CHAPITRE VI

L' ( UNDÊVELOPED LAND DUTY »

SECTION I. — Principes généraux.

L'Undeveloped Land Duty est un impôt annuel sur les propriétés urbaines non bâties, perçu au taux de 1/2 penny par livre sur l’assessable site value telle qu’elle sert pour la perception de l’Zncrement Value Duty, — la loi prenant des mesures efficaces pour qu'il ne puisse être levé sur les terrains dont la valeur provient de leur emploi à un ussege purement agricole.

Le but principal de cet impôt, qui est entièrement nouveau dans la législation fiscale anglaise, est certainement de procurer des ressources au Trésor, mais ce n’est pas là le seul motif qui en a déterminé l'adoption, carle législateur anglais a voulu par cet impôt, en forçant les propriétaires à bâtir sur leurs terrains, faire échec à ce qu'on appelle en anglais « Aolding up of land ». Par cette expression l'on n'entend pas seulement le fait d'un propriétaire qui, possédant un terrain à bâtir demandé par des personnes désireuses d'y construire, refuse de le vendre parce qu'il n'a pas besoin d'argent, et parce que, par exemple, il préfère conserver un agréable jardin dans le cœur d'une ville : ce cas n’est pas rare, mais il n’a qu’une importance secondaire. Ce que l’on entend surtout par « ho/ding up of land », c'est le fait d'un propriétaire qui veut bien vendre, mais à son prix, et qui tient la dragée haute aux amateurs de son ter-

rain, c’est-à-dire qui prétend ne le vendre qu'à un prix supérieur à sa valeur actuelle. Bref le législateur anglais à voulu faire échec, dans la plus grande mesure possible, à la spéculation qui sévit en Angleterre comme partout sur les terrains à bâtir, et qu’il considère comme nuisible à la collectivité en général.

En retenant les terrains hors du marché libre, le spéculateur est d’abord la cause d’une véritable inflation du prix des terres, d'une élévation artificielle de leur valeur, et par conséquent d'un appauvrissement supplémentaire de la collectivité dont certains membres soustrayent à la production des richesses, sous forme de placements fonciers urbains, plus de capitaux qu'il ne serait rendu nécessaire par le libre jeu de l'offre et de la demande, et cet appauvrissement supplémentaire de la collectivité signifie entre autres choses qu'il y a moins de capitaux disponibles prêts à s'employer en salaires, et il doit être l'une des nombreuses causes auxquelles il faut apporter remède si l'on veut solutionner la question si grave des ouvriers sans travail.

La spéculation sur les terrains urbains serait ensuite la cause directe de la congestion des villes, et nous pouvons écouter ce que dit à ce sujet M. Lloyd Georges à la Chambre des Communes le 29 avril 1909 (Budget Statement) : « Un résultat désastreux de l'avidité des propriétaires fonciers urbains c'est que le sol qui est essentiel au libre et sain développement des villes est retenu hors du marché libre afin d’en surélever la valeur, que les villes sont resserrées et que leurs habitants s'entassent dans des demeures qui sont coûteuses sans être confortables. Vous n'avez qu'à acheter une carte d'Etat-Major et en réunir les feuilles qui comprennent quelque ville que vous connaissez ainsi que ses abords immédiats, et vous verrez de suite ce que je veux

L'UNDEVELOPED LAND DUTY 203

dire. Vous trouverez, en règle générale, votre ville ou village pressé dans un coin de la carte, et des habitations agglutinées d'aussi près que possible, avec de temps en temps une cour dans laquelle se glisse bien rarement un rayon de soleil, mais sans rien qui justifierait le titre de « jardin ». Et pourtant alentour s'étendent des milles carrés de terre qui ne sert à rien,ou tout au moins sur laquelle rien n’est construit ; la terre dans les villes semble se louer au gramme comme si c'était du radium..…

« Vous ne pouvez vous défendre de sentir combien la communauté aurait pu être rendue plus saine et plus heureuse dans ces villes et dans ces villages s'ils avaient été tracés selon des principes plus larges et plus rationnels,avec pour chaque locataire un jardin d’une étendue raisonnable qui servirait de terrain de jeux et de jardin potager ou d’'agrément pour l’ouvrier et sa famille, et qui aiderait même, en beaucoup d'endroits, à solutionner le problème du manque de travail (1). »

L'une des intentions du législateur anglais, exprimée par la bouche du Chancelier de l'Echiquier, c'est donc d’obliger les propriétaires, au moyen d’un impôt spécial sur la propriété non bâtie, à vendre leurs terrains ou à y bâtir, afin de décongestionner les centres urbains et de donner plus de travail à l’industrie et aux ouvriers. A cela les adversaires de l'impôt ont cru devoir répondre que si l'Undeveloped Land Duty fait échec, dans une large mesure, à la spéculation, dont ils ne nient pas les inconvénients, du moins passe-t-il au travers du but et frappe-t-il également les propriétaires qui n’ont rien de commun avec les spéculateurs et qui sont disposés à vendre leurs terrains au

(1) Cf. Parliamentary Debales, H, of.C., 29 avril 1909, col, 534.

prix courant du marché. L'Undeveloped Land Duty tend en effet à déterminer les propriétaires à mettre leurs terrains en rapport, mais il est évident que tous les propriétaires ne peuvent pas le faire, quand même ils le voudraient, car il ne suffit pas de mettre un impôt sur les terrains vagues pour y faire pousser les maisons comme des champignons, s'il n’y a pas une demande pour ces maisons. Or la quantité des terrains urbains qui sont à bâtir excède toujours de beaucoup la quantité des terrains urbains qui sont nécessaires pour satisfaire la demande : à Glascow par exemple, a fait remarquer M. Balfour (1), ii a été calculé que l’augmentation tout entière de la population ne nécessite chaque année des constructions nouvelles que sur une superficie de 40 acres ; parmi tous les propriétaires entre lesquels se répartit l'immense périphérie de Glascow, il y en a donc bien peu qui peuvent vendre leurs terrains au cours du jour, et leur faire supporter l'Undeveloped Land Duty, c'est dès lors exiger l'impossible d'un grand nombre d’entre eux,exiger qu'ils construisent des maisons quand la population n’en a pas besoin.

À cette argumentation le président du Board of Trade répondit (2), non sans quelque apparence de, raison, que 40 acres de terre ne correspondent nullement aux besoins normaux de la population de Glascow, ville où 120.000 personnes vivent resserrées dans des logements d'une seule pièce. Cette effroyable congestion n'a pas d'autre cause que le prix excessif des terrains à bâtir dans les faubourgs, et elle doit rester telle tant que ce prix sera plus élevé qu'il ne faut.

En admettant donc qu'une injustice soit causée aux pro-

(1) CF. Parliamentary Debates, H. of, C., 3 May 1909, col. 759. (2) Cf, Parliamentary Debates, H. of. C., 3 May 1909, col, 844.

; 4 L UNDEVELOPED LAND DUTY 205

priétaires non spéculateurs par l'impôt qui vise les spéculateurs, l'intérêt publie, joint à la nécessité pour l'Etat de se procurer des ressources, suffirait à justifier l'impôt spécial sur les terrains à bâtir, — mais les partisans de l’Undeveloped Land Duty se sont efforcés de présenter en faveur de cet impôt un surcroît d'arguments.

Ecoutons encore le Chancelier de l'Echiquier : « Le propriétaire d'un terrain de valeur qui est demandé ou qui sera vraisemblablement demandé dans un avenir rapproché pour être couvert de constructions, ce propriétaire qui se contente de tirer de cette propriété un revenu tout à fait disproportionné à la valeur du fonds dans l'espoir de se rattraper sur le prix de vente qu'il trouvera ultérieurement, ce propriétaire est dans une situation analogue à celle de l'individu qui place son argent en valeurs mobilières et qui remploie la plus grande partie de ses dividendes, mais tandis que ce dernier est contraint de payer l'irncome-tax à la fois sur la portion de ses dividendes dont il a effectivement joui et sur la portion qu'il a remployée, le premier échappe complètement à l'impôt sur ses capitaux qui s'accumulent, et cela bien que le dernier augmente par son renoncement personnel la richesse de la communauté, tandis que le premier, en retirant du marché libre un terrain qui est demandé par l'industrie ou pour la construction de maisons, crée une inflation spéculative du prix des terres qui est socialement malfaisante (1). »

La pensée du législateur anglais, ou du moins du promoteur de cet impôt, c’est donc que la valeur des propriétés foncières non bâties ne doit pas, plus que les autres calégories de valeurs, être exempte des charges de l'impôt, et que

(1) Cf. Parliamentary Debales, I. of, C.. 29 April 1909, col. 536

206 LIVRECTI: — CHAPITRE. VE

le propriétaire foncier doit contribuer à ces charges sur ses revenus différés absolument comme s'il en jouissait au fur et à mesure de leur production. L'argumentation du Chanceliér de l'Echiquier n'avait qu'un défaut. c’est qu'afin de frapper l'esprit de l'auditeur elle ne faisait penser qu'à ce propriétaire qui refuse de mettre en rapport son bien-fonds parce qu'il sait qu'il rattrapera dans la suite sa perte momentanée d'intérêts, propriétaire qui est très clairement dans la même situation que le porteur de valeurs mobilières auquel il est fait allusion, mais les propriétaires se divisent en deux catégories comme les terrains qu'ils possèdent. De tous les terrains qui sont situés aux alentours d'une ville et qui ont une valeur comme terrains à bâtir, une partie seulement peut à un moment donné être immédiatement mise en rapport; le reste aussi sera vraisemblablement mis en rapport, puisqu'il a de ce fait une valeur d'échange supérieure à sa valeur pour un usage purement agricole, mais ce ne pourra être que dans un avenir plus ou moins rapproché. On pourrait donc être tenté de croire que les propriétaires de ces derniers diffèrent du porteur de valeurs mobilières qui remploie ses dividendes en ce que celui-ci n'est jamais obligé de faire servir à un nouveau placement ses dividendes à mesure qu'il les touche, tandis que pour les premiers le remploi des intérèts se fait automatiquement et malgré eux tant que leurs terrains ne sont pas en mesure d’être mis en rapport. Mais ce qu’il faut considérer ce n’est pas le fait que ces propriétaires, ou leurs ayants droit, sont obligés par la force des choses de laisser leurs intérêts se capitaliser, ce qu'il faut considérer c’est leur intention : le propriétaire qui achète un terrain qui ne peut être immédiatement mis en rapport sait à quoi s’en tenir, et si sa volonté n'intervient plus après l'acquisition dans la capita-

L'UNDEVELOPED LAND DUTY 207.

lisation des intérêts, du moins le propriétaire a-t-il, avant de se rendre acquéreur, prévu cette impossibilité de recueillir chaque année les intérêts de son capital et y a consenti.

La comparaison du Ghancelier de l'Echiquier était donc exacte en tous ses points essentiels, et nous pouvons conclure avec lui qu'il est juste de faire supporter leur part de charges publiques aux propriétaires de terrains à bâtir sur ces revenus pour lesquels ils se contentent d'une jouissance différée, et nous pouvons remarquer à ce sujet que le taux de 1/2 penny par livre sur l'assessable site value des terrains équivaut, au taux de capitalisation de 5 0/0, à un peu plus de # 0/0 du revenu (qui correspond à la valeur de la rente foncière), c’est-à-dire que l'Undeveloped Land Duty est pour les terrains à bâtir à peu près l'équivalent de l'income tax sur les autres catégories de revenus.

SECTION II. — £a structure de l'Undeveloped Eand Duty.

L'Undeveloped Land Duty est défini dans la clause 16, section 1, du Finance Act: « Sous les dispositions de la présente partie de cet Act il sera perçu pour l'année fiscale qui se termine le 31 mars 1910 ef ensuile pour chaque année fiscale, sur la sile value des terrains non-bélis, un impôt appelé UÜndeveloped Land Duty, au taux de un demipenny par vingt shillings de celte site value. »

$ 4. — Qu'est-ce que la site value qui sert pour le calcul de l'Undeveloped Land Duty ?

C'est la section 3 de la clause 16 qui répond à cette question : « Pour le calcul de l'Undeveloped Land Duty la site value [valeur d'emplacement) des lerrains non-bdtis sera soil la valeur adoplée comme « original sile va-

208 LIVRE Il. — CHAPITRE VI

lue » soit la valeur déterminée à une occasion périodique ultérieure ». La clause 28 nous apprend ensuite quelles sont les occasions périodiques dont il s'agit : « Dans le but d'oblenir une évaluation périodique des terrains nonbätis, les Commissioners devront, dans l'année 191%, et ensuite de 3 ans en 5 ans, évaluer la sile value de ces terrains telle qu'elle est au 30 avril... »

C'est donc la site value (assessable sitevalue) telle qu'elle résulte de l'évaluation générale de 1909, et telle qu'elle sert pour le calcul de l’/ncrement Value Duty, qui doit aussi servir au début pour le calcul de l’'Undeveloped Lond Duty, et dans la suite ce sera la même valeur fraichement déterminée à époques régulières. Ces deux impôts ont donc une souche commune puisqu'ils sontlevés sur la même valeur, et ce sont tous les deux des impôts sur la rente foncière, mais il y a cependant entre eux des différences considérables : l’un est perçu à des occasions spéciales, l'autre l’est annuellement ; l'un est levé au taux de 20 0/0 du capital, l'autre l'est à celui de 1/2 penny par £, c'est-à-dire de 1/480, taux qui permet de le considérer comme l'équivalent d’un impôt d'environ 4 0/0 sur le revenu de la rente foncière ; en outre l’un porte en principe sur la rente foncière de tous les biens-fonds, tandis que l'autre ne porte que sur celle des terrains urbains non-bâtis. Mais la différence qui nous semble la plus importante, c'est que tandis que l'Zncrement Value Duty ne porte jamais que sur le produit de la rente foncière postérieur au 30 avril 1909 et seulement sur les plus-values absolues de cette rente, l'Undeveloped Land Duty porte sans distinction sur l'intégralité de la valeur propre des terrains qui lui sont assujettis : il est en eflet d’abord perçu pendant 5 ans sur assessable site value calculée en 1909, et quand sera faite en 1914 une

L’'UNDEVELOPED LAND DUTY 209

fraîche évaluation, point ne sera besoin que cette valeur présente une plus-value pour qu'il puisse être à nouveau perçu, — si au lieu d'une plus-value l'assessable sile value présente une moins-value dans tel cas particulier, c’est-à-dire si la valeur du terrain a diminué depuis 1909, l'Undeveloped Land Duty n’en continuera pas moins à être perçu proportionnellement.

S1 la valeur imposable d’un terrain assujetti à l'Undeveloped Land Duty présente, ultérieurement à 1909, une plusvalue sur laquelle est perçue l'{ncrement Value Duty, il faut toutefois faire une restriction à ce principe que l’Undeveloped Land Duty, porte sur la totalité de la valeur propre du sol, car le législateur anglais n’a pas voulu que ces deux impôts puissent se cumuler, que l'Undeveloped Land Duty puisse être pereu sur les valeurs qui ontété assujetties à l’Aricrement Value Duty. À cet effet le deuxième alinéa de la clause 16, section 3, prévoit que « quand l’Increment Value Duty a été payé sur une plus-value d'un terrain assujetti à l Undeveloped Land Duty, la site value de ce terrain devra, pour le calcul de l'Undeveloped Land Duty, être réduite de cinq fois le montant des sommes payées à titre d'Incremeni value Duty », d’où il résulte que, 5 fois 20 0/0 étant égaux à 100 0/0, l'impôt sur les terrains à bâtir ne peut jamais être perçu sur les augmentations de la valeur de ces terrains quand elles ont été assujetties à l’Increment Value Duty. En effet, soit un terrain dont l'original site value a été fixée à 100.000 francs : l’'Undeveloped Land Duty est perçu chaque aunée sur cette valeur; en 1914 Ja sife value est fixée à 125.000 francs, et l'Undeveloped Land Duty est dès lors perçu sur cette nouvelle valeur ; mais en 1918 le terrain est vendu, l’assessable site value est de 150.000 francs, et

l’Increment Value Duty est perçu sur 40,000 francs : en cette B, — 14

210 LIVRE IT. NCHAPIPRENVI

mème année 1918 l’'Undeveloped Land Duty ne sera perçu que sur 125.000—%0.000, c’est-à-dire que sur 85.000 francs, et à partir de 1919, année de l'évaluation périodique, il sera perçu sur 150.000—40.000, c’est-à-dire sur 110.000 francs, en admettant que l’assessable site value se maintienne à 150.000 francs.

Cette solution est tout à l'avantage des propriétaires fonciers, mais nous devons faire remarquer qu'elle n'est pas conforme aux principes théoriques sur lesquels sont fondés les deux impôts que nous étudions: puisque l'Increment Value Duty est justifié comme impôt supplémentaire spécial sur la rente foncière, et l'Undeveloped Land Duty comme équivalent de l’income-tax sur la rente foncière des propriétés non-bâties, la perception de l'un de ces deux impôts n'aurait pas dû exclure celle de l'autre. De la solution adoptée par le législateur anglais il résulte que l'ircometaxet l'Increment Value Duty sont perçus conjointement sur la rente foncière des propriétés bâties, tandis que sur la rente foncière des proprétés non-bâties la perception de l'Increment Value Duty met obstacle à celle de l'Undeveloped Land Duty qui devait remplacer l'income-tax. W faut avouer qu'il y à là un manque de logique.

$ 2. — Quels sont les immeubles qui sont assujettis à l’Undeveloped Land Duty ?

Ce sont les propriétés « non-développées » (undeveloped land), mais qu'entend-on par là ? La définition de l’undeveloped land est donnée dans la clause 16 ,section 2: « Dans Le but de la perception de l'Undeveloped Land Duty,un terrain sera tenu pour non-développé s'il n'a pas été utilisé à la construclion de maisons d'habitation ou de bâtiments devant servir à un commerce où une industrie autre que l'agricul-

L'UNDEVELOPED LAND DUTY 21I

ture (mais qui peuvent être des serres vitrées), ou s'il n’est pas autrement utilisé de bonne foi par un commerce ou une industrie autre que l'agriculture...»

De cette définition il résulte que les immeubles qui sont assujettis à l'impôt sont principalement les terrains non bâtis, mais ce ne sont pas forcément {ous les terrains non bâtis, car la loi prévoit le cas de terrains qui sont utilisés de bonne foi pour l'exercice d’un commerce ou d'une industrie sans qu’ils soient couverts de constructions : ce sera le cas, par exemple, des chantiers qui sont nécessaires à l'exercice de certaines professions, tels que ceux des marchands de fer, des entrepreneurs de constructions, des marchands de charbon, etc... qui sont de simples terrains vagues où sont déposés des matériaux ou matières premières qui, ne craignant pas les intempéries, ne sont pas renfermés dans des constructions proprement dites.

Le texte spécifie que pour être exempt de l’Undeveloped Land Duty, un terrain doit être ou bien couvert de maisons d'habitation ou bien utilisé, avec ou sans constructions, par un commerce ou une industrie autre que l’agriculture, les terrains agricoles sont donc en principe considérés comme non-développés et assujettis à l'Undeveloped Land Duty, et c’est pour cela que le texte spécifie également que ces bâtiments, dont la présence sur un terrain le fait considérer comme « développé », peuvent être des serres,car le législateur a eu l'intention d’épargner de l'impôt les terrains employés par l'industrie maraichère.

Nous verrons d’ailleurs plus loin que si les terrains agricoles sont en principe assujettis à l’Undeveloped Land Duty, ils bénéficient d'autre part d’une exemption spéciale qui les fait échapper complètement à cet impôt quand ils tirent leur valeur de leur emploi à un usage purement agricole.

Quoi qu'il en soit, les dispositions qui précèdent ne s’appliquent qu'aux terrains qui sont mis en rapport par l'érection de maisons d'habitation, de serres, ou de constructions diverses, ou qui sont utilisés par un commerce ou une industrie, mais comme il fallait prévoir le cas où les maisons deviennent inhabitées, et celui où le terrain cesse de recevoir l’un des emplois ci-dessus, la sous-section a) prévoit que « quand un terrain, après avoir élé ainsi « développé » redevient « non-développé » parce que les constructions sont abandonnées ou parce qu'il cesse d'être utilisé par un commerce où une industrie, il sera, au bout d'une année, traité comme terrain non-développé et assujetti comme tel à l'Undeveloped Land Duty tant qu'il ne sera pas à nouveau mis en rapport ».

Si certains propriétaires, après avoir mis en rapport leurs terrains, cessent d’en entretenir les constructions, ou bien cessent de les avoir en rapport d'une façon quelconque, il y en à d’autres qui, par contre, dépensent des sommes importantes pour que leurs terrains soient mis en valeur, sinon par eux-mêmes du moins par d’autres, bref pour préparer leurs terrains à recevoir des constructions : tel propriétaire d’un terrain d’une superficie considérable peut, par exemple, dépenser des sommes importantes pour y établir un système d’égouts ou pour le sillonner de chemins d’accès aux voies publiques, et bien qu'il n'agisse évidemment que dans son intérêt personnel, le législateur anglais le considère comme un bon propriétaire qu'il faut encourager, car son action ne peut avoir pour but que de hâter la mise en valeur de sa propriété, et s'il a ainsi dépensé £ 100 par acre, son terrain n'est plus considéré comme non-développé et n'est pas assujetti à l'Undeveloped Land Duty. C'est là l'objet de la clause 16, section 2, alinéa b), dont voici la

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substance : « Quand le propriétaire d'un terrain compris dans un plan quelconque de mise en valeur montre que, soit lui-même, soit ceux dont il est l'ayant droit, ont fait pour la construction de routes ou d'égout, et duns l'intention de mettre ce terrain en valeur, des débours s'élevant à £A00 par acre, ce lerrain sera considéré comme mis en rapport, bien qu'il ne le soit pas effectivement, mais ilne pourra être tenu compte d'aucune dépense qui date de plus de 10 ans (limite portée à 20 ans par le Revenue Act, 1911), eg si le montant des sommes dépensées ne couvre pas la totalité du fonds compris dans le plan de mise en valeur, c'est la partie du fonds pour le développement de laquelle les dépenses ont élé principalement faites que les Commissioners devront considérer comme mise en rapport. »

Pour que le bénéfice de cette exemption puisse profiter à un propriétaire de terrains, il faut donc que plusieurs conditions soient réunies :

1° T1 faut que les travaux d'amélioration soient relatifs à des routes ou à des égouts, la rédaction du texte étant limitative et ne permettant pas que l’exemplion soit étendue à d’autres sortes de travaux tels que plantations, travaux de nivellement, de clôture, de protection contre les eaux, qui sont pourtant nécessaires pour la mise en rapport des terrains.

2° I! faut que ces travaux aient été exécutés en exécution d'un plan de mise en valeur ; cette condition n’est d’ailleurs pas draconienne,car la loi n’exige pas que le plan ait été écrit, ni même formel d'une façon quelconque, et par conséquent le propriétaire peut toujours dire que c’est en vertu d'un plan qu'il a fait exécuter ces travaux. Mais le législateur a surtout pris cette disposition pour que le propriétaire ne puisse se prévaloir de l'exemption que sur la portion des terrains qu'il a eu l'intention de dévelop-

per : il faut en effet, pour qu'un terrain bénéficie de l'exemption, qu'il soil compris dans le plan de sa mise en valeur, d'où il résulte que si un propriétaire effectue sur un terrain des travaux d’égouts ou de chemins avec l'intention manifeste de n’en développer qu’une partie, c'est seulement sur la valeur de cette partie-là qu’il pourrait bénéficier de l'exemption, car le reste n’est pas compris dans « son plan de mise en valeur ».

3° Les dépenses ne doivent pas remonter à plus de 20 ans, parce que le législateur a pensé qu’un propriétaire qui fait exécuter sur un terrain des travaux préparatoires à une mise en valeur qu'il attend plus de 20 ans pour rendre eflective est un de ces propriétaires qui retiennent les terres hors du marché libre et contre lesquels est dirigé l’Undeveloped Land Duty. D'autre part il fallait craindre que les propriétaires ne se servent de cette exemption pour échapper indéfiniment à l'Undeveloped Land Duty, en dépensant une fois pour toutes £ 100 par acre sur leurs terrains,c’està-dire environ 5.000 francs par hectare : le propriétaire d'un terrain d’un hectare qui vaut 100 francs le mètre, par exemple, et dont la valeur totale est par conséquent de un million, n'aurait eu, s'il n'y avait cette limite de 20 ans, qu'à dépenser 5.000 francs à construire un raccordement d’égout, pour échapper à tout jamais à l'Undeveloped Land Duty. À ce propos nous pouvons remarquer que 20 ans c’est déjà bien long, et que de plus, comme il suffit pour échapper à l'Undeveloped Land Duty de dépenser £ 100 par acre, quelle que soit la vuleur du terrain, cette exemption est de nature à restreindre considérablement le champ d’application de l'impôt, et par conséquent à compromettre son rendement qui, nous le verrons, n'est jusqu'à présent pas brillant.

L'UNDEVELOPED LAND DUTY 215

Enfin la dernière partie de cet alinéa prévoit le cas où les sommes qui ont été dépensées en travaux d’égouts ou de chemins sur une propriété non-bâtie ne se montent pas à £ 100 par acre, c'est-à-dire ne couvrent pas la totalité de la propriété. Dans ce cas Le législateur a décidé que le propriétaire bénéficiera d’une exemption de l’'Undeveloped Land Duty proportionnelle à ses débours, et les Commissioners auront à déterminer pour quelle partie du terrain les dépenses ont été principalement faites. Soit une propriété de 2 acres sur laquelle le propriétaire n’a dépensé que £ 100 : le propriétaire ne paiera l’Undeveloped Land Duty que sur la moitié de son terrain, mais il importe pour deux raisons de savoir sur quelle moitié : d’abord parce que le terrain n'a peut-être pas partout la même valeur, et dès lors il est nécessaire de savoir à quelle partie l'exemption doit profiter, ensuite parce qu'il est nécessaire de déterminer une fois pour toutes quelle est la portion du terrain qui bénéficie de F'exemption, afin que si le terrain est ultérieure ment divisé entre plusieurs propriétaires, ils sachent comment l'impôt doit se répartir entre eux.

Mais si la loi a prévu le cas où le montant des dépenses ne s’élève pas à £ 100 par acre, elle n’a pas prévu le cas où il dépasse ce chiffre : soit un terrain d’une contenance de 2 acres sur lequel £ 300 ont été dépensées, et supposons que le propriétaire achète ultérieurement un terrain adjacent d'une contenance de À acre, l’exemption couvre-t-elle ce nouvel apport de terrain ? Quand l’acquisition de ce terrain contigu a été faite avant l'évaluation originelle de 1909, la question ne se pose pas en pratique parce que rien dans la loi n'autorise les Commissioners à la soulever, c'est-àdire à rechercher si la propriété a été achetée en une ou plusieurs fois. Mais qu’en est-il si le propriétaire se rend

acquéreur de ce terrain contigu après l'évaluation de 1909 ? La question est douteuse, car en 1909 (ou lors d’une quelconque des occasions périodiques ultérieures) les Commissioners ont reconnu que tels travaux, ayant coûté tel prix, ont été effectués sur nn terrain dont ils ont déterminé les dimensions, et si plus tard le propriétaire leur demande de lui faire profiter de l'exemption sur un terrain contigu nouvellement acquis, ne pourront-ils pas rejeter sa demande en arguant qu'il faut regarder sa propriété comme constituée de deux portions qui sont toujours distinctes? Pour répondre à cette question il faut distinguer: si le terrain nouvellement acquis par le propriétaire ne retire aucun avantage des travaux qui ont été effectués sur l’ancien fonds, il ne peut être question de lui étendre le bénéfice de l’exemption ; mais s’il en bénéficie, si ces travaux lui sont utiles, on s'accorde à reconnaître que, bien que le propriétaire n'ait pas eu l'intention de lui procurer ce bénéfice quand il ne le possédait pas encore, bien qu'il ne l'ait pas intentionnellement compris dans son « plan de mise en valeur », il est juste de lui étendre le bénéfice de l’exemption de l'Undeveloped Land Duty.

$ 3. — Des propriétés non-bâties qui sont exemptes de l’'Undeveloped Land Duty.

Le législateur anglais a restreint la portée de l’'Undeveloped Land Duty par un certain nombre d'exemptions qui sont analogues à celles qui ont élé prévues pour l’Increment Value Duty,et qui se justifient ou qui ont été adoptées pour les mêmes raisons. Ces exemptions sont contenues dans les clauses 17 et 18 et sont, en suivant l’ordre du texte :

1° L'Undeveloped Land Duty ne sera pas perçu sur les terrains dont la site value n'est pas supérieure à £ 50 par

L'UNDEVELOPED LAND DUTY 217

acre », c’est-à-dire environ 0 fr. 30 le mètre carré. En pratique ce sont surtout les terrains agricoles dont la valéur n'excède pas 3.000 francs par hectare, et c'est principalement pour eux que cette exemption a été adoptée, car, de même que pour l’/ncrement Value Duty, le législateur a voulu que les terrains agricoles soient aussi complètement que possible exemptés de l'impôt, mais dans le cas de l’'Undeveloped Land Duty, ce n'est pas seulement pour encourager l’agriculture qu'est prévue cette exemption : l’un des objets de l'Undeveloped Land Duty est de déterminer les propriétaires à mettre en valeur leurs biens-fonds quand ils ont une valeur comme terrains à bâtir, or quand un fonds a comme terrain agricole une valeur supérieure à celle qu'il aurait comme terrain à bâtir, le fonds est mis à son meilleur emploi s’il est effectivement employé pour l’agriculture, et PUndeveloped Land Duty n'a plus lieu d'être appliqué.

Quoi qu'il en soit ilest certain qu'il y a des terrains à bâtir qui profiteront de cette exemption, mais cela n’a qu'une minime importance, et sur ces terrains de peu de valeur la spéculation n’est pas assez dangereuse pour qu'il soit nécessaire de l’y pourchasser.

2v Mais si la valeur des terrains agricoles proprement dits est le plus souvent inférieure à £ 50 par acre, elle lui est aussi quelquefois supérieure : c’est le cas des houblonnières, des cultures maraichères, etc... Le législateur anglais a donc prévu que « quand la site value d'un terrain agricole est supérieure à £ 50 par acre l'Undeveloped Land Düty ne sera perçu que sur la somme dont la site value excède la valeur du fonds comme terrain agricole ». Soit un terrain dont la valeur est de £ 70 par acre pour servir de houblonnière et qui est employé comme tel, et de £ 60

par acre comme terrain à bâtir : l’'Undeveloped Land Duty ne sera pas perçu ; mais si la valeur comme terrain à bâtir est de £ 80 au lieu de £ 60, l'impôt doit être perçu sur £ 10 par acre. Il y a donc une différence considérable entre Ia solution adoptée pour les terrains dont la valeur agricole est égale ou inférieure et ceux dont elle est supérieure à £ 50 par acre, puisque les premiers sont taxés sur la totalité de leur site value dès qu'elle est supérieure à £ 50 comme terrains à bâtir, tandis que les seconds ne le sont que sur l'excédent d’une valeur sur l’autre ; dans l'exemple ci-dessus nous avons vu que la site value du terrain est de £ 80 par acre,l'Undeveloped Land Duty n'est perçu que sur £ 10; si par contre l’assessable sile value d'un fonds employé comme terrain agricole est de £ 50 ou moins,tandis qu'elle est de £ 60 si l’on emploie le fonds comme terrain à bâtir, l'Undeveloped Land Duty est perçu sur la totalité des £ 60. La raison de cette différence reste obscure.

3° L'Undeveloped Land Duty ne sera pas perçu :

a) « Sur la site value des parcs, jardins, ou espaces libres quand le public a le droit d'y pénétrer ». Le texte ne spécifie pas si l'exemption profite au propriétaire d’un pare sur lequel le public a le droit de pénétrer, mais sans pouvoir s’écarter d’un ou de plusieurs sentiers déterminés, — mais on entend qu'il faut le libre accès du public pour que le propriétaire soit exempté de l’Undeveloped Land Duty ;

b) « Sur la site value des bois, pares, jardins ou espaces libres dont le propriétaire accorde au public en général ou aux habitants de la localité (ainsi qu'aux forces de terre et de mer pour y faire l'exercice) un accès raisonnable, si les Commissioners sont d'avis que cet accès est utile au public » : — le texte ne définit pas ce qu’il faut entendre par un accès « raisonnable » ;

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c) « Sur la site value d'un terrain quelconque, quand il est montré aux Commissioners que s'il reste non-bti c'est en exécution d'un plan défini dressé, avant ou après l'entrée en vigueur de la loi, pour la mise en valeur de l'espace dont il fait partie, si les Commissioners pensent qu’il est « raisonnablement nécessaire » dans l'intérét du public, ou en vue du caractère des alentours, qu'on ne construise pas sur le terrain », — cette clause a pour but d’exempter de l’Undeveloped Land Duty les jardins urbains dont la jouissance est réservée aux habitants des maisons qui les entourent, jardins qui sont si nombreux à Londres en particulier et qui constituent l’un des agréments de cette grande ville, en même temps qu'ils sont nécessaires à son aération ;

d) « Sur la site value de tout terrain qui est employé de bonne foicomme terrain de jeux, si les Commissioners ont reçu l'assurance que le terrain reçoit cette utilisation en vertu d'une convention avec le propriétaire, convention qui, dans sa forme originelle, avait au moins 5 ans à courir, ou si les Commissioners sont d'avis que telles circonstances rendent probable que le terrain continuera à être utilisé comme terrain de jeux. »

Cette exemption ressemble beaucoup à celle que nous avons déjà rencontrée dans l'étude de l’Increment Value Duly, mais tandis que seules les personnes morales peuvent se prévaloir de l’exemption de l'Increment Value Duty, tout propriétaire peut bénéficier sur un terrain de jeux, aux conditions ci-dessus, de lexemption de l'Undeveloped Land Duty. Il faut remarquer en outre que ce que la loi exige ce n’est pas qu'au moment de l’évaluation la convention en question ait encore au moins 5 ans à courir, mais qu'elle ait été originellement faite pour au moins 5 ans : par conséquent le propriétaire bénéficie de l'exemption aussi bien

dans la cinquième ou dans la dernière année de la convention que dans la première. Il en est d'ailleurs de même pour l’exemption analogue de l’/ncrement Value Duty. 4° La section # de cette clause 16 a ensuite pour but d’exempter de l'Undeveloped Land Duty tout terrain d'une superficie maximum d’un acre (40 ares) sur lequel est construit au moins une maison d'habitation, à condition qu’il soit la dépendance directe de cette maison. Soit un terrain d'un acre qui est divisé en deux lots sur un desquels une maison est construite : le propriétaire ne bénéficie de l’exemption que sur celui des deux lots qui porte la maison.

Jusqu'ici nous savons que pour être considéré comme « développé », et en conséquence pour échapper à l'Undeveloped Land Duty, un terrain doit avoir été « utilisé à la construction de maisons d'habitation ou de bâtiments devant servir à un commerce ou à une industrie :.. ou être utilisé de bonne foi par un commerce ou une industrie... », nous savons maintenant que si c'est une maison d'habitation qui est construite sur le terrain, la superficie de celui-ci ne doit pas dépasser un acre. Le texte ne le dit pas explicitement, mais puisque les terrains d'un acre sont formellement exemptés de PUndeveloped Land Duty, c'est que ceux de plus d’un acre lui sont assujettis. Par ailleurs le texte ne faisant pas d’autres restrictions, on en conclut que tout terrain qui est effectivement utilisé par un commerce ou par une industrie autre que l’agriculture échappe à l'Undeveloped Land Duty, quelle que soit son étendue, — ce qui est parfaitement logique.

Lorsqu'une maison d'habitation est entourée d'un jardin de plus d'un acre, le propriétaire est-il donc toujours assujetti à l'Undeveloped Land Duty ? Pas forcément, car il en est encore exempt si son jardin réunit deux conditions : que

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la site value du fonds ne soit pas supérienre à vingt fois la valeur locative globale de l'immeuble, telle qu'elle est déterminée pour la percepion de l’income-tax, — et que la superficie du terrain ne soit pas supérieure à cinq acres (2 hectares)

De ces deux conditions la raison d’être de la première est que 20 fois le revenu que le propriétaire tire où peu tirer de son immeuble dans son état actuel étant le capital que le loyer représente calculé au taux de 5 0/0, le fonds n’est pas en plein rapport si la valeur propre du terrain est à elle seule supérieure au loyer capitalisé de l'immeuble. Le propriétaire est dès lors un spéculateur qui se contente d'un revenu inadéquat à la valeur de son terrain dans l'espoir de se rattraper ultérieurement sur le prix de vente, bref c'est un de ces individus que vise directement l’Undeveloped Land Duty. Soit un jardin d’une contenance de 2 acres et d'une assessable site value de 100.000 francs, sur lequel est construit une maison qui se loue,ou peut se louer,2.000 fr. ; 29 fois 2.000 — 40.000, et la sie value étant supérieure à 20 fois le loyer de l'immeuble, le propriétaire doit payer l'Undeveloped Land Duty ; — s'ilne veut point s’y résoudre il lui faudra ou bien partager son jardin en deux lots de un acre et faire construire une maison sur celui des deux lots qui ne contiendra pas la maison existante, ou bien démolir cette maison et la remplacer par une autre d’une valeur locative adéquate à l’assessable site value du terrain.

La seconde condition de l'exemption, c’est que la superficie du jardin n'excède pas cinq acres : il en résulte que tout propriétaire d'une maison d'habitation entourée d'un jar din d’une contenance de plus de cinq acres paie nécessairement l'Undeveloped Land Duty quelle que soit la valeur du terrain par rapport au loyer de l'immeuble (à moins toutefois que la

222 LIVRE II. — CHAPITRE Vi

site value du fonds n'excède pas £ 50 par acre, ou que le propriétaire accorde au public sur son jardin un accès « raisonnable » et « utile »}. Ce propriétaire n’est pas forcément un spéculateur car il se peut qu'il loue sa propriété à un prix qui soit adéquat à la valeur du terrain, c’est-à-dire que le fonds soit en plein rapport, bien qu’il ne dépende que d’une seule maison d'habitation : le propriétaire n’a, dès lors, aucun intérêt à fragmenter sa propriété pour y construire plusieurs maisons d'habitation, mais le législateur anglais a pensé que du moment qu’un terrain a,comme terrain à bâtir, une valeur supérieure à £ 50 par acre, c'est que la collectivité urbaine le demande pour satisfaire normalement son besoin d'extension, et qu’il faut dès lors inciter les propriétaires à faire de leurs biens-fonds, quand ils ne portent pas au moins une maison par 5 acres, l'usage le plus profitable possible à la collectivité quand ils n'y sont pas poussés par leur intérêt personnel, et quand bien même ils ne sont pas spéculateurs.

Mais si le propriétaire d'une maison qui est entourée d'un jardin de plus de cinq acres paie en principe l'Undeveloped Land Duty si le terrain vaut plus de £ 50 par acre, ce n’est pas à dire qu'il le paie sur la totalité de sa propriété: le deuxième alinéa de la section 4, que nous sommes en train d'étudier, prévoit en effet qu’en ce cas 5 acres seront choisis par les Commissioners, sur la superficie totale, pour être exemptés de l'impôt, et que ce seront les 5 acres qu'ils jugeront les plus propres à servir de jardins ou de terrains de récréation en connexité avec la maison d'habitation.

5° La clause 18 établit une dernière exemption, au profit des petits cultivateurs : « L'Undeveloped Land Duty ne sera pas perçu sur la site value de tout fonds employé à la cullure, qui est occupé et cultivé par son propriétaire,

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quand la total value de ce fonds, jointe à celle de tous autres biens-fonds, qui appartiennent au méme propriélaire, n'est pas supérieure à £ 500. » Si le terrain agricole qui est possédé et cultivé par un petit propriétaire n’a pas une site value de plus de £ 50 par acre, il ne peut être assujetti à l’'Undeveloped Land Duty et n’a pas besoin de cette exemption: cette clause se rapporte donc au cas où un terrain agricole, occupé et cultivé par son propriétaire dans les conditions ci-dessus, à comme terrain à bâtir une valeur qui est à la fois supérieure à £ 50 par acre et à sa valeur comme terrain agricole, — c’est donc surtout aux petits maraîchers de banlieue qu'est destinée cette exemption.

$ 4. — Qui doit supporter la charge de l’'Undeveloped Land Duty ?

Le législateur anglais a voulu que l'Undeveloped Land Duty soit toujours payé par le propriétaire du terrain, et effectivement par lui, et par propriétaire il entend soit le titulaire du droit de propriété, soit, dans le cas des terrains loués à long terme, le locataire ou le sous-locataire qui a droit au bail en vertu d’un loyer ayant encore plus de 50 ans à courir, parce qu'alors on peut le considérer comme propriétaire bien plus justement que le titulaire du droit de propriété.

Dans le cas où l'immeuble assujetti à l’Undeveloped Land Duty estoccupé par le propriétairelui-même, c'estforcément lui qui supporte la charge de l'impôt, mais si l'immeuble est occupé par un locataire, les parties ont pu convenir, soit dans le contrat de bail, soit par contrat séparé, que le locataire s'engage à supporter tous impôts sur l'immeuble. En vertu d'un tel contrat le locataire serait obligé de payer l'Undeveloped Land Duty, et le but de l'impôt ne serait pas

atteint : c'est ce qu'a voulu éviter le législateur en décidant, clause 19, que « … l'Undeveloped Land Duty sera supporté par le propriétaire nonobstant toute convention contraire », d'où il résulte que les contrats passés avant l'entrée en vigueur de la loi à l'effet de faire supporter au locataire la charge des impôts auxquels l’immeuble peut être assujetti sont nuls et non avenus en ce qui concerne le paiement et l'Undeveloped Land Duty. en est de mème des contrats à cet eflet qui ont été ou seront passés après l'entrée en vigueur de la loi, bien que les parties, ayant connaissance de l'impôt, sachent à quoi s'en tenir: si par conséquent les parties conviennent dans un contrat de bail que le locataire paiera l'Undereloped Land Duty, le locataire, qui a obtenu naturellement un loyer moins élevé, peut se refuser à payer cet impôt s’il est de mauvaise foi.

Si le propriétaire paye l'Undeveloped Land Duty, il obtient un loyer plus élevé que si c'estle locataire qui s’engage à supporter la charge de cet impôt, de sorte que c’est toujours le propriétaire qui paie l'impôt, dans le cas des baux passés après l'entrée en vigueur de la loi : le prix des loyers est réglé par des lois économiques sur lesquelles les lois humaines sont sans action, de sorte que déclarer nulles les clauses des contrats futurs qui concernent le paiement de l’impôt, c'est ouvrir une porte à la mauvaise foi au détriment des propriétaires. N’aurait-il pas mieux valu dès lors déclarer que le propriétaire paiera l'Undeveloped Land Duty nonobstant toute convention contraire passée avant l'entrée en vigueur de la loi, et laisser aux parties leur liberté pour les contrats futurs ?