« Le receveur devra procéder comme suit :

'' a) Diviser chacune des dites sommes par 30, pour obtenir le produit d'un centime :

y h) Multiplier les quotients respectivement par le nombre des cen-

times perçus au profit du service communal, soit, dans l'hypothèse posée, par 25, savoir :

« Les produits de ces trois multiplications devaient être portés respectivement aux trois articles prévus au service communal du budget. « c) Multiplier les mêmes quotients par le nombre de centimes spéciaux perçus au profit de la voirie, savoir :

" Le produit total des trois dernières multiplications sera porté à l'article budgétaire de la voirie comme produit des centimes spéciaux.

» Lors des versements suivants, le receveur aura soin de soustraire chaque fois de chacune des sommes portées dans la dernière colonne, celles qu'il a déjà encaissées et inscrites aux mêmes postes et exercice. Il opérera ensuite sur la différence de la manière indiquée ci-dessus.

» Pour vérifier l'exactitude des calculs, on additionnera les produits de toutes les multiplications ci-dessus mentionnées (1250 -[-250= 1500) ; le total de ces produits doit être égal à la somme encaissée.

» Lors du dernier encaissement de l'exercice le receveur peut vérifier tous les précédents calculs en renouvelant ses opérations sur les totaux du dernier état. Les produits ainsi obtenus doivent correspondre aux produits totalisés obtenus par la subdivision de chaque encaissement partiel. » (1).

1. Taxe, formule de règlement préconisée par le Gouvernement. — 2. Une taxe de 500.000 francs frappant les cercles de jeux établis à Ostende n'est pas illégale comme rendant impossible l'exercice d'une profession déterminée. Une taxe de 100 francs par membre n'est pas inconstitutionnelle, comme constituant une entrave au droit d'association, décision de la Députation de la Flandre Occidentale du 13 octobre 1899. — 3. Décision

(1) Nous extrayons ces instructions de la Revue communale 1888, pages 259 et 260.

de la Cour de cassation, 22 janvier 1900 : Une taxe communale ne peut être déclarée excessive et illégale par le pouvoir judiciaire ; les parties ou leurs conseils ne doivent pas être appelés à l'instruction des affaires fiscales devant la Députation permanente. Réquisitoire de M. l'avocat général Van Sclioor.

1. Le Gouvernement autorise les communes à percevoir des taxes locales sur les cercles de jeux.

Dans la formule de règlement préconisée par le Gouvernement et que nous allons reproduire, on verra ce qu'il faut entendre par cercle de jeu.

Formule de Heglement.

Art. l^i". — Tout exploitant d'un Cercle de jeux sur le territoire de

paiera à cette ville.

une taxe annuelle fixe de ... . francs.

Art. 2. — On entend par cercle de jeu tout cercle privé au sein duquel le jeu est organisé, directement ou indirectement, au profit d'une personne ou d'un groupe de personnes distinct de la collectivité des membres, soit qu'il }- ait prélèvement sur les enjeux ou sur les gains, soit que l'exploitation ait pour base les chances respectives des joueurs.

Constitue notamment l'organisation indirecte visée par l'alinéa précédent, l'exploitation de la roulette, du trente et quarante ou de tout autre jeu de banque, lorsque par suite, soit de mise aux enchères, soit d'une autre combinaison quelconque, la tenue de la banque n'est pas laissée à la portée de la généralité des membres.

Art. 3. — Tout exploitant d'un cercle de jeux tombant sous l'application du présent règlement, est tenu de faire à l'administration communale, qui en délivrera récépissé, une déclaration d'ouverture ou de maintien du cercle.

Cette déclaration devra être faite dans les trois jours de l'ouverture du cercle, s'il s'agit d'un cercle nouveau ; dans la première quinzaine du mois de janvier, s'il s'agit d'un cercle existant.

Art. 4. — A défaut de la déclaratioa prescrite à l'article 3, l'exploitant du cercle non déclaré sera imposé d'office, sans préjudice à la pénalité établie à l'article 7.

Art. 5. — Chaque exploitant d'un cercle de jeux fera objet d'un rôle spécial qui sera arrêté par le Collège des bourgmestre et échevins et soumis à l'exécutoire de la Députation permanente.

Art. 6. — La taxe sera exigible, en entier, immédiatement après l'exécutoire de la Députation permanente. Elle sera recouvrée par le receveur communal, conformément à l'article 133, alinéa l^^ de la loi communale, avec l'article 8 de la loi du 5 juillet 1871.

Art. 7. — Toute contravention à l'article 3 du présent règlement sera punie, sans préjudice au paiement du droit dû, d'une amende égale à la moitié de ce droit.

Art. 8. — Les cercles eux-mêmes, leurs directeurs, chacun de leurs administrateurs et leurs secrétaires, trésoriers sont solidairement responsables des taxes.

Art. 9. — Les présentes taxes ne valent pas autorisation pour les cercles non légalement constitués. Au surplus le cercle privé qui viendrait à enfreindre la loi pénale n'en serait pas moins passible des taxes .

Art. 10. — La présente délibération sera soumise à l'avis de la Députation permanente et à l'approbation du Roi.

2. Une taxe de 500.000 francs, frappant les cercles de jeux établis à

Ostende, n'est pas illégale comme rendant impossible l'exercice d'une

profession déterminée. Une taxe de 100 francs par membre n'est pas

inconstitutionnelle comme constituant une entrave au droit d'association.

(Députation permanente de la Flandre Occidentale, 13 octobre 1899.)

« Sur la première branche :

" Considérant qu'il faut admettre, avec le réclamant, que les principes de l'article 7 de la loi des 2-17 mars 1791 sur la hberté des professions font encore partie de notre droit public; en effet, que c'est en vertu de ces principes que la loi du 27 mai 1870 a abrogé le paragraphe 1®'" de l'article 82 de la loi provinciale qui attribuait au Conseil provincial le droit de prononcer sur les demandes des Conseils communaux ayant pour objet l'établissement , la suppression, les changements de foires et marchés dans la province. (Session 1869-70, Chambre des Représentants. Documents parlementaires , page 3738.)

M Considérant que les décisions judiciaires invoquées par le réclamant à l'appui de sa thèse ne sont pas reproduites d'une manière complète, et que le sieur Leclaire leur attribue une portée qu'elles n'ont pas.

"Considérant que la décision administrative du l^r mars 1895 (1) (Bulletin du Ministère de Vintérieur et de Vinstruction publique, 1895, II, page 21) , ne saurait être invoquée dans l'espèce, puisque la taxe de

(1) Voir cette dépèche ministérielle sous notre article Bals, Concerts etc. pages 161 €t 162.

500.000 francs a été approuvée par arrêté royal, que son taux n'a pas paru excessif au Gouvernement.

'» Attendu , au surplus , que les deux espèces présentent des différences essentielles; qu'il s'agissait, en 1895, de décupler le taux d'une taxe déjà établie dans une localité du Luxembourg et que le but avoué de l'augmentation était bien moins de procurer à la caisse communale des ressources indispensables à la bonne marche des services communaux que de combattre la prostitution clandestine ;

^ Attendu que de l'ensemble des décisions judiciaires citées par les parties et d'autres décisions de justice applicables au présent litige, on peut conclure que les communes peuvent, moyennant lavis de la Députation permanente et l'approbation du Roi, fixer elles-mêmes le montant et l'assiette de leurs impôts, mais que, ce faisant, elles ne peuvent violer une loi existante, que la loi des 2-17 mars 1791 permettant à toute personne de faire tel négoce ou d'exercer telle profession, art ou métier, qu'elle trouvera bon, le règlement communal qui, en dehors de l'action du législateur, rendrait impossible l'exercice d'une profession déterminée, devrait être réputé illégal ;

» Considérant que la matière des impositions communales est essentiellement relative ; qu'une taxe qui semblerait exorbitante dans telle localité et dans telles circonstances données, peut être tenue pour raisonnable dans telle autre localité où les circonstances seraient différentes ; que lorsqu'il s'agit de juger du caractère d'une imposition communale, il faut examiner non seulement l'objet de l'impôt, mais aussi la situation et les besoins spéciaux de la localité qui la perçoit ;

» Considérant que, au point de vue du caractère imposable, aucun objet ne présente plus d'élasticité que le jeu, puisque les joueurs, tout en étant guidés par l'espoir de réaliser un gain, s'exposent spontanément à perdre des sommes considérables ;

'» Considérant que les bénéfices des exploitants des cercles privés de jeux établis à Ostende sont énormes; que lors de l'adjudication des salons du Kursaal, le cahier des charges prévoyait, pour le locataire, le payement éventuel de 600.000 francs de taxes, non compris la taxe communale de 100 francs par personne faisant partie du cercle privé du Kursaal ;

» Néanmoins que la perspective de devoir payer ces taxes, — la taxe communale attaquée par le réclamant était déjà établie au moment de l'adjudication, —n'a nullement effrayé les amateurs ; qu'il s'en est trouvé plusieurs pour se disputer l'entreprise et que l'usage des salons a été concédé moyennant la somme considérable de 1.530.000 francs ;

»> Considérant qu'on trouve dans ce fait la preuve manifeste du chiffre énorme des bénéfices retirés par les exploitants de l'exercice de leur industrie, preuve d'ailleurs confirmée par tous les renseignements recueillis par des membres de notre collège et répandus dans l'opinion publique ;

« Considérant, d'autre part, qu'Ostende est une ville de plaisir, où certains visiteurs dépensent sans compter ; que pour attirer, conserver et étendre sa clientèle cosmopolite, cette cité balnéaire se croit obligée de déployer des allures de grand luxe, de régler son outillage et son organisation d'après les derniers progrès, d'organiser des fêtes aussi coûteuses que nombreuses ;

« Considérant que la récente extension territoriale , l'assainissement de quartiers anciens et de services nouveaux exigent en ce moment des dépenses nouvelles très lourdes ; que la ville a été ainsi amenée à rechercher des ressources exceptionnelles ;

« Considérant que le budget de la ville d'Osteude, pour l'exercice en cours, prévoit 900.000 francs du chef de taxes sur les jeux et que, tout en tenant compte de cette recette , les crédits supplémentaires régulièrement autorisés ont observé le boni prévu et laisseraient un découvert considérable si la thèse du réclamant était accueillie ;

" Considérant que , tant à raison de la nature spéciale de la matière imposée que de la situation particulière faite à la ville d'Ostende , la taxe critiquée ne paraît pas excessive ; qu'on ne saurait tirer argument du fait que la taxe fixe votée par le Conseil provincial de la Flandre Occidentale ne s'élève qu'à 100.000 francs; que la taxe perçue au profit de la province est applicable à tout exploitant d'un cercle de jeux établi dans la province et qu'une exploitation de jeux organisée, dans les localités moins importantes, ne produiraient évidemment pas de bénéfices comparables à ceux réalisés par les exploitants de jeux d'Ostende ;

M Considérant que la taxe n'est pas prohibitive ; que les rôles dressés jusqu'à ce jour par l'autorité compétente, à charge du sieur Leclaire , accusent pour le cercle international des étrangers un total de 1 466 membres ;

^ Attendu que ce chiffre prouve surabondamment que le Cercle dirigé par le sieur Leclaire a une existence réelle; qu'il fonctionne dans des conditions sérieuses , et qu'il jouit d'une très nombreuse clientèle ; que dès lors on peut dire que la taxe a rendu la concurrence impossible ;

w Considérant que ce fait prouve aussi qu'aucun monopole n'existe

au profit du locataire des salons du Kursaal ; que ce locataire est du reste, en ce qui concerne la taxe, placé sur le même pied que le reclamant ; bien plus , le sieur Caters est tenu de payer annuellement à la ville un loyer de 1.530.000 francs; qu'au moyen de la somme correspondant à ce loj'er, le sieur Leclaire peut parer à toutes les dépenses d'installation dans les conditions voulues pour exercer son industrie avec succès ;

" Considérant que, si la taxe n'est ni excessive ni prohibitive, ni constitutive d'un monopole , on peut encore affirmer qu'elle est bien établie quant à l'incidence de l'impôt ; attendu que c'est dans la clientèle étrangère que les cercles privés de jeux recrutent la majeure partie de leurs membres ; que c'est cette clientèle qui , à la fois , donne lieu aux dépenses exceptionnelles auxquelles la ville d'Ostende est astreinte, et procure aux exploitants les bénéfices énormes que la taxe entend frapper ;

» Considérant, au surplus, que la Cour de cassation a décidé « qu'aucune loi ne défend aux communes de poursuivre , en établissant des taxes, un but de moralité publique. '» (Arrêt du 19 octobre 1896. Pasicrisie , I , page 287) ;

»» Considérant que c'est assurément, et au premier chef même, faire œuvre de moralité publique que de limiter l'exploitation de la passion du jeu , que de diminuer la multiplicité des occasions , les dangers que l'exemple pourrait oflrir pour le pubUc et la partie de la clientèle d'Ostende désireuse de rester étrangère au jeu ; que si la taxe tend à réduire , dans une certaine mesure , les bénéfices des exploitants , elle aura encore pour effet de prévenir bon nombre de malheurs et de ruines ;

^ Attendu que le réclamant ne semble pas, comme la ville d'Ostende le prétend dans ses dépenses , avoir voulu soutenir que le paiement d'une patente le libérait du paiement d'une taxe au profit de la commune ;

'' Considérant qu'il est admis en principe et par la jurisprudence que les taxes communale sont indépendantes des impôts établis au profit de l'Etat, que le paiement d'une patente ne saurait dispenser de l'obligation d'acquitter les impositions locales.

» Sur la deuxième branche :

M Considérant que le sieur Leclaire procède par comparaison ; que ce système doit être repoussé , le débat portant exclusivement sur une taxe déterminée ;

H Considérant qu'aucune mesure préventive n'est prise par le règle-

ment incriminé pour empêcher la création d'un cercle, mais que celui-ci étant librement créé , l'association qui se constitue pour exploiter le jeu est assimilée à un particulier qui organiserait pareille exploitation^ et que, de ce fait, elle est tenue de faire, postérieurement à sa constitution, ia déclaration exigée en vue de servir à une perception fiscale;

" Qu'en conséquence la question de savoir si l'on trouvera dans ces conditions des exploitants de cercles de jeux est absolument étrangère au droit d'association garanti par l'article 20 de la Constitution ;

'» Considérant que l'existence même du cercle dirigé par le réclamant constitue la meilleure preuve du non-fondement du reproche d'inconstitutionnaUté ;

'» Quant à la demande formulée par les conseils du sieur Leclaire , tendant à pouvoir venir développer devant notre Collège des moyens à l'appui de sa réclamation ;

« Considérant que semblable autorisation serait contraire à tous les précédents dans la province et qu'elle pourrait, dans la suite, donner lieu à des inconvénients sérieux au point de vue de ia bonne et prompte expédition des nombreuses réclamations à vider par notre Collège , notamment en matière fiscale ; qu'au surplus le sieur Leclaire a longuement exposé ses moyens dans un mémoire produit à l'appui de son recours et que notre Collège est ainsi pleinement éclairé ;

" Par tous ces motifs ;

'» Vu les pièces

" Vu le règlement communal incriminé ;

« Attendu qu'il a été régulièrement voté , approuvé , et qu'il a été dressé par l'autorité compétente et rendu exécutoire par notre Collège le 9 juin 1899 ;

» Se déclare compétente ;

" Reçoit la réclamation du sieur Leclaire ;

» Déclare la réclamation du sieur Leclaire non fondée ; dit pour droit que le sieur Leclaire est tenu de payer la taxe de 500.000 francs , de plus le condamne aux dépens... » ( 1 ).

3. Cette décision de la Députation permanente de la Flandre Occidentale a fait l'objet d'un pourvoi en cassation.

La Cour, par un arrêt du 22 janvier 1900, a rejeté ce pourvoi et par là a décidé : 1° qu'une taxe communale, approuvée par le Roi, sur l'avis de la Députation permanente, ne peut, quant à son assiette, son

(1) Revue de l'Administration, année irOO, pages 30 et suivantes.

taux et sa quotité, être déclarée excessive et illégale par le pouvoir judiciaire ;

2^ Que les parties ou leurs conseils ne doivent pas être appelés à l'instruction des affaires fiscales devant la Députation permanente.

Voici le texte de l'arrêt :

" La Cour,

" Ouï, M. le conseiller Richard, en son rapport, et sur les conclusions de M. Van Schoor, avocat-général ;

« Sur le premier moyen déduit de la violation de l'article 7 de la loi des 2-17 mars 1791, de la loi du 21 mai 1819, de l'arrêté du Gouvernement provisoire du 16 octobre 1830 et de l'article 20 delà Constitution, en ce que la décision attaquée a fait application du règlement de la ville d'Ostende en date des 11 octobre et 26 décembre 1898, bien que ce règlement, par le taux excessif de la taxe qu'il établit, soit illégal, parce qu'il porte atteinte à la liberté des professions et crée un monopole, et inconstitutionnel, parce qu'il viole la liberté d'association ;

" Attendu que la Constitution, dans ses articles 31 et 108, place dans les attributions des Conseils communaux tout ce qui est d'intérêt purement communal, sous réserve de l'approbation de leurs actes, dans les cas et suivant le mode que la loi détermine ;

" Que spécialement, en vertu des articles 110 de la Constitution, 75 et 76 de la loi communale, le Conseil établit les impositions communales et fait les règlements y relatifs, à charge de soumettre ses délibérations sur cet objet à Tavis de la Députation permanente et à l'approbation du Roi ;

" Que le Conseil détermine la matière imposable et fixe le taux et la quotité comme l'assiette de la taxe à percevoir ;

»' Que, dans l'exercice de cette prérogative, l'autorité municipale est l'appréciateur naturel des nécessités budgétaires et des facultés des contribuables ;

« Que lorsque, par l'approbation donnée au règlement, le pouvoir central a reconnu l'opportunité de frapper une contribution et le caractère équitable et modéré de celle que]la commune se propose d'étabUr, il n'appartient pas au pouvoir judiciaire de déclarer cette contribution excessive ;

'» Que la règle de la séparation et de l'indépendance des pouvoirs s'oppose à tout empiétement du juge sur un domaine où s'agitent des questions d'ordre pubUc et social] aussi étrangères à sa compétence qu'à ses attributions ;

M Que la Constitution, en son article 107, ne lui confère pas le droit de contrôler le pouvoir administratif, de refaire son œuvre et de déclarer nuisible ou exagérée la mesure qu'il a estimée utile et modérée ; qu'elle lui donne seulement le droit de vérifier si le règlement, dont la légalité est contestée, est conforme à la loi ;

»> Attendu que le règlement-taxe sur les cercles de jeux, arrêté par le Conseil communal d'Ostende le 1 1 octobre 1898 et modifié le 26 décembre 1898, assujettit tout exploitant d'un cercle de jeux sur le territoire de cette ville au payement : a) d'une taxe annuelle fixe de 500.000 francs , à) d'une taxe annuelle fixe de 100 francs par personne ayant fait partie du cercle au cours de l'année et oblige, sous les pénalités qu'il édicté, à faire à l'administration communale la déclaration de l'ouverture ou du maintien du cercle qu'il exploite, ainsi que la déclaration du nombre de personnes qui en font partie ;

M Attendu que ce règlement, qui a été approuvé par arrêté royal du 30 décembre 1898, ne contrevient à aucune des dispositions légales visées au pourvoi ;

" Qu'en effet, si la loi des 2-17 mars 1791, anticipant sur les principes de liberté individuelle inscrits dans la Constitution, proclame la liberté pour toute personne de faire tel négoce ou d'exercer telle profession, art ou métier qu'elle trouvera bon, elle l'assujettit cependant à l'obligation de prendre patente et de se conformer aux règlements de police qui sont ou pourront être faits ;

M Que les mêmes restrictions à la liberté absolue des professions se retrouvent formulées dans l'article 2 de la loi du 21 mai 1819 sur les patentes ;

" Qu'une profession ne cesse donc pas d'être libre parce que son exercice est frappé d'un impôt ou sujet à des exigences réglementaires ;

M Que le pourvoi ne méconnaît pas qu'il en soit ainsi et admet le droit par l'autorité communale de frapper d'une taxe les tenanciers de jeux ; qu'il critique seulement l'élévation de celle dont il s'agit et déduit son illégalité de sa seule exagération, mais qu'il a été démontré ci-dessus qu'U n'appartient pas au pouvoir judiciaire de vérifier le fondement de cette critique ; qu'une taxe que l'autorité administrative, dans le cercle de ses attributions, a jugé modérée et sans danger pour le libre exercice de la profession qu'elle frappe, ne saurait, par le juge, être déclarée destructive de cette liberté ;

» Attendu, d'autre part, que le règlement de la ville d'Ostende ne crée ni privilège ni monopole, puisque la taxe qu'il établit est également applicable à tous ceux qui exploitent un cercle de jeux sur le territoire

de cette ville et frappe comme les autres le tenancier du cercle du Kursaal au profit duquel le pourvoi dénonce rétablissement d'un monopole ;

•» Attendu, enfin, que la création de cette taxe ne détruit pas davantage le droit d'association ; qu'elle atteint exclusivement le tenancier à raison de la profession qu'il exerce sans subordonner l'ouverture du cercle au payement de l'impôt ; que si, dans un de ses éléments, la taxe est proportionnée au nombre des joueurs qui fréquentent le cercle, le règlement ne soumet cependant à aucune mesure préventive leur droit de s'associer ou de se réunir ;

V D'où suit que le moyen, non recevable dans les critiques qu'il dirige contre le taux de la taxe, est non fondé pour le surplus ;

M Sur le second moyen, pris de la violation des articles 85 du Code de procédure civile, 71 et 105 du décret impérial du 30 mars 1808, 12 de l'arrêté royal du 5 août 1836, en ce que la Députation permanente n'a admis le demandeur, par lui-même ou par ses conseils, à développer oralement les moyens consignés à l'appui de sa réclamation ;

« Attendu que les textes visés au moyen sont empruntés à des dispositions légales qui règlent exclusivement la procédure devant les tribunaux ordinaires, mais qu'ils sont sans application aux Députations permanentes, juridiction administrative, dont la procédure est régléepar la loi provinciale ;

>• Attendu que, sous l'empire de la loi du 28 pluviôse an VIII, les demandes de particuliers tendant à obtenir la décharge de la réduction de leur côte de contributions directes, étaient de la compétence des Conseils de préfecture, qui jugeaient sur requête et mémoires ;

" Attendu que la loi du 29 avril 1819, article 5, avait attribué aux juges de paix la connaissance des oppositions aux contraintes décernées pour le recouvrement des taxes communales, tant directes qu'indirectes, mais qu'en raison des inconvénients révélés par la pratique,, notamment des frais considérables qu'occasionnait cette procédure, l'article 138 de la loi communale l'a abrogée, en étendant à la perception des impositions locales directes, les moyens de contrainte et d'opposition institués, pour le recouvrement des impôts généraux, par les lois du 12 juillet 1821 et du 28 juin 1822 ;

^ Attendu que la loi du 22 juin 1865, qui a transféré aux Députations permanentes le jugement des réclamations en matière de contributions directes, n'a pas modifié le mode d'information organisé et pratiqué devant ces corps administratifs ;

»' Attendu qu'aux termes de l'article 104 de la loi provinciale dib

30 avril 1836, les délibérations des Députations permanentes sont régies par le règlement d'ordre et de service intérieur, que le Collège élabore lui-même et soumet à l'appréciation du Conseil provincial et à celle du Roi ;

'' Attendu que le règlement de la Députation permanente du Conseil provincial de la Flandre occidentale n'accorde point aux intéressés ou à leurs conseils la faculté de présenter oralement les moyens à l'appui de leurs réclamations ;

M Attendu que le droit, pour la Députation permanente, d'exclure, par son règlement d'ordre dûment approuvé, la procédure orale, consacrée par l'article 104 de la loi provinciale, a été invariablement reconnue devant la législature chaque fois qu'on a tenté d'y apporter des modifications ; qu'il en a été spécialement ainsi à la séance du 4 juillet 1865 de la Chambre des Représentants lors du développement, par M. Delcour, d'un amendement, qui n'a pas été adopté et qui avait pour objet d'instituer des débats publics, oraux et contradictoires, devant le Collège des Députations permanentes, appelées à juger les contestations électorales ; dans le rapport présenté à la Chambre, par M. Delhougne, au sujet de l'article 16 de la loi du 5 mai 1869 ; dans le projet de loi, resté sans suite, déposé le 25 février 1874, par MM. Lehèvre et de Baets, à l'effet d'obtenir seulement qu'en matière d'impositions communales et de quelques autres spécifiées au projet, l'exposé de l'affaire par un membre de la Députation et le prononcé de l'ordonnance eussent lieu en séance publique ; enfin lors des discussions qui ont surgi à la Chambre, à l'occasion des modifications apportées par la loi du 30 décembre 1887 à l'article 104 de la loi provinciale ;

« Qu'il suit de ces considérations que le second moyen n'est pas fondé ;

î' Attendu que toutes les formalités substantielles ont été observées par la Députation permanente compétente.

>^ Par ces motifs, rejette... «. (Du 22 janvier 1900. Plaidants ; MM. Picard et F. De Mot) (1).

Il nous parait intéressant de faire connaître, sur la question de savoir si les conseils des parties peuvent être entendus devant la Députation en matière de réclamations de taxes, le réquisitoire de M. l'avocat général Van Schoor.

(1) Revue de V Administration, année 1900, pages 188 et suivantes.

L'éminent magistrat s'est exprimé ainsi :

«' J'aborde en premier lieu la discussion du second moyen dont vous avez suivi les développements avec un vif intérêt. Mettant en jeu la légalité de la procédure, il domine le débat. S'il triomphe, il rend inutile l'étude du premier moyen, qui porte sur le fond ; rejeté, il ne laisse au procès qu'une décision en fait dont les constatations souveraines échappent à votre contrôle.

». Statuant au contentieux en matière d'impositions directes communales, la Députation permanente est-elle tenue d'entendre, soit en personne, soit par Torgane de leurs conseils, s'ils lui en font la demande expresse, les intéressés qui, au prescrit de l'article 138 de la loi du 30 mars 1836, portent leur réclamation devant elle? La salle de ses délibérations est-elle ouverte à des débats oraux, publics et contradictoires? Telle est l'importante question de droit administratif que vous avez à résoudre en ce moment; elle commande un examen approfondi.

V La matière est spéciale ; elle concerne l'impôt. La juridiction est spéciale, elle aussi; elle réside dans un corps administratif qui ne rentre point dans la classe des tribunaux proprement dits, rendant la justice réglée, au civil comme au criminel, tels que les lois d'organisation judiciaire les constituent.

M Pour avoir raison de la difficulté qui s'offre à notre étude, il ne paraîtra point inutile de remonter aux lois de l'Assemblée constituante ; les grands principes d'ordre administratif et judiciaire qu'elles formulent, régissent encore dans une large mesure notre droit public actuel. Dans ces lois se dessine, déjà reconnaissable en ses hgnes principales, la solution du litige que l'examen des textes qui, depuis cette époque, règlent les contestations relatives aux impôts, va faire apparaître, claire et précise, à notre vue.

» Le plein et libre exercice du droit de défense, dont il est fait état à votre barre, trouve son expression la plus nette, la plus vivante, dironsnous, car aucun texte ultérieur ne l'a consacré avec autant de force, dans l'article 14 du titre II de la loi des 16-24 août 1790.

V En toute matière, civile ou criminelle, y lit-on, ^ les plaidoyers, » rapports et jugements seront publics, et tout citoyen aura le droit » de défendre lui-même sa cause, soit verbalement, soit par écrit ».

M L'article 85 du Code de procédure civile, invoqué au pourvoi, ne constitue qu'une application de cette règle fondamentale.

» Dans la pensée du législateur constituant de 1790, exerce- t-elle son empire sur toutes les contestations ayant pour objet les impôts ? A cette

question, le législateur constituant va répondre lui-même en termes péremptoires.

» Consultez l'article \^^ de la loi des 7-11 septembre 1790.

" Les contribuables qui, en matière de contributions directes, se " plaindront du taux de leur cotisation, s'adresseront d'abord au Direc- " toire du district, lequel prononcera sur l'avis de la municipalité qui » aura fait la répartition.

'' La partie qui se croira lésée pourra se pourvoir ensuite au Direc- '» toire du département qui décidera en dernier ressort, sur simples « mémoires et sans forme de procédure, sur la décision du Directoire M de district. Tous avis et décisions en cette matière seront motivés. »

« L'article 2 de ce décret réserve aux tribunaux la connaissance des actions civiles relatives à la perception des impôts indirects qui (levaient également s'instruire sur simples mémoires et sans forme de procès, tandis que les articles suivants règlent le surplus du contentieux administratif, attribué en majeure partie aux Directon^es de district et de département.

" Le texte que nous venons de replacer sous vos yeux nous paraît décisif. S'agit-il, comme dans l'espèce, d'impôts directs, c'est l'administration elle-même, c'est-à-dire le Directoire du département, qui statue en dernier ressort sur les réclamations des contribuables ; il le fait sur simples mémoires et sans forme de procédure ; en d'autres termes, il juge sur pièces. Retenez ces mots. Si aucune disposition nouvelle ne les a fait disparaître dans la suite pour substituer une forme différente à celle que le législateur de 1790 a choisie, ne sera-t-il pas permis de dire, avec la plus rigoureuse certitude, qu'à cette heure encore, les juridictions administratives, chargées de statuer sur les réclamations des contribuables en matière d'imposition communales directes , peuvent les juger sur pièces, sans êtres tenues d'admettre les réclamants ou leurs conseils, à les développer oralement devant elles?

» Il importe de le constater, le décret des 7-11 septembre 1790, où se trouve formulée cette règle qui sert de [point de départ à notre argumentation, est un rameau détaché de la grande loi d'organisation judiciaire des 16-24 août 1790, contenant dans l'article 14 du titre II, cette autre règle que nous venons de rappeler et qui porte que les débats devant les tribunaux, en matière civile et criminelle, les plaidoyers, les rapports et les jugements seront publics et contradictoires, les parties ayant le droit d'y défendre elles-mêmes leurs intérêts. Il constitue le titre XIV de cette loi et détermine, son intitulé l'indique, la forme de procéder devant les autorités administratives et judiciaires,

en ce qui concerne le contentieux de l'administration et de l'impôt. C'est donc en réalité la même loi qui le proclame : en matière de contributions directes, où la procédure par écrit est substituée à la procédure orale, l'article 14, titre II, du décret des 16-24 août 1790 perd toute application; les parties ne sont point en droit de plaider verbalement leur cause, soit en personne, soit par leurs conseils; ce n'est pas, en effet devant un tribunal ordinaire siégeant en matière civile ou criminelle, c'est devant l'administration que le débat se meut. ^ Le rapport présenté par Thouret, dans la séance du 22 décembre 1789, exprime les causes de ces dissemblances de formes et de juridictions.

" Telle est la complication des affaires d'un grand roj-aume ", exposet-il, '- telle est leur immense variété que les juges de paix, les tribunaux " de district, les tribunaux de département et les Cours supérieures ne « pourraient, sans de graves inconvénients, juger certaines discussions •' d'une nature particulière. Le comité proposera... d'établir dans " chaque département un tribunal d'administration qui jugera des lois " précises et des formes déterminées les affaires contentieuses qui -' peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'adminis- » tration. ^ 'Archives parlementaires, V^ série, tome X, page 717).

" L'Assemblée constituante n'adopta point le tribunal d'administration proposé par Tliouret ; elle mit à sa place les Directoires de district et de département, c'est-à-dire les corps administratifs eux-mêmes, en une certaine mesure, juges et parties dans ces causes ; mais elle sanctionna la procédure sommaire et par simples mémoires, susceptible d'imprimer une marche rapide à la décision de ces sortes d'affaires, telle que Thouret l'avait formulée.

'» Aux corps admmistratifs, la décision relative aux impôts directs ; aux tribunaux ordinaires, les actions civiles concernant les impôts indirects ; dans un cas comme dans l'autre, une forme simple et prompte écartant les plaideurs de la barre ; c'est ainsi qu'apparaît l'œuvre de l'Assemblée constituante, au regard des réclamations en matière d'impôts.

« La révolution de 1789 », exprime Dareste [Justice administrative »' en France, page 436), « a posé le principe qui nous gouverne encore •• aujourd'hui. La loi du 7 septembre 1790, en même temps qu'elle " réservait à l'autorité administrative le contentieux des contributions »» directes, renvoya aux juges du droit commun toutes les actions " relatives à la perception des impôts indirects et aux contraventions. » Cette distinction est fondée sur la nature des choses. En effet, les

^' contributions directes se perçoivent au moyen de rôles nominatifs -»' que toute réclamation tend a faire réformer ; les contributions indi- ^» rectes, au contraire, ne soulèvent jamais que des questions d'appli- -M cation de tarif à un individu ou de contravention à une loi. '»

" Dès l'origine s'établit donc, fondée sur la nature des choses, la ligne de démarcation radicale qui sépare la juridiction contentieuse des corps administratifs, statuant en matière d'impositions directes, de la juridiction ordinaire des tribunaux de droit commun, statuant sur de purs intérêts civils. Elle se caractérise en deux mots : procédure ouverte, d'un côté ; procédure fermée, de l'autre.

»» S'est-elle effacée dans la suite ? Des principes d'un ordre différent ont-ils reçu la sanction de textes positifs ? C'est ce qu'il nous reste à rechercher ici.

« Dans les premiers temps, les lois nombreuses consacrent la règle tracée par l'Assemblée constituante. Il me suffira de citer, en matière de contributions directes, la loi du 22 brumaire an VI, dont le § 4 détermine la nature de l'instruction par écrit que les réclamations des contribuables comportent devant l'administration du département, la loi du 3 nivôse an VII, sur la contribution personnelle, mobilière et somptuaire (art. 50 à 58) et la loi du 2 messidor an VII, sur les réclamations relatives aux contributions foncières (art. 1 15), qui toutes, sans exception ni réserve, ne prévoient et n'autorisent qu'une procédure par mémoires et au besoin par expertise, à l'exclusion de toute plaidoirie. De même en matière d'impositions indirectes, où le décret des 7-1 1 septembre 1790 prescrivait également l'information sur simples mémoires l'article 65 de la loi du 22 frimaire an VII, attribuant aux tribunaux civils la connaissance des procès relatifs à l'enregistrement, s'est inspiré de cette prescription, en disposant, en termes exprès, que l'instruction s'en ferait par simples mémoires, respectivement signifiés. La Cour ne Vignore pas, cette disposition, tant le principe qui l'a dictée est demeure vivace, a régi la matière de l'enregistrement jusqu'au jour où la loi du 21 février 1870 Ta fait rentrer dans la règle commune. Contestations en matière d'impôts, instruction par mémoires, ces deux termes se lient et s'enchaînent longtemps de la manière la plus étroite.

« Sous le Consulat, les directoires ou les administrations de département, dépositaire de l'autorité administrative, juges suprêmes des contestations en matière d'impôts directs, disparaissent pour faire place aux préfets, uniques représentants du pouvoir central. Leur juridiction s'éteint avec eux. La loi du 28 pluviôse an VIII pourvoit à ce service. Elle institue les Conseils de préfecture et leur défère le

Contentieux administratif, en réservant aux parties un recours devant le Conseil d'Etat, dont le Gouvernement, autorité suprême, reçoit l'avis avant de* statuer. " Le Conseil de préfecture prononcera '♦, porte » l'article 4 de la loi, «* 1° sur les demandes de particuliers, tendant à M obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions •• directes.

M Sous le régime qui a précédé la Révolution, " exprimait Rœderer « dans l'exposé des motifs de la loi », une grande partie du contentieux •' de l'administration était portée devant des tribunaux, qui s'étaient » fait un esprit contraire à l'intérêt du trésor public. Leur partialité •' détermina l'Assemblée constituante à réunir le contentieux de l'ad- " ministration elle-même, et comme elle confia les fonctions adminis- " tratives à des Directoires nombreux, elle crut pouvoir faire de ces " corporations des espèces de tribunaux. Eu effet, la justice pouvait ■■^ trouver quelque sûreté dans ce système ; c'est avec l'administration •' qu'il était incompatible, parce que les ordres du Gouvernement et les " lois elles-mêmes rencontraient la délibération là où elles ne devaient -' trouver qu'empressement à l'action et obéissance. Le Gouvernement « croit avoir pris un juste milieu entre l'ancien système qui séparait •' la partie administrative et l'administration, comme inconciliables, et " le nouveau qui les cumulait dans les mêmes mains, comme si elles ^ eussent été une seule et même chose. " [Archives parlementaires^ 2^ série, tome 1^^ page 167.)

'^ Est-il nécessaire de le faire remarquer, le Conseil de préfecture de la législation française, c'est, à peu de chose près, notre Députation permanente d'aujourd'hui. En lui attribuant le contentieux administratif que l'ancienne administration du département concentrait avant lui dans ses mains, la loi du 27 pluviôse an VIII n'a apporté aucune dérogation aux règles de procédure qu'en vertu de la loi et de l'usage, cette juridiction exceptionnelle était appelée à suivre dans l'information des affaires. Successeur de l'administration du département le conseil de préfecture a continué à juger sur pièces les contestations qui lui étaient dévolues. Il a fallu en France le décret du 30 décembre 1862, la loi des 21-26 juin 1865 et le décret des 12-18 juillet 1865 pour modifier cet état de choses, en rendant ses séances publiques et en admettant les parties à présenter des observations orales, si elles le jugent opportun, à l'appui de leurs réclamations.

M L'Empire s'effondre et la Belgique réunie à la Hollande forme avec elle le royaume des Pays-Bas. D'autres règles vont-elles présider aux contestations concernant les impôts ? Vont-elles rentrer dans le droit

commun et se confondre avec les matières déférées à la juridiction normale des tribunaux ? En aucune façon. La loi fondamentale est à cet égard d'une précision sans pareille. « Les contestations qui ont pour » objet la propriété ou les droits qui en dérivent, des créances ou des « droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux «, porte son " article 165. " La loi règle la manière déjuger les contestations et les '» contraventions en matière d'impôts », exprime de son côté l'article 187. La distinction établie par l'Assemblée constituante reste donc en vigueur ; le contentieux administratif en matière d'impôts demeure étranger à la juridiction normale des cours et tribunaux ; il échappe aux règles de procédure en usage, au civil comme au criminel, devant la juridiction ordinaire. Si la loi n'en dispose pas autrement, rien n'est commun entre ces deux matières que divise avec autant de netteté le texte constitutionnel.

" Aussi voit-on l'article 28 de la loi du 21 mai 1819 charger les Etats députés institués par l'article 153 de la loi fondamentale, à l'instar des Conseils de préfecture, et destinés à prendre dans la suite la dénomination de Députation permanente, de statuer sur les réclamations en matière de patente, tandis que la loi du 29 avril 1819 déférait aux tribunaux les actions civiles relatives aux taxes communales, directes ou indirectes, et que l'article 100 de la loi du 28 juin 1822 allait attribuer aux Gouverneurs de province le soin de décider en arbitres souverains sur les réclamations relatives à la contribution personnelle, les réclamations concernant les contributions foncières restant régies par la loi du 18 pluviôse an VIII, et continuant à être dévolues, à ce titre, aux réputations permanentes.

« Il paraîtrait oiseux de l'ajouter ici, devant les Etats députés, la Députation permanente d'aujourd'hui, comme devant le Gouverneur, la procédure orale et la publicité de l'audience demeurent exclues sous le régime hollandais ; tout se juge sur pièces, conformément anx règles précédentes. La disposition de l'article 1^^ du décret de l'Assemblée constituante des 7-11 septembre 1790 n'a point, sous le rapport de la forme à suivre devant ces juridictions exceptionnelles, vu cesser son empire.

" En est-il de même sous le régime nouveau institué par la révolution de 1830? La Constitution a-t-elle maintenu, au sujet des contestations relatives à l'impôt, les principes en vigueur sous les législations précédentes. Ses articles 92 et 93 sont ainsi conçus :

<» Art. 92. — Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.

V Art. 93. — Les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi. ^

Il est indispensable d'ajouter à ce texte le commentaire législatif qu'y attache le rapport si lucide, fait au nom de la section centrale par un jurisconsulte éminent, M. le procureur général Raikem. Il en fait ressortir clairement le sens et la portée.

A notre avis, la solution de la question qui se débat ici, s'y trouve imi)licitement contenue. Force nous est donc de remettre ce passage important sous vos yeux. Il n'a rencontré, notez-le, aucune contradiction au sein du Congrès sur ce point capital :

" Le projet portait (art. 103) , y lit-on : Toutes les contestations qui ont pour objet les droits politiques et civils sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi. Les F«, 2®, 5®, 6® et 9® sections avaient adoptés cette disposition. Dans la 7® section , elle avait été adoptée par onze membres contre deux. La 4® Section voulait que ces contestations fussent exclusivement attribuées aux tribunaux. La 10® section proposait de retrancher les mots sauf les exceptions étaUies par la loi et de les remplacer par la disposition suivante :

" La loi règle la manière de juger les contestations et les contra- •»» ventions en matière d'impositions. » Dans la Section centrale , on a proposé d'attribuer exclusivement aux tribunaux les contestations qui ont pour objet des droits civils et de ne permettre d'établir des exceptions que pour les contestations relatives aux droits politiques. D'un autre côté, on disait, pour le maintien de l'article 103 du projet de la Commission , que si l'on attribuait exclusivement aux tribunaux les contestations qui ont pour objet des droits civils , il était à craindre que le législateur ne pourrait pas faire d'exception à cette règle dans le cas de contestations qui auraient pour objet des contributions pubhques; que cependant, dans certains cas, il est utile de ne pas attribuer aux tribunaux ces sortes de contestations. On répondait que les contestations auxquelles peut donner lieu la perception des impôts n'ont pas pour objet des droits civils. Aussi la loi fondamentale de 1815, qui avait placé exclusivement dans les attributions des tribunaux les contestations qui avaient pour objet des droits civils, avait-elle disposé (art. 187) que la loi règle la manière de juger les contestations et les contraventions en matière d'impositions. Et c'est dans ce sens que cette même section (c'est-à-dire la section centrale) a entendu la disposition de son projet qui attribue exclusivement aux tribunaux le jugement des contestations qui ont pour objet des droits civils. '» (HuYTTENS, t. IV, page 93.)

'♦ La Cour le voit , d'après la section centrale , dont le Congrès a ratifié la manière de voir, en adoptant sans réserve le texte soumis par elle à sa délibération, l'ancienne distinction établie par la loi fondamentale entre les contestations relatives à l'impôt, dont les racines remontent aux lois de l'Assemblée constituante , a été maintenu par la Constitution. Elle n'a rien innové à cet égard. C'est ce qui permet à notre excellent collègue, M. le conseiller Giron, de consigner dans son Dictionnaire de droit administratif, au mot Compétence, page 19, n° V, ce qui suit : « Les contestations auxquelles donne lieu la percep- -j' tion des impôts n'ont pas pour objet des droits civils. L'article 92 de la « Constitution ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle, comme ■»' il le trouve à propos, le mode de décider les contestations en matière V d'impôts. C'est dans ce sens qu'il a été conçu et rédigé. »»

«« L'information écrite, sur mémoires et requêtes et sans forme de procédure, telle que le Congrès l'a trouvée établie, a donc pu légalement et constitutionnellement dans la pratique rester la règle de la juridiction coutentieuse des Députations permanentes en matière d'impôts. Aussi vos arrêts, s'ils ont décidé avec raison que les sentences de ces corps administratifs, statuant au contentieux, doivent être prononcées en audience publique, au prescrit de l'article 97 de la Constitution, car elles constituent de véritables jugements, et s'ils ont décidé, avec autant de raison, que ces mêmes corps administratifs, statuant au contentieux, doivent, au prescrit de l'article 107 de la Constitution, vérifier la légalité des arrêtés royaux dont l'application est poursuivie devant eux, ce point ayant été formellement établi par les discussions au Congrès, vos arrêts, disons-nous, n'ont jamais décidé, et ils n'auraient pu le faire qu'en allant à rencontre de l'intention certaine du législateur constituant, qu'au prescrit de l'article 96 de la Constitution, les séances oCi la Députation permanente examine sur pièces, dans ce qui ne forme en réalité qu'un délibéré véritable, les contestations en matière d'impôts, doivent être accessibles au public, ni surtout, car c'est le seul point que vous ayez à résoudre, que les parties ont le droit de se présenter à la barre pour y débattre, soit en personne, soit par l'organe de leur conseil, leurs intérêts réciproques .

» Eclairé par le rapport de M. Raikem, le texte de l'article 96 ne comporte aucune extension de ce genre. Si l'article 94, qui au même titre que l'article 97, embrasse l'universalité des juridictions, contient ces termes généraux, associant ainsi, dans une disposition unique, tous les corps qui sont appelés à rendre des jugements : « Nul tribunal, ^' nulle juridiction contentieuse ne peut être établi qu'en vertu d'une

" loi ", l'article 96, de son côté, en portant que les audiences des tribunaux, sans y ajouter '^ et des autres juridictions contentieuses «, sont publiques, par son texte même, ne semble point astreindre, en effet, en dehors du prononcé du jugement, à des débats publics et contradictoires les séances des corps administratifs décidant sur pièces les réclamations ayant les impôts pour objet.

» Il y a plus. La Cour le sait, l'article 108 de la Constitution dispose que les institutions provinciales et communales sont réglées par des lois qui consacrent notamment, ainsi que l'exprime le 3° de cet article, le principe de la publicité des séances des Conseils provinciaux et communaux dans les limites établies par la loi.

« Le rapport de la section centrale sur ce chapitre est également l'œuvre de M. le Procureur général Raikem. Qu'y lisons-nous? Ceci ; " On a remarqué en outre que la publicité ne pouvait être exigée « pour les séances des Députations permanentes qui seraient élues par " les Conseils provinciaux. " (Huyttens, tome X, n° 60, page 102.)

-» A cette époque, ce jurisconsulte éminent ne pouvait l'ignorer, les séances des Députations permanentes étaient, en grande partie, consacrées à l'examen des réclamations en matière fiscale, portant notamment sur les contributions foncières et les patentes. Exprimer au nom de la section centrale l'opinion que la publicité ne pouvait être exigée pour les séances des Députations permanentes, n'est-ce pas dire en termes suffisamment précis que la disposition de l'article 96, prescrivant la publicité pour toutes les audiences des tribunaux, ne s'appliquait point, dans sa rigueur extrême, avec toutes les conséquences qui s'y rattachent , aux séances où ces corps administratifs portent leur examen sur les réclamations relatives aux impôts.

» Telle se montre, à nos yeux, interprétée par ses auteurs euxmêmes, la règle constitutionnelle sur les attributions contentieuses des Députations permanentes en matière d'impôt. Elle laisse en dehors de ses prescriptions le débat oral, public et contradictoire, défini par l'article 14 du titre II du décret des 16-24 août 1790. Sous l'empire de la Constitution, comme sous les régimes précédents, les Députations permanentes ont jugé sur pièces et sans plaidoyers les procès fiscaux.

^» Intervient l'article 138 de la loi communale, relatif au recouvrement des taxes communales directes. Depuis la loi du 29 avril 1819, les tribunaux ordinaires statuent sur les oppositions et les contraintes qui les concernent. L'article 138 les fait rentrer dans le domaine de la juridiction contentieuse appelée à statuer sur la perception des impôts au profit de l'Etat, Gouverneur ou Députations permanentes. En voici

la raison donnée par le Ministre de l'intérieur à la séance du 17 janvier 1835 : ♦* D'après les dispositions actuellement existantes, le recouvre- " ment des taxes communales s'opère conformément à la loi du 29 avril » 1819. Mais cette loi donne lieu à des frais considérables, à des frais ^ tels que, dans plusieurs communes, on néglige de poursuivre le " recouvrement des taxes communales dans la crainte de faire des " frais frustratoires... Je pense donc qu'il faut conserver la fin du « projet du Gouvernement, ainsi conçu :

•* Les impositions communales directes seront recouvrées conformé- » ment aux règles établies pour la perception des impôts au profit ^ de l'Etat. »

« Ce mode est infiniment plus économique que l'autre ; nous devons » lui donner la préférence. «

" Que nous sommes éloignés , à cette date , des revendications d'aujourd'hui ! Loin d'ouvrir à la publicité comme à la plaidoirie la juridiction contentieuse du Gouverneur ou de la Députation permanente, on étend cette juridiction à des affaires qui en étalent distraites, précisément parce qu'elle les juge à moins de frais, avec plus de célérité, sans plaidoirie ni débats, sur le simple examen des pièces. La loi communale du 30 mars 1836 est suivie de la loi provinciale du 30 avril même année. Le législateur y détermine les attributions des Députations permanentes. Quel sera leur mode de délibération ? L'article 104, § 2, y pourvoit: « La Députation permanente soumet à » l'approbation du Conseil son règlement d'ordre et de service intérieur, w Ce règlement sera également soumis à l'approbation du Roi. " Le projet de loi ne faisait pas mention de l'approbation royale. Pourquoi a-t-elle été requise? Le rapporteur de la loi, M. de Theux, nous l'apprend :

« L'article ne prévoit pas le cas où l'on introduirait la publicité des séances. Cette publicité n'est pas interdite non plus, mais je ne pense pas que, sans l'assentiment du Gouvernement, la Députation puisse déclarer ses séances publiques. Cette réflexion mérite d'autant plus d'attention que, d'après l'opinion de la section centrale du Congrès sur l'article 108 de la Constitution, la publicité des séances ne devait être introduite que pour les Conseils provinciaux. Dans le rapport de la section centrale, on ajoute même qu'il n'est pas nécessaire d'exiger la publicité des séances de la Députation des Conseils. » Et répondant à une objection de M. Dumortier, ainsi conçue : " On vient de dire que les Députations des Conseils provinciaux pourraient introduire la publicité de leurs séances, mais dans le Congrès on a décidé que

cette publicité ne pouvait avoir lieu pour les Députations. '♦ M. de Theux insistait en ces termes sur l'observation qu'il avait faite : « L'orateur n'a sans doute pas saisi le passage que j'ai cité du rapport de la section centrale du Congrès. J'ai dit que d'après ce passage, on ne pouvait pas exiger la publicité des séances des Députations du Conseil, mais on n'aurait pas le droit d'annuler leurs règlements, si ces Députations y déclaraient que leurs séances sont publiques, car la loi n'interdit pas cette publicité. ^ (Moniteur, 16 mai 1834.) C'est donc bien pour empêcher les Députations permanentes d'introduire dans leurs règlements, sans l'assentiment du Pouvoir central, le principe de la publicité de leurs séances, que ces règlements sont soumis à l'approbation du roi.

'' Dans l'excellent discours d'ouverture du Conseil provincial qu'il a prononcé cette année, M. le Gouverneur du Brabant, dont l'extrême compétence en cette matière est universellement reconnue, a produit d'intéressants détails sur l'application de l'article 104 de la loi du 30 avril 1836, car, par une coïncidence heureuse, c'est à la publicité des séances de la Députation permanente et à l'accès à sa barre des intéressés et de leurs Conseils que ce haut fonctionnaire a consacré cette étude.

En 1837, le Conseil provincial de Liège introduit dans le règlement de la Députation permanente le principe de la publicité des séances pour la plupart des affaires administratives et contentieuses soumises à ce Collège. Le Gouvernement , le rapporteur de la loi provinciale, M. de Theux étant alors ministre de l'intérieur, refuse d'approuver cette mesure qui, dans sa pensée, serait nuisible à la prompte expédition des affaires. En 1838, le même Conseil provincial revient à la charge, et le Gouvernement écarte sa résolution pour vice de forme. Elle est reprise en 1849 et approuvée à titre d'essai , mais elle ne peut recevoir aucune exécution à cause de l'exiguité des locaUx.

M En 1861 , la question se reproduit. La Députation permanente de Liège élabore un règlement qui ouvre ses séances pour une série d'affaires, à des débats publics et contradictoires , mais le Gouvernement lui refuse son approbation. Il expose à la Chambre, lors delà discussion du budget de l'intérieur, dans la séance du 14 décembre 1863, les motifs de sa décision. M. Lelièvre ayant préconisé le principe de la publicité des audiences des Députations permanentes et ayant revendiqué pour les parties le droit d'y débattre contradictoirement leurs prétentions, M. Vandenpeereboom , Ministre de l'intérieur, répondit que cette question avait préoccupé plusieurs de ses prédécesseurs mais

que toutes les Députations, sauf celle de Liège, avaient émis l'avis que les plaidoiries , à leurs audiences , auraient pour résultat de nuire au service ; elles provoqueraient des lenteurs qui ne permettraient plus à ces collèges de prononcer, dans le délai très court fixé par la loi^ sur les réclamations dont ils étaient saisis.

M. Delcour manifesta alors l'intention de proposer, lorsque la Chambre aborderait la discussion de la loi sur les fraudes électorales , une disposition formelle, établissant le débat contradictoire devant les Députations permanentes et consacrant le principe de la publicité de leurs séances et de leurs discussions , et cette intention il la réalisa dans la suite.

» A cette époque, ces précédents législatifs et administratifs en font foi, il était universellement admis et reconnu, tant par le Gouvernement que par les Chambres, qu'aucune disposition légale ne consacrait le principe des débats publics et contradictoires devant les Députations permanentes siégeant en matière contentieuse.

'» Aussi les règlements d'ordre et de service pris par ces collèges en exécution de l'article 104 de la loi provinciale, gardent-ils sur ce point un silence absolu. Ils ne contiennent aucune disposition autorisant de près ou de loin les parties à débattre par elles-mêmes ou par leurs conseils les causes que ces corps administratifs voient déférer à leur juridiction. On peut le dire sans témérité, ces règlements n'eussent point été revêtus de l'approbation du Gouvernement s'ils avaient édicté une disposition de ce genre.

» Le règlement de la Députation permanente de la Flandre Occidentale, qui, en dehors des cas spécialement prévus par des lois ultérieures, régit encore à l'heure actuelle les délibérations administratives ou contentieuses de ce collège, et qui, arrêté par cette Députation le 27 juin 1837, a été approuvé par le Conseil provincial le 10 juillet suivant et par le Gouvernement le 25 août de la même année, est muet sur ce point. Il n'appelle donc pas les parties à la discussion des causes portées devant cette juridiction.

« Nous venons de le constater, en 1863 tout le monde est d'accord, Chambres et Gouvernement pour reconnaître qu'aucun texte n'oblige les Députations permanentes à ouvrir leurs délibérations aux plaidoyers des parties dans les affaires contentieuses dont elles ont la charge. Et cependant, à cette époque déjà, tous les textes dont la violation est accusée au pourvoi, à l'appui du troisième moyen, ont pris place dans la législation. L'article 85 du Code de procédure civile, les articles 71 et 105 du décret impérial du 30 mars 1808, sur l'organisation

judiciaire, l'article 12 de l'arrêté royal du 5 août 1836 et le principe du droit de défense régissent la procédure en matière civile ou criminelle, au moment où l'on i)roclame virtuellement à la Chambre que d'autres règles s'appliquent à la procédure administrative ou contentieuse qui se déroule devant les Députations permanentes.

" Sur ces entrefaites, la loi du 22 juin 1865 étend leur compétence à toutes les contestations concernant l'application des lois en matière de contributions directes, dans les cas non prévus par la législature antérieure. Elle les substitue aux Gouverneurs des provinces dans lexamen des réclamations personnelles que la loi du 28 juin 1322 attribuait à ces fonctionnaires. Elle ouvre en outre aux parties le recours en cassation contre les décisions des Députations permanentes rendues en matière de contributions directes, recours que l'article 4 de la loi du 22 janvier 1849 leur ménageait déjà en matière de patente. Si le législateur avait estimé alors que la juridiction contentieuse de ces corps administratifs, élargie par cette loi et soumise au contrôle de la Cour régulatrice, devait comporter dorénavant des débats publics et oraux, dont le principe avait été écarté jusque là, il y avait lieu pour lui d'eu faire l'objet d'une disposition expresse. Ecoutez ce passage du rapport de M. de Macar, déposé le 7 juin 1865 :

" Les sections ont unanimement adopté ce projet sans observation, « à l'exception de la sixième section, laquelle demande s'il ne serait pas ^ utile d'ajouter un article qui disposerait que les séances de la Depu- " tation permanente fussent publiques pour les matières indiquées " dans le projet. La section centrale n'a pas cru pouvoir admettre «cette proposition; la question, très intéressante d'ailleurs, de la •^ publicité à donner aux séances de la Députation permanente ne - pouvant, dans son opinion, être résolue d'une façon incidente et par- ^ tielle, et à propos d'un projet de loi qui n'y a pas directement •' rapport. » Pasinomie, 1865, page 174.)

La loi du 22 juin 1865 n'a donc rien innové sur ce point, et les principes établis par la législation précédente ont conservé leur force et leur empire. Les séances des Députations permanentes ne se sont point ouvertes aux débats oraux des parties.

Réalisant l'intention qu'il avait annoncée à la Chambre, M. le représentant Delcour met à profit la discussion de la loi sur les fraudes électorales pour proposer à ses collègues, dans la séance du 4 juillet 1865, d'établir le principe de la publicité et de l'oralité des débats dans les contestations électorales déférées à la juridiction des Députations permanentes, et il formule des amendements dans ce sens. Il reconnaît

de nouveau, et la Chambre avec lui, qu'en vertu des lois antérieures, cette juridiction reste fermée, même en matière contentieuse, à des débats contradictoires, et il ne réclame qu'une seule exception à ce principe au profit des réclamations concernant des droits électoraux. Sa proposition est écartée par la question préalable parce qu'elle ne se rattache pas directement à la loi alors en discussion, et le principe de ia publicité des débats, même en cette matière spéciale, n'est point à •cette époque sanctionné par le législateur.

" C'est la loi du 5 mai 1869, qui, pour la première fois, introduit ce principe dans la législation, en l'appliquant exclusivement aux contestations électorales dont la Cour d'appel est à cette époque constituée juge au second degré. Son article 17 porte que l'exposé de la réclamation par un membre de la Députation permanente, les enquêtes et le prononcé des décisions ont lieu en séance publique, le vote restant secret. En établissant dans ces termes la publicité de la séance, le législateur a soin de ne point appeler les parties ou leurs conseils à faire valoir oralement leurs moyens devant ce collège.

Il ne leur concède ce droit que devant la Cour. «^ Constatons '», exprime le rapport complémentaire de M. Delhougne sur l'article 16 de la loi " que le Gouvernement est d'accord avec les honorables membres ^' qui ont voulu, devant les Députations permanentes, une instruction ^' plus compliquée, mais donnant plus de garanties, pour ne reprendre ^' en aucune façon les dispositions qui auraient été présentées à d'autres ^' époques pour introduire devant les Députations permanentes les V débats publics et contradictoires. On laisse les débats ce qu'ils " étaient, c'est-à-dire nuls, maison complète les moyens d'instructions à l'aide de l'enquête. " {Pasinomie, 1865, page 121, n^ 34.)

" Même dans ce cas, la publicité de la séance, dans la pensée du législateur qui l'institue, n'a et ne peut avoir pour conséquence des débats contradictoires.

" Le 30 janvier 1872, M. Lelièvre, au cours de la discussion du budget de l'intérieur, recommande une fois de plus au Gouvernement ■d'étendre la publicité des séances des Députations permanentes aux afïaires contentieuses, et M. le Ministre Delcour lui répond qu'il a été fait droit à cet égard aux réclamations que lui-même avaient produites. Il ne croit pas qu'il y ait lieu d'agiter de nouveau cette question. {Hymans, Histoire parlementaire de Belgique, tome V, page 81.) Le 25 février 1874, un projet de loi, présenté par MM. Lelièvre et de Baets, a pour but de la résoudre. Il porte que lorsque la Députation permanente statuera sur les objets qu'il en u mère et où se rencontre, sous le

11° 2, la matière des impôts communaux, celle qui nous occupe, l'exposé (le l'affaire par un membre de la Députation permanente et le prononcé de l'ordonnance auront lieu en séance publique, la décision pouvant être attaquée par la voie du recours en cassation. Constatons-le, dans cette occasion encore, c'est l'audience publique et non le débat contradictoire que réclame ce projet de loi.

'» L'article 16 de la loi du 22 juin 1877 accorde aux parties le recoursen cassation, en matières de taxes communales directes, que MM. Lelièvre et de Baets voulaient leur assurer. L'article 1«^ de cette loi leur ouvre en outre la voie de l'appel contre les décisions des Députations permanentes en matière des patentes des Sociétés anonymes et des Sociétés en commandite par actions. Cette loi détermine la procédure devant la Cour d'appel ; elle garde le silence sur la procédure devant la Députation permanente qui demeure assujettie dès ,lors^^à ses règlesanciennes. Dans cette circonstance comme dans les autres, ces collèges restent fermés à un débat public et contradictoire.

'' Déchargés par la loi du 30 juillet 1881 d'une notable partie de leur juridiction contentieuse, ils ne voient apporter aucun changement à la forme de leurs déhbérations. Au cours de la discussion de la loi du 30 décembre 1887, qui a précisément pour objet de modifier la loi provinciale et la loi communale, la question de publicité de leurs séances est de nouveau débattue. En ce moment, votre jurisprudence a solidement étabU par de nombreux arrêts que les décisions des Députations permanentes, en matière contentieuse, doivent être prononcées en audience publique. Si le législateur veut aller au-delà, l'occasion s'offre à lui d'exprimer sa volonté en une disposition précise, puisque le texte même de la loi provinciale, avec les modifications qu'il comporte, est soumis à son examen. Une discution intéressante s'ouvre alors. M. de Kerchove formule un amendement ainsi conçu :

" Chaque fois qu'il s'agira de validation d'élections ou de toute autra '» mesure administrative ayant donné lieu à réclamation de la part, " soit des communes ou établissements publics, soit de particuUers, " l'exposé de l'affaire par un membre de la Députation et le prononcé « des décisions auront lieu en audience pubhque. Les décisions doivent " être motivées, à peine de nullité. '»

•• Le rapporteur de la loi, M. Woeste, propose de restreindre l'objet de l'amendement au prononcé seul des décisions. »♦ Il y a un certain " nombre de décisions à prendre par les Députations permanentes et " que vise l'amendement ", s'exprime-t-il, ^ qui, touchant à des intérêts ^' privés, ne peuvent sans danger, faire l'objet d'une délibération.

« publique. » M. de Kerchove insiste, en faisant valoir l'utilité d'un rapport public dans toutes les affaires. M. Jacobs intervient alors dans la discussion, et sa manière de voir, combattue par M. Warnant, reçoit l'approbation de M. le Ministre de l'intérieur.

« Pour la validation des élections communales '», avait dit M. Jacobs, " il peut y avoir un intérêt à ce que le rapporteur ou l'exposé de la " cause soit fait en séance publique, mais ce serait désorganiser " l'institution des Députations permanentes que de généraliser ce '' mode de procédure. » — « L'intéressé », ajouta M. le Ministre De Volder, et il ne fut contredit par personne « même s'il assistait à l'exposé de l'affaire, ne pourrait pas plaider. ^ — « Il saurait '^ répliqua M. Warnant, " sur quoi le jugement va se baser. » " Ne serait-il pas bon », fit ensuite observer ce même orateur, "de dire qu'on peut plaider également » devant les Députations permanentes?» Mais cette observation, qui fut suivie, selon le texte des Annales parlementaires, d'une interruption, c'est-à-dire des protestations d'un certain nombre de membres de la Chambre, ne rencontra sur ses bancs aucune approbation. Résumant le débat, M. Woeste fit remarquer que, dans les objections de M. Warnant, il y avait « une part de vérité et une part d'inexactitude. La V part de vérité, suivant lui, consistait en ce qu'on ne peut assimiler » complètement les aff'aires électorales aux autres. Dans les affaires » électorales , la publicité donnée à l'exposé servira de frein aux » membres des Députations qui pourraient être tentés de se laisser » entraîner par des préoccupations politiques ; ces préoccupations » n'existent pas dans les affaires ordinaires et , dès lors , il n'est pas M aussi nécessaire d'y introduire la publicité de l'exposé. » (Pasinomie , 1887, page 563, note 2.) Se ralliant à ses vues , la Chambre adopta le principe de la publicité de la séance pour l'exposé de l'affaire , mais uniquement en matière de validation d'élections, et elle le rejeta ea toute autre matière. Sur la proposition de M. Simons, elle décida ensuite que le nom du rapporteur et des membres présents devait en toute circonstance être mentionné dans la sentence. (Pasinomie, 1887, page 567, note 3.)

» Cette discussion, qui revêt dans la cause une importance décisive, car elle a précisément porté sur l'article 104 de la loi provinciale , déterminant le mode de délibération des Députations permanentes , peut se résumer en ces mots qui s'en dégagent avec une irrésistible évidence : On ne plaide pas devant ces collèges.

» Ce long examen des lois sur la matière ne nous conduit-il point à cette conclusion que rien ne contredit : aucun texte de loi n'oblige les

Députations permanentes statuant au contentieux à admettre les parties ou leurs conseils à développer oralement leurs moyens devant elles. La raison juridique qui commande la solution de ce litige apparaît aussitôt en pleine lumière. Elle s'est placée sous vos yeux , dans une affaire récente, à propos du serment des médecins devant les Conseils de revision de la garde civique. Les règles qui président à la procédure en matière civile ou criminelle, ne sont point directement applicables aux juridictions qui statuent sur des droits ou des obligations politiques. Des lois spéciales les régissent.

« Reste votre arrêt du 12 juin 1896 (Pasicrisie, 1896, I, 217), au rapport de M. le conseiller Van Maldeghem, dont le pourvoi argumente. Vous avez décidé avec raison que, devant les Conseils de prud'hommes les parties ont le droit de se faire assister par un avocat. Les Conseils de prud'hommes rentrent en effet dans la catégorie des Cours et tribunaux, statuant en matière civile sur des intérêts civils , et prononçant, sous forme d'amendes, des peines dans les cas déterminés par l'article 82 de la loi du 31 juillet 1889; leur institution est consacrée par l'article 136 de la loi d'organisation judiciaire, qui leur assigne à ce titre une place parmi les corps dépositaires de l'autorité judiciaire proprement dite. Les parties y sont admises à la barre; elles y plaident, elles y débattent contradictoirement leurs intérêts, et l'article 12 de l'arrêté royal du 5 août 1836, permet à leurs avocats d'y prendre la parole en leur nom. Rien de pareil dans l'espèce.

» Statuant au contentieux dans les matières qui intéressent ladministration et qui touchent à l'ordre politique, les Députations permanentes restent des corps administratifs et les règles qui président à leurs délibérations ne puisent point leur source dans les lois relatives à la procédure ou à l'organisation judiciaire. C'est ce que vous avez décidé en ces termes par votre arrêté récent du 13 novembre 1899 : ti Aucun texte de loi n'exige que les parties ne soient appelées à »> l'instruction des affaires contentieuses fiscales soumises à la Députation î> permanente. » {Pasicrisie, 1900, 1, 30.)

« La décision déférée à votre censure vise les articles 96 et 97 de la Constitution et contient dans sa partie finale le passage suivant : " Ainsi fait et prononcé en séance publique, à Bruges, le 13 octobre « 1899»; elle relate avec le nom du rapporteur, dentelle constate l'audition de son rapport, les noms des membres qui ont pris part à la délibération ; elle satisfait donc, à cet égard, à toutes les prescriptions légales et sur ce point elle nous parait inattaquable. Vous avez décidé, en effet, par votre arrêt du 20 juillet 1896 {Pasicrisie, 1896, I, 247), que

la preuve que l'exposé de l'affaire a été fait en séance publique, lorsque la loi l'exige, résulte à suffisance de droit de la constatation par l'arrêt qu'il a été fait rapport par un conseiller, suivie de la mention : « Ainsi fait et prononcé en séance publique '». Dans l'état actuel de notre législation, rien ne peut donc à notre avis, être reproché, en droit, quant à la forme, à l'arrêté dénoncé, et le troisième moyen nous parait dénué de fondement.

" Il a été fait état à votre barre, comme dans le mémoire à l'appui du pourvoi, de la circonstance que la ville d'Ostende a été entendue par la Députation permanente. L'article 136 de la loi communale, réglant la matière des impôts directs de répartition, exige que la réclamation portée par le contribuable devant la Députation permanente soit communiquée à la commune qui a établi l'impôt et que son avis soit recueilli avant que la décision soit prise. Pareille mesure, qui est équitable et juste, si elle n'est point prescrite d'une manière aussi impérative par la loi communale en matière d'impôts directs de quotité, peut cependant être suivie ; elle rentre dans les pouvoirs d'information que possède la Députation permanente et ne sort pas de la procédure par écrit qui est actuellement sa loi »» (1)

Les communes ne peuvent frapper les chasses réservées d'une taxe par hectare. Elles sont uniquement fondées à imposer ^ dans une certaine mesure, le revenu du droit de chasse. (Bulletin du Ministère de l'intérieur et de l'instruction puhliçiue. Administration des affaires communales, n° 52481.)

Dépêche à M. le Gouverneur de la province de Hainaut.

" Bruxelles, le 13 mars 1899.

'» Monsieur le Gouverneur,

" J'ai examiné, de concert avec mes collègues des finances et de l'agriculture et des travaux publics, la demande du Conseil communal de B..., tendant à être autorisé à percevoir une taxe par hectare de chasse réservée.

(1) Revue de V Administration 1900, pages 213 et suivantes. Sur la question finale du réquisitoire relative à Tavis du Conseil communal, voir plus haut notre article Avis^ no 2,

7 Le principe d'une imposition sur les chasses réservées ne soulèvent pas d'objection ; il n'en est pas de même de la base de perception qui a été adoptée dans l'espèce. La taxe projetée frappe la propriété ellemême, au lieu d'atteindre son revenu : or cela est contraire au principe fondamental de notre système en matière de contributions directes.

'» Rien ne s'oppose à ce que les communes frappent le revenu que les propriétaires retirent du droit de chasse, soit en le réservant, soit en le cédant à des tiers, moyennant loyer. Le Conseil communal de B... devrait donc modifier sa délibération dans ce sens et arrêter pour la perception de la taxe des dispositions réglementaires s'inspirant des principes exposés ci-dessous.

^ La taxe ne pouvant atteindre que le revenu des chasses, ne peut frapper que les chasses réservées productives, cest-à-dire les chasses louées et les chasses réservées au profit de personnes qui utilisent la chasse. Il en résulte que celui qui rendrait sa chasse banale ne pourrait être soumis à la taxe, et qu'il en serait de même de celui qui ne chasserait pas et ne laisserait pas chasser sur ses terres.

« Il conviendrait, d'autre part, d'exonérer les personnes possédant moins de 2 hectares dans la commune. Les contribuables de cette catégorie sont tort nombreux et leur imposition entraînerait des écritures multiples pour une perception fort minime.

n Le Collège des bourgmestre et échevins serait chargé de désigner des délégués ayant mission le revenu des chasses réservées, en se basant sur le taux de la location des chasses dans la commune ou les communes avoisinantes, sur la richesse giboyeuse des chasses, les frais de garde, de repeuplement, etc.

^ Dans tous les cas, le taux de la taxe ne pourrait avoir pour effet de donner à celle-ci un caractère prohibitif. La quotité imposable peut d'ailleurs varier de commune à commune, d'après les circonstances mentionnées ci-dessus, qui entrent dans l'évaluation du produit de la chasse, comme aussi d'après le nombre des personnes imposées. Ce sont là des points de fait qui rendent la taxe équitable ou vexatoire et sur lesquels je me réserve d'entendre, dans chaque cas, conformément au désir que m'en a exprimé mon collègue de l'agriculture et des travaux publics. Toutes réserves faites d'ailleurs, quant à l'examen des bases qui seront arrêtées par les Conseils communaux, j'estime en principe, que ce taux ne peut pas dépasser 10 % au maximum.

" Le Ministre de l'Intérieur et de l'Instruction publique ,

« F. SCHOLLAERT. "

1. Législation. — 2. Contributions respectives des communes et des propriétaires riverains à l'entretien des chemins. — 3. Obligations des communes en ce qui concerne les chemins vicinaux aboutissant aux stations de chemins de fer. — 4. Obligations des communes à l'égard des routes communales traversant les fortifications. — 5. Obligations des communes à l'égard des nouveaux chemins. — 6. Applications des prestations ; par qui elles sont dues. — 7. Dans quels cas les prestations doivent être votées par les Conseils communaux. — 8. Etendue des prestations à raison des chevaux. — 9. Chevaux de diligence et chevaux de poste. — 10. Limites des pouvoirs des communes dans la fixation des prestations. — 11. Cas où des subsides peuvent être alloués par le Gouvernement. — 12. De la formation des dossiers relatifs aux demandes des subsides. —