LE SYSTÈME ANGLAIS D'IMPOSITION DE LA RENTE FONCIÈRE

Le système anglais d'imposition de la rente foncière comporte deux impôts très différents qui sont, d’une part, |’ « Increment Value Duty », et, d'autre part, | « Undeveloped Land Duty ».

Le premier des deux impôts est perçu, au taux de 20 0/0, en principe à l'occasion des transferts de la propriété, sur les plus-values de la rente foncière qui ont pris ou qui prendront naissance postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.

Le second de ces impôts est perçu en principe sur la totalité de la valeur de la rente foncière, en tout cas toujours sur son produit passé et au moins sur une partie de son produit futur, mais seulement sur les propriétés urbaines non bâties, et annuellement au taux de un demi-penny par livre sterling de valeur imposable.

SECTION I. — Le principe établi par le « Finance Act ».

Dans le livre précédent nous avons vu que tout impôt sur la rente foncière est théoriquement fondé sur l'utilité générale et sur la justice pure, — nous avons vu que les propriétaires fonciers peuvent en toute justice être contraints de payer non seulement leur part des impôts ordinaires, sur la valeur de la rente foncière dont ils bénéficient, mais encore un impôt supplémentaire sur les augmentations futures de cette valeur. Dans le cas particulier de l'Angleterre, les propriétaires fonciers ne contribuaient, avant 1909, aux charges publiques que par les droits de succession et par l’income-tax, impôts qui ne font aucune distinction entre la rente foncière et le reste de leur patrimoine, ni entre la rente foncière qu'ils recueillent ensuite sous forme de plus-values inattendues qu'ils n'ont pas prises en considération dans leur prix d'achat: l'Zncrement Value Duty, qui ne porte que sur ces plus-values futures, constitue donc le surplus d'impôt que les propriétaires fonciers doivent en toute justice payer sur cette valeur dont ils bénéficient sans qu'il leur en coûte ni travail ni débours.

Conformément à ce principe, l’/ncrement Value Duty, section 1, de la loi, sera levé « sur l'augmentation de la valeur de toute terre », dans les conditions prévues dans la suite de

cette partie du Finance Act, or comme le texte ne parle que de la terre, /and, il en résulte que c’est elle seule qui fournit la matière de l'impôt : en est-il ainsi en fait ? et estce en accord avec la justice ?

Si les propriétaires fonciers pouvaient se décharger sur d’autres individus du poids de l'impôt, le but que le législateur s’est proposé ne serait pas atteint et l’/nerement Duty serait purement et simplement un supplément aux impôts déjà existants.

Si d'autre part cet impôt est effectivement à la charge des propriétaires fonciers, ces derniers ne sont-ils pas traités avec injustice ? N'y a-t-il pas d’autres biens qui procurent à leurs propriétaires des plus-values qui sont analogues à celles de la valeur propre du sol et qui, par conséquent, devraient être atteintes par ce même impôt ?

SECTION II. — Incidence de l'impôt sur la rente foncière.

Puisque la rente foncière est un élément de la richesse individuelle dont la production échappe entièrement à l’individu, l'impôt sur la rente doit être nécessairement supporté tout entiér par le propriétaire.

Pour y échapper l’agriculteur ne pourrait en effet qu'augmenter proportionnellement le prix de ses produits, or cela lui est impossible parce que ce prix est déterminé par le prix coûtant des céréales produites par les terres de la plus mauvaise catégorie dont la culture est nécessitée par l’état de la population, terres qui ne produisent pas de rente et dont les cultivateurs, n'ayant pas à payer d'impôt, sont empêchés par la concurrence d'élever leurs prix. Si, dans un pays protégé par des droits de douane, l'Etat met un impôt sur la rente, il est très probable que les agricul-

80 LIVRE Ii. — CHAPITRE PREMIER

teurs qui auront à le payer feront leur possible pour élever les prix, et il est possible que les cultivateurs des terres qui ne fournissent pas de rente essaient d'en profiter pour augmenter les leurs, mais cette hausse déterminerait la mise en culture de terres d'une catégorie inférieure qui apporteraient sur le marché un supplément de produits qui ne pourraient y être absorbés, bref, déterminerait une surproduction qui se traduirait naturellement par la baisse des prix qui se trouveraient même portés un peu plus bas que leur niveau primitif tant que l'excès de produits ne serait pas consommé.

Ce raisonnement est également valable dans le cas où le propriétaire foncier loue sa terre à un fermier au lieu de la cultiver lui-même : pour échapper à l'impôt, il lui faudrait élever ses fermages, ce qui lui est impossible de faire puisque le fermier ne pourrait, à son tour, augmenter proportionnellement le prix de ses produits.

Cette absence d'incidence secondaire de l'impôt sur la rente, Ricardo l'avait mise en lumière comme la conséquence rigoureuse de sa théorie, et elle lui permettait de considérer la rente comme un sujet d'imposition particulièrement convenable. Ricardo toutelois ne raisonnait que sur la rente agricole, mais il en est absolument de même pour les terrains urbains, dont la valeur propre est déterminée par leur utilité et leur rareté, éléments qui échappent complètement à l’action de l'individu. Le propriétaire d’un terrain, urbain aussi bien qu'agricole, ne peut en exiger que le loyer ou le prix de vente le plus élevé possible, et c'est ce qu'il est toujours supposé faire. L’impôt sur la rente foncière n’augmente ni l'utilité ni la rareté des terrains, il ne modifie donc en rien ce prix maximum que peut exiger le propriétaire : si toutelois ce dernier obtient pour son terrain des

loyers plus élevés, l'impôt sur la rente n’est que le prétexte de cette augmentation, il n’en est jamais la cause véritable quiestet ne peut être que l'augmentation naturelle de la valeur du terrain, et nous pouvons dire avec John Stuart Mill que cet impôt n’a «aucun effet indirect: il prend au propriétaire une somme déterminé qu'il fait passer dans les caisses de l'Etat ».

SECTION III. — L'Inerement Value Duty pouvait-il avec justice

ne porter uniquement que sur les plus-values de la propriété foncière ?

$ 4. — Les objections de principe.

Les adversaires de l'impôt sur la rente foncière se sont efforcés de montrer qu'il y a d'autres biens que la terre qui produisent des plus-values en tous points identiques à la rente du sol: dans une société progressive, disent-ils, ce n’est pas seulement le sol qui profite de l’accroissement continu de la richesse générale, ce sont aussi toutes les autres formes de la richesse. Il est évident, précisent-ils, que les mêmes causes qui font monter ou baisser la valeur du sol influent aussi dans le même sens sur la valeur d'une infinité d’autres choses : « Il peut y avoir Unearned Increment sur presque toute chose, dit M. A. Chamberlain dans la discussion générale du budget (1), sur les œuvres d'art, les actions et obligations même la rémunération des avocats. Les fortunes qui sont édifiées dépendent non seulement des facultés brillantes de l'individu, mais encore de la richesse, de l’activité et de l’industrie de la collectivité dans laquelle il vit, parce que s’il vit dans une communauté prospère ses possi-

(1) Cf. Parliamentary Debates, H. of C., 5 May 1909, col. 1108. B. — 6

bilités sont bien meilleures que s’il vit dans une communauté pauvre. » Nous ne prétendons pas, bien entendu, disent les adversaires de l'impôt, que l'action individuelle n’est pour rien dans le bénéfice que l'individu retire de chaque avance de la prospérité générale, nous voulons seulement montrer qu'elle n’y entre jamais que pour une part. Le succès individuel est toujours le produit de la combinaison de deux catégories d'éléments ou de facteurs : facteurs individuels, d’une part, et, d'autre part, facteurs qui sont extérieurs à l'individu et qui échappent à son action. Si donc on pouvait faire le compte exact des éléments dont le concours a été nécessaire pour la production dun succès individuel de nature et d'importance quelconque, il faudrait logiquement en répartir le bénéfice net entre ces éléments, et proportionnellement à leur importance respective : l'individu en garderait donc en tous les cas sa part, mais la Collectivité pourrait en toute justice exiger qu'il ne garde que sa part seule, et recueillir celle des éléments généraux extérieurs à lui. Or l'application de ce principe est impossible, parce qu’on ne pourrait arriver à déterminer dans chaque cas particulier la part du bénéfice qui revient à l'individu et la part qui est produite par la collaboration de la collectivité.

Bien plus, si l’on voulait tirer du principe de l'impôt sur la rente ses plus extrêmes conséquences, en sacrifiant à la logique les réalités contingentes, il faudrait renverser la société individualiste moderne et reconstruire à sa place une cité socialiste idéale où les avantages et les défectuosités individuels, qu'ils soient intellectuels ou physiques, seraient égalisés, une cité où le fort, l'habile et l'intelligent seraient handicapés au profit du faible, dumaladroit et de l'imbécile, bref une cité .où l'individu serait rémunéré proportionnellement à son vrai mérite,

La réalisation de cet idéal de justice sentimentale est impossible et serait socialement mauvaise : c’est elle cependant que vous poursuivez, continuent les adversaires de l'impôt sur la rente, quand vous demandez une contribution supplémentaire au propriétaire foncier, sur le bénéfice que lui procure la possession du sol. Mais pourquoi profitezvous de ce que ce bénéfice non-gagné est assez facilement évaluable quand c’est la terre qui le procure, pourquoi en profitez-vous pour le frapper alors, et alors seulement, d’un lourd impôt? Le propriétaire a raison de crier à l'injustice et de demander que tous Les bénéfices non gagnés par l'individu soit imposés comme le sien. Si donc vous ne pouvez pas lui donner satisfaction, si vous ne pouvez pas faire porter le poids de votre impôt sur tous les bénéfices « sociaux » quelle qu en soit la source, vous n'avez pas le droit de diviser les citoyens en deux classes : l'une qui pourra jouir des bénéfices que la prospérité de la communauté lui procure, et l’autre à laquelle cet avantage sera refusé.

Telle est, réunie en un tout coordonné, l'argumentation des adversaires de l’Zncrement Value Duty ,nous allons maintenant essayer d'en montrer la faiblesse.

$ 2. — Justification de l'Increment Value Duty, en tant qu'il ne porte que sur la rente foncière.

Nous avons vu que la première raison que l’on peut invoquer en faveur d'un impôt supplémentaire sur le produit fatur de la rente foncière est l’utilité sociale, parce que cet impôt fait, dans une certaine mesure, échec à la destruction de richesses productives qui résulte de leur absorption par les accroissements de la valeur du sol, or unimpôt semblable surles plus-values de tous les autres biens ne présenterait pas cette utilité générale. ;

Les biens autres que la terre qui sont susceptibles de fournir à leur propriétaire un accroissement de richesse distinct de la rémunération normale des capitaux peuvent être rangés sous trois catégories : capitaux industriels, fonds de commerce et capitaux intellectuels.

Quant aux capitaux agricoles, et nous entendons par là ceux qui, distincts de la rente du sol, sont véritablement producteurs de richesses et correspondent à l’adaptation du sol vierge à la culture et à son amélioration ultérieure.ils ne sont jamais susceptibles de fournir à leurs propriétaires, au délà de leur rémunération normale, un bénéfice supplémentaire distinct de la rente du sol,puisque leur productivité relative décroît avec leur importance pour une superficie donnée : un industriel peut augmenter ses bénéfices en augmentantsa production,qui est essentiellement élastique, s’il élimine ses concurrents, c’est-à-dire s’il trouve un débouché pour ses produits, mais un agriculteur ne peut étendre sa production à volonté car il lui faudrait apporter à son fonds de nouveaux capitaux qui seraient moins productifs que les premiers et qui cesseraient d'être rémunérateurs : l’agriculteur ne peut donc réaliser un bénéfice supplémentaire à la rémunération normale de son capital que s’il se produit une augmentation de la rente foncière, et les capitaux agricoles proprement dits ne fournissant pas de plus-values qui leur soient propres, la question de l'opportunité d’un impôt sur ces plus-values ne se pose pas pour eux.

L'industriel et le commerçant peuvent tous les deux voir leur fortune grossir presqu'indéfiniment: tous les industriels ne s'enrichissent pas, ni tous les commerçants, mais il ya parmi eux des cas nombreux de fortunes « gagnées » plus où moins rapidement. Or les capitaux industriels se multiplient eux-mêmes et toute augmentation de leur somme

DES BIENS QUI SONT ASSUJETTIS À L'INCREMENT DUTY 8h

totale relativement à la population, ainsi que toute augmentation corrélative des capitaux qui sont employés par le commerce, auxiliaire indispensable de l'industrie, est le signe, non pas d’une destruction de richesses, déjà produites, mais d’une production d’un surplus de richesses et par conséquent d’une augmentation de la prospérité générale. L'utilité générale n’exige donc nullement à priori, comme pour la rente du sol, que les augmentations de la richesse industrielle ou commerciale soient mises en échec au moins partiel par un impôt supplémentaire, — elle demanderait, au contraire, que l'Etat accorde toutes les faveurs possibles à ses industriels et à ses commerçants.

Il en est de même des capitaux intellectuels qui sont le principal instrument des professions libérales : ils ne sont pas productifs de richesses à proprement parler, mais la communauté à intérêt à posséder dans son sein le plus possible de bons médecins, de bons avocats, de savants, de toutes spécialités. Si leur mérite fait parvenir ces individus à la fortune, il ne s'opère jamais qu’un déplacement de richesses à leur profit, richesses qui ne seront pas plus nécessairement perdues pour la collectivité entre leurs mains qu’elles ne l’étaient entre celles de leurs premiers possesseurs. L’utilité n’exige donc nullement que des obstacles soient apportés à la constitution de fortunes dans les professions libérales.

La première justification de l'impôt supplémentaire sur les plus-values futures de la rente foncière, l'utilité générale, perdant toute valeur au regard des augmentations de fortune que l’industrie, le commerce et les professions libérales peuvent fournir à l'individu, il ne nous reste plus, pour justifier la spécialité de l'Increment Value Duty, qu'à montrer que si la justice exige un impôt supplémentaire

sur le produit de la rente foncière, elle n’exige pas que cet impôt soit étendu à d’autres plus-values, — et nous verrons qu’elle exige même que toutes autres plus-values en soient exemptes.

Tandis que la terre est en quantité limitée et par conséquent relativement de plus en plus restreinte à mesure qu’augmente la population, soit sur l’ensemble du globe, soit dans un endroit déterminé, les richesses créées par l'industrie de l’homme peuvent être produites en quantité pratiquement illimitée : à mesure qu’augmente la demande d'un produit, son prix ne s'élève donc pas proportionnellement, il peut se produire des périodes de hausse, mais comme elles stimulent la production, la concurrence ramène constamment les prix à leur niveau normal.

Or, pour fonder une industrie ou un commerce nouveaux, il faut au préalable trouver des capitaux : la concurrence doit donc, sur un marché donné, être d'autant plus active que les capitaux y sont plus abondants, c’est-à-dire que la prospérité générale est plus grande. Toutes choses étant égales par ailleurs, la richesse de la collectivité ne tend donc pas à la formation de fortunes individuelles, elle s’y oppose au contraire et tend même à la réduction des profits et à la diminution du taux de l'intérêt.

Cependant, dira-t-on, plus de fortunes individuelles sont édifiées au sein des collectivités riches que dans les collectivités pauvres ? C’est vrai, mais cela ne contredit en rien ce que nous venons de dire : la prospérité générale est la condition du succès individuel comme la bataille est celle de la victoire. Les fortunes individuelles sont donc le résultat, non pas d'une coopération obscure des forces collectives avec les forces individuelles, mais de leur lutte incessante et du triomphe de quelques-uns. Tandis que la rente du sol

est produite au bénéfice de l'individu par l’action unilatérale de la collectivité, les bénéfices de toutes autres sortes sont produits par le labeur et l'habileté de l'individu contre l'action de la collectivité qui tend à les réduire à rien, et tandis que la terre augmente de valeur sans que son propriétaire y puisse quoi que ce soit, un diplôme de docteur en droit n'a jamais rien rapporté spontanément à son titulaire, et ce n’est pas non plus en mettant des liasses de billets de banque dans un coffre-fort qu'un capitaliste a jamais accru son avoir. Si donc la justice exige qu’un impôt supplémentaire soit payé par les propriétaires fonciers sur des bénéfices qui sont entièrement produits par la collectivité, il serait injuste d’étendre la portée de cet impôt aux bénéfices qui peuvent être réalisés dans une branche quelconque de l’activité individuelle, que ce soit l'industrie, le commerce, ou les professions libérales.

L'erreur des adversaires de l'impôt sur la rente foncière en général et de l’Zncrement Value Duty en particulier est de croire que le principe de cet impôt est de faire contribuer plus que les autres aux charges publiques les valeurs qui n’ont pas été gagnées personnellement par leurs propriétaires : ils crient dès lors à l'injustice parce que l'impôt ne porte que sur les bénéfices des propriétaires fonciers. Cette erreur assez commune vient sans doute de ce que l'expression Unearned Increment, qu'on emploie en Angleterre au lieu de rente foncière, indique bien qu'il s’agit de bénéfices qui n’ont pas été « gagnés », mais ne précise pas qu’ils sont uniquement le produit du travail collectif et ne sont jamais celui du travail d’un individu, qu'il soit ou non le propriétaire du capital qui présente la plus-value (increment). L'exemple suivant, qui a été souvent choisi pour montrer la prétendue injustice de la spécialité de l’/ncre-

88 LIVRE Il, — CHAPITRE PREMIER

ment Value Duty quant à la rente foncière, fait bien ressortir cette erreur : « Si deux individus, dit-on, emploient leurs économies l’un à l'achat d'actions d'une société anonyme, l’autre à l'achat d'un terrain, et si leurs deux placements sont également fructueux, pourquoi exempter l'un de l'impôt que l’on met sur le bénéfice de l’autre ? Quelle différence y a-t-il entre ces deux bénéfices ? » Il y en a une énorme, c’est que la Collectivité a travaillé pour le propriétaire foncier, tandis que l'actionnaire, ou du moins le Conseil d'administration qui le représente, a dû lutter contre elle. Bien entendu, si le terrain diminue de valeur la Collectivité se sera retournée contre le propriétaire, qui aura assisté impuissant à la diminution de son avoir justement parce qu'il ne peut exercer aucune action sur la rente du sol, mais l'impôt supplémentaire, l'{ncrement Value Duty, ne portant jamais que sur des bénéfices, sur des plus-values de la rente foncière, le propriétaire ne sera, aussi longtemps qu'il restera en perte, assujetti qu'aux impôts ordinaires généraux, income-fax ou droits de succession comme l'est son concitoyen le porteur de valeurs mobilières même quand ses valeurs sont en baisse.

Telle est la réponse que nous pouvons fournir aux adversaires de l'Increment Value Duty, mais il nous reste encore, croyons-nous, à examiner séparément quelques cas spéciaux de plus values qu’on a souvent prétendues être identiques à celles de la rente foncière et devoir être assujetties au même impôt.

$ 83. — De quelques « increments » particuliers.

1° Les œuvres d'art. — Ceux des produits de l’industrie humaine qui, de mème que la terre, sont en quantité limitée et ne sont pas consommables, augmentent souvent de

valeur sous l'influence de causes qui sont entièrement indépendantes de la volonté de leurs propriétaires : les œuvres d'art en sont l'exemple le plus frappant. Ne serait-il donc pas utile, dit-on, que l'Etat, par un impôt approprié, fasse rentrer dans la circulation une partie des richesses que ces objets représentent, et ne serait-il pas juste qu'il demande aux propriétaires, quand ces objets augmentent de valeur, un supplément de contribution aux dépenses collectives sur ces bénéfices qu'ils ont recueillis sans travail ? Bien entendu il ne s'agirait pas d'un impôt annuel sur le capital que ces objets représentent, ni d’ua impôt sur le revenu que leur valeur pourrait fournir si elle était employée à un placement productif : un tel impôt serait foncièrement injuste,car il obligerait souvent les propriétaires à se séparer de leurs œuvres d'art. L’impôt ne serait donc perçu que quand le propriétaire réalise effectivement un bénélice par suite d'une vente.

Prétendre qu'un tel impôt présente à priori la même utilité générale que l'impôt sur la rente du sol, c'est émettre une proposition erronée : la rente foncière n’existe qu’autant que le propriétaire peut exiger le paiement d’un loyer en échange de l’usage de sa propriété, et c’est parce que le propriétaire d'un terrain urbain reçoit un loyer pour l'usage d’une chose qui n’est pas productive de richesses, et parce que le propriétaire d’un terrain agricole reçoit un loyer qui excède la rémunération du capital qui serait suffisant pour assurer l'exploitation de la terre, c'est pour cela que la rente foncière correspond à une destruction de richesses produc-

-tives. Si donc une parcelle de sol est vendue avec une plusvalue, sans que son pouvoir producteur ait augmenté proportionnellement, le vendeur s’est enrichi au détriment de la Collectivité dontil a diminué la somme des capitaux pro

ductifs, — et il en est de même bien entendu quand, sans qu'il y ait une vente effective, le revenu du propriétaire foncier augmente sans augmentation de la productivité du sol. Mais quand par contre un riche amateur paie un prix quelconque pour un tableau de maître, il n'importe à la Collectivité, car il ne s'est opéré qu'un transfert de capitaux et le revenu que l'artiste en tire, à la place de l'amateur qui lui a acheté son œuvre, n’a pas changé de nature : l'acheteur, ne pouvant tirer aucun revenu régulier de son acquisition, s’est appauvri au bénéfice du vendeur et la Collectivité n’en est pas plus pauvre pour cela.

Mais si l'utilité n’exige pas & priori que le champ d’application de l’impôt sur la rente foncière soit étendu aux plusvalues de certains biens meubles non consommables, du moins la justice pure l'exige-t-elle : si nous admettons que les propriétaires fonciers doivent payer un impôt supplémentaire sur ceux de leurs bénéfices qui échappent à leur action médiate ou immédiate, nous devons reconnaitre que la même obligation doit incomber aux propriétaires de biens mobiliers quand ils bénéficient de plus-values qui sont produites par des causes qui leur échappent entièrement. Il est bien évident qu'une telle mesure fiscale estirréalisable, mais si l’on faisait le total des Unearned Increments mobiliers, l'on s’apercevrait certainement qu'il est minime, car les objets qui sont susceptibles de les produire sont en quantité très restreinte. L'injustice commise à l'égard des propriétaires fonciers parl'exemption des «increments mobiliers » est done des plus minines, d'autant qu'ils en profiteraient souvent eux-mêmes sur leurs propres meubles — et serait tout à fait insuffisante pour nécessiter l'abandon de l'impôt sur la rente foncière : les meilleures lois s’'accompagnent toujours d'une certaine somme d’injustice puisque les intérêts des individus

ne sont jamais harmoniques, et l’on peut dire qu'une loi dont ne résulterait pas une injustice plus grave que celle que nous venons d'admettre pour l'impôt sur la rente foncière, serait encore une loi humainement parfaite.

2° Les bénéfices miniers. — De même que pour le blé il ne saurait y avoir qu'un seul prix sur un même marché pour un minerai donné, or la teneur des minerais, les difficultés d'exploitation des gisements, et leur éloignement des marchés diffèrent extrêmement selon les mines: il doit donc en résulter, au profit des propriétaires des mines les mieux placées ou les plus riches, un bénéfice spécial distinct de la rémunération du capital, une rente des mines identique à la rente du sol, dépendant des mêmes causes, régie par les mêmes lois, et qui est précisément égale, pour un minerai quelconque, à la différence qu il y a entre son prix de revient et celui du minerai qui est extrait de la mine la moins favorisée dont l'exploitation est rendue nécessaire par la demande du métal.

La seule différence qui existe entre la rente des mines et la rente foncière, c’est que la première a toujours une durée relativement très limitée, puisque les mines soni plus ou moins rapidement épuisables, mais cette différence n’est pas essentielle et n’enlève rien à la similarité des principes. Dès lors pourquoi donc l'Increment Value Duty ne porterait-il pas sur l’Unearned Increment des capitaux miniers comme il porte sur celui de la propriété foncière ? Evidemment l'utilité n’exige pas à priori cette extension du champ d'application de l'impôt sur la rente du sol, puisque la rente - des mines correspond essentiellement à une production de richesses nouvelles, mais ne serait-il pas juste que les propriétaires de mines paient un supplément d'impôt sur cette portion de leurs bénéfices qui, correspondant strictement à

la rente, n’est pas due à l'habileté de l'exploitant ? — En théorie pure, oui.

Mais en fait les questions minières sont de la plus extrême complexité, et nous croyons que ce serait s'exposer à de graves erreurs que de les vouloir traiter suivant des principes généraux, si justes soient-ils en théorie. Rien n'est plus délicat que l'exploitation d'une mine, et point n’est besoin d’insister sur ce fait que telle mine bien placée et fournissant un minerai riche ne rémunère souvent pas ses premiers exploitants,mais quand, ayant été mise en liquidation, elle a été rachetée par un nouveau groupe, une habile direction lui fait rendre de gros bénéfices. Cela est très important et nous permet d'affirmer qu'il y a, en fait sinon en théorie pure, une différence énorme entre la rente foncière et la rente des mines: c’est que la première prend naissance au profit du propriétaire par le seul jeu des lois économiques, tandis que pour recueillir l’autre il faut exploiter les gisements, c’est-à-dire réunir des capitaux et s'assurer le concours de personnes compétentes, Les bénéfices miniers sont donc plutôt produits par la collaboration du capital et de l’habileté individuelle que par des avantages naturels qui sont rarement très considérables. Nous n'apprenons rien quand on dit que la rente des mines est égale à la différence qu'il y a entre le prix coûtant du minerai de la mineconsidérée et celui de la plus mauvaise mine en exploitation : on oublie de définir ce qu'est le prix coûtant, et nous croyons qu'on pourrait dire avec plus de justesse que ce qu’on veut appeler rente des mines est proportionnel à la différence qu'il y a entre l’habileté de l'exploitation de la mine considérée et celle de la mine la plus mal exploitée.

Nous ne voulons toutefois pas dire qu'il n'y a pas, en fait sinon en théorie, de véritable rente des mines, mais nous

croyons que ce ne peut être que dans des cas particuliers qui sont probablement rares et qui, ne présentant aucun caractère de généralité, ne peuvent être l'objet ni d'une théorie ni d’une mesure fiscale d'ensemble. Bien plus qu'une question de doctrine c’est donc une question de politique fiscale, et c'est à l'Etat de considérer, quand il accorde une concession, s'il peut se réserver une participation aux bénéfices.

3° Les bénéfices des Compagnies de chemins de fer. — Le même raisonnement s'applique aux Compagnies de chemins de fer ; on a souvent prétendu que, par suite du monopole légal ou de fait dont elles jouissent, ces entreprises n'ayant pas à craindre la concurrence, leurs bénéfices sont le produit de deux facteurs, l'habileté de l'exploitation et la prospérité générale de la région desservie, — à mesure que la prospérité régionale augmente les bénéfices doivent donc augmenter sans initiative nouvelle de la Compagnie ; si les chemins de fer sont un instrument de la prospérité de la collectivité, la prospérité de la collectivité détermine à son tour celle des Compagnies de chemins de fer qu’elle fait quelquefois mieux que rembourser de ses débours. Ne serait-il donc pas juste que l'impôt sur l'Unearned Increment soit étendu dans quelques cas aux dividendes des actions de chemins de fer, ou plus précisément à cette portion à déterminer des dividendes qui est strictement un Unearned Increment ?

A cette question il est impossible de donner une réponse générale : en fait les Compagnies de chemins de fer ont souvent besoin que l'Etat leur garantisse soit l'intérêt de leur capital, soit une recette kilométrique minimum, etles bénéfices qu’elles réalisent dans certaines conditions ou dans certains pays sont avant tout le résultat d'une habile exploi-

tation.

Il ne saurait d’ailleurs être question de lever un impôt spécial sur les dividendes des Compagnies existantes, car ce serait une violation de contrat, mais nous admettons volontiers ce principe que l'Etat devrait toujours, quand il accorde une concession nouvelle, se réserver, en échange du monopole qu’il concède à la Compagnie, une participa tion aux bénéfices, — mais comme c'est là une pratique courante, et non seulement pour les Compagnies de chemins de fer mais encore pour les monopoles divers que les municipalités accordent à des Compagnies privées, la question théorique de l'application aux bénéfices de ces Compagnies d'un impôt semblable à celui qui frappe la rente foncière n'a pas en fait lieu d’être posée.

4° Les fonds d'Etat. — La valeur des fonds d'Etat échappe complètement à l’action des individus, elle est entièrement due à des causes générales telles que situation pohitique intérieure ou extérieure, prospérité générale, abondance ou état déficitaire des récoltes, etc. Le porteur d’un titre de rente qui réalise un bénéfice jouit donc toujours à proprement parler d'un Unearned Increment, puisqu'il recueille ce que la collectivité seule a produit, et la justice abstraite exige, comme pour la rente foncière, qu'il paie un supplément d'impôt sur cette plus-value qu'il n’a pas produite et qu'aucun individu n'a produite pour lui. Mais en fait il ne saurait être question d'un impôt sur les bénéfices individuels des porteurs quand le titre est au-dessous du pair, car, sans parler de l'impossibilité de déterminer ces bénéfices dans le cas de titres au porteur, l'Etat s'est reconnu débiteur de la valeur au pair de ses emprunts. Si j'ai acheté 90 francs un titre de rente que l'Etat s’est engagé à rembourser 100 franes et que je revends au pair, l'Etat ne peut, sans violer son contrat, mettre un impôt sur mon bénéfice

Quand, par contre, le cours de la rente dépasse le pair, le porteur réalise un bénéfice sur lequel il n’a absolument aucun droit, et l'Etat peut, et même doit, lui en demander compte, mais 1] n’y a cependant pas lieu d'étendre alors aux fonds d'Etat l'application de l'impôt sur la rente foncière, car l'Etat dispose d'un moyen qui est à la fois plus simple et plus radical, —la conversion — qui équivaut à une appropriation par la collectivité de la totalité de la plus-value ; cette appropriation de l'intégralité de la plusvalue, qui serait injuste dans Le cas de la rente foncière, ne l'est pas dans celui des fonds d'Etat, car elle n'est que le corollaire de cette clause du contrat par laquelle l'Etat s'est réservé de rembourser au pair ses titres de rente.

SECTION IV. — Des biens-fonds qui sont exempts de l'Increment Value Duty.

Le principe d’un impôt spécial sur les plus-values de la rente foncière étant admis, le législateur anglais aurait pu l'appliquer indistinctement à toutes les terres du Royaume- Uni, mais il ne l’a pas fait, il a cru devoir apporter quelques tempéraments à la rigueur des principes théoriques : nous allons donc examiner maintenant ces exceptions afin de savoir exactement sur la rente foncière de quels biensfonds porte l'impôt anglais, avant d'en poursuivre l’étude,

& 1. — Exemption de la rente foncière agricole.

L'agriculture est, en Grande-Bretagne, dans un état très peu prospère ; entrée vers 1874 dans une période de déclin, elle n’en est pas encore sortie et, tandis que la population augmentaitincessamment,la productiondes céréales a depuis lors suivi un mouvement inverse. Les chiffres suivants sont

d’ailleurs éloquents à cet égard : tandis qu’en 1845 la production nationale du blé alimentait environ les 6/7 de la population, la production et la consommation du blé indigène ne constituait en 1905 qu’un neuvième environ de la consommation totale. Ce n’est bien entendu pas le blé seulement dont la production a ainsi décliné, mais encore tous les principaux produits agricoles, ainsi que le montre le tableau suivant (1) :

Superficies cultivées en

ANNÉES Blé Orge Avoine Haricots SRE PRES acres acres acres acres 1873 3.670.259 2.574.529 4.198.495 698.121 1908 1.664.860 1.824.410 4.189.378 296.918 RSR RUE EREEELOT | GRR SEE MEET DE CRUE EPS ES EM CS CHU VERRE De DESERT NN + ou — |— 2.005.399 — 750.119 — 9,117 — 401.203 Superficies cultivées en ANNÉES © — ——— — Pois Pommes de terre Navets EE | acres acres acres 187300 321.007 1.425.720 2.479.S47 1908 164.183 1:161:199 1.837.997 RENE OA PE SR SORTENT | MEME CNE EME RES EEE LR SARA TA A D SE DESERT OU = — 156.824 — 264.598 — 641.850

Soit une diminution totale de 4.229.110 acres, tandis que, pendant le même laps de temps, la superficie totale des

(1) Les chiffres de ce tableau, ainsi que ceux des deux alinéas suivants sont extraits d’un article de la MWineleenth Century, September 1909, par J. Ellis Barker.

pâturages permanents passait de 23.363.990 à 27.523.562, soit une augmentation de 4.159.572 acres.

Bien entendu la diminution dela population agricole a suivi le déclin de l’agriculture, et le nombre des individus employés par cette branche de l’industrie a passé, en Angleterre et Galles, de 1.904.687 en 1851 à 988.340 en 1901, et en frlande de 850.100 à 212.200 pendant le même laps de temps.

En outre, ce marasme de l’agriculture à été forcément accompagné d’une grande dépréciation de la valeur des propriétés agricoles. En 1894 une commission spéciale estimait à un milliard de livres sterling la perte en capital subie par l’agriculture anglaise depuis 1874.,et en 1905 le totai de la dépréciation des propriétés agricoles fut estimé par Sir Robert Palgrave à £ 1.700.000.000. Depuis longtemps l’agriculture ne fournit plus donc d'Unearned Incrementen Angleterre,et si toutefois la rente foncière a peu diminué ou même a progressé dans quelques rares endroits il est certain qu’elle a énormément baissé dans la très grande généralité des cas,et l’on estime que la moyenne de la dépréciation se trou ve entre 30 et 40 0/0 de la valeur globale des propriétés agricoles, — les cas de propriétaires qui ont perdu 50 0/0 et plus de leur capital ne sont mème pas rares.

Il est certain que ce terrible déclin de l'agriculture anglaise est en grande partie dû à l'absence de tarifs douaniers protecteurs et à la libre concurrence des pays étrangers et surtout des Etats-Unis et du Canada, mais quelles qu'en soient les causes, le devoir du gouvernement était, en présence d’une crise d’une si redoutable gravité, de prendre toutes les mesures propres à l’enrayer, de favoriser, d’encourager l’agriculture dans toute la mesure du possible.

A cet effet le législateur anglais s'est avec raison cru obli- B.—7

98 LIVRE Ïl, — CHAPITRE PREMIER

gé d’exempter au moins provisoirement l'agriculture de l'impôt sur les plus-values de la rente foncière, — quand il ÿ en a, etc'est pourquoi la clause 7 du Finance Act porte que « l'Increment Value Duty ne sera levé sur aucune propriété agricole dont la terre n'a pas une valeur supérieure à sa valeur vénale pour un usage purement agricole. »

Si le texte ne décide pas simplement que l’Zncrement Value Duly ne sera perçu sur les augmentations de la valeur propre du sol d'aucune propriété agricole, c’est parce qu'il faut prévoir le‘cas où les propriétaires successifs d'un terrain situé dans l'intérieur ou sur la bordure d'une ville et possédant une valeur plus ou moins considérable comme terrain à bâtir, profiteraient de l'augmentation constante de sa valeur tout en échappant pour toujours à l'/ncrement Value Duty, simplement en le mettant en culture.

D'autre part, il arrive souvent qu’un domaine agricole puisse, en même temps qu’à la culture, servir à des usages qui,tels que lachasse,n'onten eux-mêmesaucunrapportavec la culture de la terre : une ferme peut être à la fois louée à un cultivateur et à un disciple de Saint-Hubert. Mais alors la terre a nécessairement une valeur plus grande que sa valeur parement agricole, et si l'on s'en tenait au premier alinéa de la clause 7, toutes les propriétés agricoles qui sont susceptibles de constituer des terrains de chasse, c'est-à-dire pratiquement toutes les propriétés rurales du Royaume- Uni, se verraient refuser le bénéfice de l’exemption de l'impôt: l'alinéa second prévoit done que quand par suite de la possibilité de son utilisation dans un but sportif ou dans tout autre but accessoire qui dépend de son emploi comme terrain agricole, un fonds possède une valeur accessoire à sa valeur purement agricole, cette valeur supplémentaire sera traitée comme valeur purement agricole,

c’est-à-dire n'empêchera pas la-propriété de bénéficier de l'exemption de l'impôt.

Mais certains usages sportifs du sol, tout en dépendant de son emploi par l'agriculture, sont incompatibles avec sa meilleure utilisation : les champs de course et les jeux de golf, par exemple, exigent que la terre reste en prairie, et les tirés à grouses exigent qu'elle reste tout au moins sous forme de lande où l’on ne peut qu'élever des moutons. Par une exemption générale des terrains sportifs la loi anglaise se serait donc trouvée donner aux sports un encouragement au détriment de l’agriculture. Mais lorsqu'un sport, tout en dépendant de l’état agricole du terrain sur lequel on l’exerce, en empêche la mise en culture rationnelle, la valeur du terrain pour son utilisation sportive devient la fraction principale de sa valeur totale : la valeur d’un tiré à grouses, par exemple, est principalement formée par la valeur du droit de chasse, la valeur agricole de la lande n’y entrant que pour une part relativement minime. C'est de ce fait que le législateur anglais a profité pour faire supporter l'impôt à ces terrains, dans l'intérêt de l’agriculture, en décidant que la valeur accessoire des terrains agricoles ne sera traitée comme valeur purement agricole qu'à la condition qu'elle soit réellement « accessoire », c’est-à-dire qu'elle n'excède pas la valeur agricole proprement dite de la terre.

Supposons par exemple qu'une propriété rurale vaille 100.000 francs parce qu'elle rapporte 4.000 francs par an de loyers agricoles et rapporte ou peut rapporter 1.000 francs par suite de la location du droit de chasse : la valeur d’une telle propriété n’est donc pas purement due à son emploi agricole, mais 80.000 francs représentant la valeur agricole proprement dite, et 20.000 francs la valeur sportive acces-

soire ; cependant les « Commissioners » chargés d'évaluer la propriété pour la perception éventuelle de l’/Zncrement Value Duty devront considérer 100.000 francs comme représentant la valeur purement agricole, et toutes les augmentations futures de la valeur de cette terre seront exemptes de l'impôt tant que la valeur sportive accessoire ne sera pas supérieure à la valeur agricole. Mais si une lande est évaluée 100.000 francs, dont 60.000 représentent la valeur du droit de chasse, elle ne peut être exempte de l'impôt et toutes les augmentations de sa valeur, les plus-values de la rente foncière proprement dite aussi bien que les accroissements de la valeur du droit de chasse, seront frappées par l'impôt, qui contraindra peut-être le propriétaire à faire de sa terre un emploi plus profitable à la Coilectivité.

Mais de cette lande qui sert à la fois de réserve à faisans et de pâturages il se peut que le propriétaire ne puisse faire un meilleur usage, il se peut qu’elle soit impropre à une culture intensive : la justice exige donc a priori que les deux valeurs de la terre soient alors non plus assimilées mais séparées et que son propriétaire soit comme les autres exempt de l'impôt sur cette portion des augmentations de la valeur du terrain qui correspondent à un accroissement de la rente foncière agricole. La loi anglaise aurait done pu prévoir ce cas, mais comme en fait les landes incultes, ou à peu près, qui sont impropres à une culture intensive, n'augmentent pas de valeur, puisqu'elles ne produisent rien que de l'herbe, c’est-à-dire un produit qui est encore en quantité illimitée relativement à la demande, le législateur anglais a pu sans scrupule s’abstenir de faire cette distinction.

$ 2. — Autres exemptions.

Les autres exemptions que prévoit le Finance Act étant

beaucoup moins importantes, il nous suffira de les examiner brièvement.

l° Exemption des petites maisons d'habitation et des petiles propriétés exploitées par leurs propriétaires. La clause 8 du Finance Act prévoit que l'Increment Value Duty ne sera pas perçu sur les plus-values de tout terrain qui sert d'emplacement à uae maison d'habitation si cette maison est occupée par son propriétaire au moment où se produit l’occasion qui donne lieu à la perception de l'impôt, ets’ilen a été de même pendant les 12 mois antérieurs, pourvu que le loyer annuel que le propriétaire pourrait obtenir pour sa maison n'excède pas £ 40 à Londres, £ 26 dans les villes de 50.000 habitants ou plus, et £ 16 partout ailleurs.

Par emplacement la loi signifie non pas seulement la superficie effectivement couverte par la maison, mais encore les cours et jardins d’une superficie maximum d'un acre (4.500 mètres carrés) qui peuvent l'entourer.

Que le législateur anglais ait cru devoir favoriser le développement des maisons d'ouvriers habitées par leurs propriétaires, nous croyons que c'est une excellente mesure, -mais pourquoi a-t-il voulu que pour profiter de l’exemption le propriétaire doive habiter effectivement sa maison ? Sans insister sur le cas très fréquent des villageois qui, vivant sur la côte, profitent de la « saison » pour louer leurs cottages à des baigneurs, et qui n’en sont pas pour cela moins dignes que d’autres de la sollicitude du gouvernement, quand l’ouvrier qui possède une petite maison a besoin d'argent pour une cause quelconque dont les plus fréquentes sont la maladie et le chômage, il peut se trouver dans la nécessité de louer sa maison et d'aller s'installer dans quelque logement meilleur marché : pourquoi donc, si

l'ouvrier est finalement obligé de vendre sa maison pour se procurer de l'argent liquide, la loi anglaise lui retire-telle le bénéfice de l’exemption, justement quand il en a plus besoin que jamais ? Et si l’occasion de la perception de l'impôt est la mort du propriétaire, pourquoi refuser à ses héritiers l’exemption dont ils bénéficieraient si la situation pécuniaire du de cujus ne s'était pas trouvée embarrassée au moment de sa mort, ou s'il n'avait pas eu la fantaisie de louer son chalet à des citadins pendant l'été précédent ?

Le résultat le plus certain de cette anomalie c’est, dans un grand nombre de cas, de faire la clause 8 produire l'effet inverse de celui qu'on en attend : si cette exemption a pour but de favoriser la constitution des small holdings, du moins la nécessité où se trouve le propriétaire d'avoir habitésa maison sans interruption pendant les 12 mois qui précèdent l’occasion de la perception de l'impôt, oblige-telle le petit propriétaire qui a besoin d'argent à vendre immédiatement sa maison ou, ce qui revient souvent au même, à l’hypothéquer, pour être sûr que ses héritiers n'auront pas à payer l'Increment Value Duty s'il vient à mourir avant d’avoir payé ses dettes.

Cette importante restriction au prineipe de l’exemption n'est même pas justifiée par la nécessité de n'exempter que les vrais possesseurs de small holdings : on a craint que trop de propriétaires riches et ne possédant pourtant qu'une seule maison, qu'ils n’habitent pas eux-mêmes, profitassent de l’exemption au même titre que les ouvriers, mais il eût été facile de rédiger le texte de façon à éviter cet inconvénient. La loi aurait pu, croyons-nous, décider que pour bénéficier de l'exemption le propriétaire peut ne pas habiter dans sa propre maison à condition que le loyer qu’il paie ailleurs soit inférieur à celui qu'il reçoit lui-même pour la maison qu’il a mise en location.

Cette même clause 8 prévoit en outre une exemption analogue au profit du petit cultivateur, ou plutôt du maraîcher qui possède quelques terrains qui, par suite de leur situation à proximité d'une ville,ont comme terrains à bâtir une valeur légèrement supérieure à celle qu’ils auraient par suite de leur seul rendement agricole. L'industrie maraichère à particulièrement besoin d'encouragement en Angleterre car, heureusement pour nos maraïchers français, elle y est encore très loin d’avoir pris tout le développement dont elle est susceptible. De la deuxième partie de la clause 8, il résulte donc que l’Increment Value Duty ne sera pas perçu sur les plus-values des terres cultivées quand, immédiatement avant l'occasion de la perception de l'impôt, la terre était occupée et cultivée par son propriétaire et l'avait été sans interruption pendant les 12 mois précédents, à condition que les superficies réunies de toutes les terres qui appartiennent au même propriétaire ne forment pas un total supérieur à 50 acres et que la valeur totale moyenne de la terre ne soit pas supérieure à £ 75 par acre (environ 4.000 francs par hectare) et que s’il y a une maison d’habitation le loyer annuel n’en soit pas supérieur à £ 30.

2° Exemption de certains terrains de jeux. —° Vans l’intérêt des sports, dont la prospérité est unanimement regardée par les Anglais comme l'un des plus grands bienfaits dont puisse bénéficier la race et la nation, la clause 9 du Finance Act a pour but d'exempter de l’Increment Value Duty les plus-values des terrains de jeux qui appartiennent à des personnes morales qui en cèdent la jouissance à d’autres personnes morales qui n'ont pas pour but de distribuer des dividendes sur le revenu qu’elles peuvent en tirer, cest-à-dire à des associations sportives. En conséquence, si, l'occasion de la perception de l'impôt s'étant

présentée, l'autorité fiscale considère comme certain que la convention passée entre l'association sportive et la personne morale propriétaire du terrain avait, dans sa forme originelle, au moins 5 ans à courir, ou bien si telles ou telles circonstances de fait leur font croire que le terrain continuera dans la suite à être utilisé dans un but purement sportif, la plus-value sera exempte de l'impôt.

En fait les terrains de sport qui sont utilisés par des associations sportives n'appartiennent pas qu'à des personnes morales, il arrive souvent aussi qu'ils appartiennent à des particuliers ; mais alors ces individus ne profitent pas de l’exemption dont bénéficient les personnes morales, quelle est donc la raison de cette différence de traitement ?

C'est que les personnes morales ne mourant pas, les plus-values de leurs immeubles sont assujetties à l’/ncrement Value Duty régulièrement tous les 15 ans: si donc on les obligeait à payer cet impôt sur des terrains dont elles ne tirent généralement qu'un faible revenu, elles seraient souvent obligées soit de vendre ces terrains, soit d'en faire un emploi plus rémunérateur, et c'est ce que le législateur anglais a voulu éviter dans l'intérêt des sports. Mais quand le propriétaire d’un terrain utilisé par une association sportive est un individu, il n’y a plus lieu de redouter le même inconvénient parce que l'impôt n’est perçu que quand il meurt ou vend sa propriété. Les personnes morales aussi peuvent réaliser leurs biens-fonds, soit délibérément, soit par suite de leur dissolution, mais alors elles n'ont plus lieu d’être exemptes de l'impôt, et elles y sont eu fait assujetties comme les particuliers : c'est ce qu'a voulu le législateur anglais en spécifiant qu'elles ne bénéficieront de l’exemption que lors des occasions périodiques de sa perception, sans préjudice de sa perception à toute autre occasion.