CHAPITRE IIT

Maintenant que nous savons quelle portion de la rente foncière est assujettie à l'Increment Value Duty, il nous faut savoir comment est perçu cet impôt. Deux moyens sont en elfet possibles : ou bien le propriétaire est astreint au paiement annuel d'une somme qui représente une fraction de la valeur imposable, ou bien il lui faut payer une fois pour toutes une fraction de cette valeur.De ces deux systèmes c’est le second que le législateur anglais a adopté : la clause 1 du Finance Act porte en effet que « i/ sera levé sur les plus-values detout bien-fonds un impôt appelé Increment Value Duty, au taux de une livre par chaque fraction complète de cinq livres de ces plus-values qui prendront naissance après le 30 avril 1909... » d'où il résulte que l’/ncrement Value Duty est un impôt qui est perçu au taux de 20 0/0 non pas du revenu que représente la plus-value im posable, mais de la plus-value elle-même, — en d'autres termes le législateur anglais a voulu que l’/ncrement Value Duty soit, d'une part,un impôt proportionnel, et, d'autre part, qu'il absorbe une fois pour toutes 20 0/0 de chacune des plus-values successives de la rente foncière : ce sont les deux points que nous allons examiner maintenant.

D Qt

SECTION I. — De l'uniformité du taux de lIncrement Value Duty.

Nous avons vu qu'en Nouvelle-Zélande l'impôt annuel sur la rente foncière est rapidement progressif ; en Allemagne, où l'impôt est levé en une seule fois sur Les plus-values à l'occasion des transferts à titre onéreux de la propriété, le taux de l'impôt est également progressif : l'échelle (cf. $ 28), partant de 10 0/0 de la plus-value quand elle ne dépasse pas 100/0 du prix d'acquisition, s'élève insensiblement jusqu’à 30 0/0 pour les plus-values qui sont supérieures à 290 0/0 du prix d'acquisition. En outre, le législateur allemand ayant voulu que l'impôt soit plus lourd sur les bénéfices des spéculateurs que sur ceux des autres propriétaires, le montant de l'impôt est réduit de 1 0/0 pour chaque année complète de la période à laquelle s'applique le calcul de l'impôt, et de 1 1/2 0/0 par an jusqu’au 1°*janvier 1911 si l'immeuble a été acquis avant le 1° janvier 1900, de sorte que les immeubles qui ont été achetés vers 1850 et qui depuis cette époque n’ont pas fait l'objet d’un transfert à titre onéreux sont en fait complètement exempts de l'impôt.

L'impôt anglais, au contraire, est levé à un taux uniforme quelle que soit la valeur imposable ; pourquoi donc le législateur anglais n’a-t-il pas suivi l'exemple de l’étranger ? En examinant cette question nous allons voir que c'est avec raison qu'il na pas adopté l'impôt progressif dans le cas spécial de l’/ncrement Value Duty.

En traitant la question de l'impôt sur le revenu, J. S. Mill, dans ses Principes d'économie politique, soutient que pour être juste cet impôt doit être perçu à un laux uniforme, parce que frapper les revenus d’un impôt d'autant plus

lourd qu'ils sont plus considérables c'est entraver l'accumulation des capitaux, au détriment de la collectivité tout entière, et c'est donner une prime au paresseux et à l'imprévoyant. De nos jours on ne soutient plus guère cette manière de voir, et l'on croit qu'un impôt progressif sur le revenu n'est ni injuste en théorie, ni mauvais en pratique, parce que la situation du contribuable qui paierait 10 0/0 sur 100.000 francs de rente, par exemple, serait encore préférable à celle de celui qui ue paierait que 5 0/0 sur 5.000 ou 6.000 francs, et la proposition de Stuart Mill n'est vraie que si la progression de l'impôt aboutit à une limitation des revenus.

Etant donné que l'impôt doit être réparti également sur les facultés des contribuables, l'impôt sur le revenu doit ètre progressif, pourquoi n'en serait il pas de mème de l'impôt qui est levé soit sur la valeur en capital de la rente foncière, soit sur le revenu qu'elle représente ? Pour répondre à cette question nous croyons qu'une distinction préalable est nécessaire.

Dans les pays neufs, augmentation de la population, l'accumulation des capitaux et le développement économique offrent une telle régularité que la rente foncière s’y présente comme un phénomène général et normal, et son augmentation est si régulière, si constante, si sûre en un mot, qu'on la peut légitimement escompter longtemps d'avance : l'Etat peut donc, indépendamment de toute autre raison, être amené, comme c’est le cas en Nouvelle-Zélande, à frapper la rente foncière d'un impôt progressif pour mettre obstacle à la constitution des grands domaines fonciers, s'il juge cette politique conforme à l'intérêt général. En outre, justement parce qu’à cause de la régularité de sa production la rente foncière est escomptée longtemps

d'avance par les propriétaires, on peut sans inconvénient la considérer comme l’un des éléments normaux de la fortune du propriétaire et l’assujettir à un impôt progressif comme si elle faisait partie de son revenu normal.

Mais dans nos vieux pays la concurrence des pays neufs,les vides produits par l’émigration, l'épuisement de gisements miniers anciens et le déplacement des centres industriels se combinent avec bien d'autres causes pour enlever à la rente du sol tout caractère de régularité et de généralité : les plusvalues de la propriété foncière ne s’y présentent plus que dans des cas particuliers, sporadiques, incertains, et le produit de rente foncière ne peut plus être considéré par les propriétaires que sous sa véritable nature d’aubaines. L'intérêt de son capital constitue pour le propriétaire son revenu normal, la plus-value de la rente foncière c’est un événement heureux mais incertain. Si donc on voit très bien pourquoi le contribuable qui a 100.000 francs de rente doit payer proportionnellement plus d'impôt que celui qui n'en à que 5.000, on ne voit aucune raison pour justifier l'application du même principe à l'impôt sur les plus-values de la rente foncière. Pourquoi l'individu qui gagne un gros lot de 100.000 francs en abandonnerait-il à l'Etat une part proportionnellement plus grande que celui qui a gagné le lot de 50.000 francs ? L'impôt sur la rente n'a pas pour but d'égaliser les aubaines, ce qui ne pourrait se faire qu’en les ramenant toutes à la plus petite possible, c'est-à-dire à zéro, principe excellent mais qui ne peut être mis en application que si l'Etat peut garantir le remboursement des moins-values ou bien offrir aux propriétaires le rachat de leurs terres, et principe entièrement différent de celui de l'impôt sur la rente foncière qui n’a pas pour but d'égaliser même partiellement les cadeaux de la fortune. Sur les au-

baines l'impôt doit être établi uniformément au taux le plus haut qui soit compatible avec la justice ; si donc, dans le cas particulier de l'Angleterre, on admet que 20 0/0 sont le maximum possible de l’Zncrement Value Duty pour quil conserve son vrai caractère d'impôt et ne déguise pas une confiscation partielle de la rente foncière, la logique exige que ce taux soitfixe pour toutes les valeurs imposables, et c’est avec raison que le législateur anglais a choisi l'impôt proportionnel de préférence à l'impôt progressif.

En plus de cette justification spéculative de la solution adoptée par le législateur anglais, on peut en donner une autre qui est bien digne d'être prise en considération : c'est qu'un impôt progressif eùt donné une prime à la fraude et à la corruption des agents de l'autorité fiscale chargés de faire les évaluations, avec tous ses inconvénients, y compris le mécontentement des propriétaires honnêtes. C'est le défaut de tout impôt progressif et, s'il n’est suffisant pour le faire écarter, il est du moins une indication en ‘faveur de l'impôt proportionnel.

SECTION 11. — L'Increment Value Duty est perçu en une seule fois sur les plus-values imposables.

En principe tout impôt qui est perçu en une seule fois sur une forme de la richesse est critiquable, mais ces critiques sont-elles valables contre l’/ncrement Value Duty ? et le législateur anglais a-t-il eu de bonnes raisons pour préférer l'impôt levé en une seule fois sur la plus-value de la rente foncière à l'impôt annuel sur le capital ? Telles sont les deux questions que nous allons examiner.

$ 4. — L’Increment Value Duty est-il critiquable en tant qu’il n’est perçu qu'une seule fois sur chaque plus-value ?

On peut en principe reprocher à tout impôt qui est levé une fois pour toutes sur les valeurs qui lui sont assujetties de porter atteinte à l'accumulation générale de la richesse, par conséquent de ralentir le développement économique du pays oùilest en vigueur : un tel impôt,en effet,en réduisant la somme totale des capitaux doit réduire aussi la somme totale des richesses qu'ils produisent, et si la collectivité est moins riche, les impôts doivent sembler plus lourds à l’individu.Mais ce reproche ne serait pas fondé si on l’adressait à l'impôt sur la rente foncière, car cette forme de la richesse individuelle n’est pas une forme de la richesse nationale : La rente foncière n’est pas la représentation d’un capital, puisqu'au lieu de correspondre à la production de richesses nouvelles par le propriétaire foncier ou le sol qu'il possède,elle correspond à une destruction de capitaux créés dans les diverses branches de l’activité de l’homme. Pour toute la portion de sa valeur qui n’est pas constituée par les capitaux proprement dits qui lui ont été incorporés, la terre constitue donc l’un des éléments non pas de l'actif, mais du passif du bilan de la fortune publique, et chacun des accroissements de cette valeur est autant de perdu pour lapro duction de richesses nouvelles. L'individu qui fait un placement foncier fait une opération avantageuse pour fuimême s'il revend le fonds plus cher qu'il ne l’a payé, mais la différence entre les deux prix est autant de richesse perdue pour la collectivité. Si, pour prendre des chiffres, la valeur de la rente foncière sur l'ensemble du territoire d’un pays vaut un milliard à un moment donné,et un milliard et demi quelques années plus tard, ce demi-milliard de

différence représente une valeur qui, produite par les capi- B. — 9

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taux productifs proprement dits, a été définitivement absorbée par le sol, et il est clair que si,par un procédé quelconque, on avait pu empêcher la valeur de la rente foncière d'augmenter, la collectivité s’en fût trouvée plus riche, car l'industrie, en prenant le mot dans un sens très général, aurait seule bénéficié de cette augmentation de richesse qui eût pu être utilisée à la constitution de nouveaux capitaux producteurs de richesses nouvelles.

Si donc l’impôt sur la rente foncière est levé en une seule fois sur chaque plus-value imposable au lieu d’être payé annuellement par le contribuable, ce serait le système socialement le plus avantageux si d’autres facteurs n'étaient pas à prendre en considération.

$ 2. — Avantages de l'impôt annuel sur la valeur en capital de la rente foncière.

La question de savoir si l'impôt sur la rente foncière doit être perçu occasionnellement en une seule fois sur la valeur imposable, ou s'il doit être payé annuellement, n'offre pas a priori d'intérèt pour le contribuable si le taux de l'impôt est convenablement calculé : qu'importerait-il au contribuable s'il lui fallait payer 20.000 francs une fois pour toutes ou bien 1.000 francs par an ? A ne considérer que les chiffres, les deux impôts se vaudraient en effet, mais en fait l'impôt occasionnel serait des plus mauvais s'il était perçu à époques fixes, parce que le contribuable serait souvent obligé de vendre sa propriété contre son gré ou de réaliser des placements productifs pour se procurer au moment voulu l'argent réclamé par le fisc. C'est pourquoi l’on ne peut songer à adopter un tel système, même si l'on ne tient pas compte de la perturbation qu'il apporterait dans les rapports des vendeurs et des acheteurs de biens-fonds, et

si l'on veut absolument l’adopter, il faut en fixer les échéances à des époques où le contribuable s’en trouve gêné le moins possible, c’est-à-dire de préférence quand la propriélé change de mains, parce qu'alors le contribuable est supposé venir en possession de la valeur de son bien en argent liquide ou tout au moins pouvoir la réaliser avec le minimum d'inconvénients.

L'impossibilité d'adopter des échéances fixes est donc un premier inconvénient de l'impôt occasionnel en capital, car il est évident que les propriétaires ne conservant pas tous leurs propriétés aussi longtemps, l'impôt leur est d'autant plus lourd qu'ils transmettent leurs propriétés plus tôt après les avoir acquises : si deux individus achètent ensemble chacun une propriété de mème valeur imposable et si, au bout de quelques années, ces deux propriétés offrent la mème plus-value, ilest certain que le propriétaire qui vendra le dernier sou bien-fonds aura payé relativement moins d'impôt que l'autre, puisqu'il aura protité plus longtemps de la plus-value. L'impôt occasionnel levé une seule fois sur une valeur donnée de la rente foncière est donc en fait des plus inégal à l'égard des contribuables, mais ce n'est pas là son seul inconvénient. |

Le plus grave défaut de cet impôt c’est qu’il est essentiellement éphémère : quand, l’occasion de sa perception s'étant présentée, le Trésor a reçu ce qui lui est dû, la plus-value imposée est libérée pour toujours de toute imposition nouvelle, et pour que le fonds puisse être à nouveau assujetti à l'impôt, il faudra que la rente foncière présente une plusvalue nouvelle. Dans le cas d’un impôt annuel, au contraire, la plus-value est indéfiniment assujettie à l'impôt qui ne disparaît qu'avec elle, et de ce fait l'impôt annuel présente un avantage immense qui devrait suffire à le faire préférer

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à l'impôt à perception unique à défaut d'autres raisons : cet avantage c'est sa productivité supérieure. Un exemple rendra cette proposition parfaitement claire : soit une propriété dont la valeur de la rente foncière est estimée à 1.000 francs à l'entrée en vigueur de l'impôt, et qui vingt ans plus tard vaut 3.000 francs puis augmente ensuite régulièrement de 2,000 francs par période de 20 ans, et supposons que l'impôt soit perçu une fois par période au taux de 20 0/0 sur la valeur en capital de ces plus-values, le Trésor percevra 400 francs par période, ce qui ferait une moyenne de 20 francs par an. Mais si l'impôt était perçu annuellement à un taux équivalent, quel en serait le rendement ?

Remarquons tout d’abord qu'ilest assez délicat de décider, pour l'impôt qui nous occupe, quel serait le taux d'un impôt annuel équivalent àun impôt occasionnel donné payé, par exemple, par le vendeur au moment du transfert de sa propriété : si le taux de ce dernier impôt, que nous supposions à l'instant même perçu tous les 20 ans, pour plus de simplicité du raisonnement, est de 20 0/0, le taux de l'impôt annuel ne sera pas de 1 0/0, car la charge de l'impôt ayant pour effet de déprécier proportionnellement la propriété qui lui est assujettie, le propriétaire se trouverait frappé d'abord d’un impôt annuel de 1 0/0, et ensuite d'une dépréciation de la valeur de son immeuble égale à la valeur capitalisée de l'impôt. Cela dit, nous pouvons admettre que l'impôt annuel, pour être non pas exactement égal à l'impôt occasionnel de 20 0/0, — car il faudrait tenir compte du temps plus où moins long que l'immeuble reste entre les mains du propriélaire — mais pour lui être à peu près équivalent, devrait être perçu à un taux quarante fois moindre.

Il nous est dès lors facile de calculer que, sur les plusvalues que nous indiquions dans l’exemple ci-dessus, l'im-

pôt annuel n'aurait rien rendu, ou à peu près rien, la première année, eût produit 10 francs par an au bout de 20 ans, 20 francs au bout de 40 ans, — rattrapant alors l'impôt à perception unique sur chaque plus-value, — et ainsi de suite en augmentant de 10 francs par période de 20 ans.

L'impôt annuel sur la rente foncière, s’il n'offre pas l’avantage de produire beaucoup dès les premières années, offre par contre celui d'un rendement finalement très supérieur. Dans l’exemple ci-dessus nous avons vu que le rendement de l'impôt annuel augmente d'année en année, tandis que celui de l'impôt occasionnel reste au contraire en moyenne invariable : il doit en être en fait de même du renment total de l'impôt car, dans un pays donné, la valeur de la rente foncière augmente à peu près régulièrement si l'on considère non pas les cas particuliers, mais l'ensemble du territoire : si donc elle augmente de 100.000.000 par an, l'impôt occasionnel de 20 0/0 ne produira jamais que 20.000.000, tandis que l'impôt annuel produira la première année 1/2 million et chaque année suivante 1/2 million de plus que l’année précédente.

L'impôt annuel sur la rente foncière est donc essentiellement et seul un impôt d'avenir, pourquoi cependant a-t-on cru en Angleterre devoir lui préférer un impôt qui absorbe occasionnellement le capital même de la rente ?

$ 3. — Des motifs qui ont pu faire préférer l'impôt levé une fois pour toutes sur le capital à limpôt annuel sur la rente foncière.

Tout d’abord on a prétendu que, devant la nécessité de ne faire porter l'impôt que sur les bénéfices certains des propriétaires, il faut se résoudre dans nos vieux pays à absorber

en une seule fois par l'impôt le capital même de la rente. L'impôt annuel, destiné par essence à s'attacher à la rente du sol et à la suivre dans toutes ses variations, serait l'impôt logique dans les pays neufs,où la rente étant taxée à peu près dès l'origine et n°’ «étant appelée à descendre au-dessous de sa valeur actuelle que dans des cas particuliers très rares, l'impôt doit logiquement être constant comme la valeur de la rente foncière et être levé annuellement. Mais dans nos vieux pays, où la rente n'augmente plus avec régularité, où l'on observe, surtout dans la valeur des terrains agricoles, de trop fréquentes moins-values, l'impôt logique serait celui qui ne frapperait les bénéfices imposables des propriétaires fonciers que quand le contribuable les réalise effectivement, c’est-à-dire l'impôt levé en une seale fois à l'occasion des transferts. |

Nous avouons ne pas comprendre la force de cet argument, car si l'impôt sur la rente est un impôt annuel, il suffirait qu'il soit suspendu quand le propriétaire est en perte, pour échapper à toute critique : si nous supposons qu'un propriétaire achète un terrain dont la valeur propre est estimée 1.000 francs, ce propriétaire paierait annuellement l'impôt sur l'excédent net de la rente foncière sur cette valeur à un moment donné, puis si pour une cause quelconque la baisse se produit, l'impôt serait suspendu dès que la valeur imposable serait retombée à 1.000 fr., et tant qu'elle n’aurait pas à nouveau dépassé ce niveau. Cela n'offrirait aucune difficulté : si, dans un pays comme la Nouvelle-Zélande, on frappe la rente d'un impôt annuel, il faut tenir etil suffit de tenir constamment à jour le registre des évaluations.afin que l'impôt suive d'aussi près que possible les variations de la valeur imposable. Pourquoi ce qui fonctionne dans un pays ne fonctionnerait-il pas dans un

autre ? Il n'y a aucune difficulté supplémentaire à suspendre la perception de l'impôt quand le propriétaire est en perte. Il est certain que quand l'impôt est levé en une seule fois il offre des facilités spéciales de collection : il est perçu à des occasions déterminées à l'avance par la loi, et le Trésor doit faire procéder à l'évaluation des propriétés préalablement à chaque perception ; les évaluations successives sont en outre, de par la nature même de l’impôt, opérées à de larges intervalles et nécessitent par conséquent un personnel administratif et technique relativement peu nombreux. L'impôt annuel au contraire, devant suivre aussi exactement que possible les variations continuelles de la valeur imposable, nécessite des évaluations très rapprochées et par conséquent un personnel relativement assez nombreux. De plus l'intervalle entre les évaluations est en fait forcément laissé en partie à la discrétion des représentants du Trésor : aucun événement à date certaine, comme par exemple une vente, n'intervient pour obliger le fisc à procéder à une nouvelle évaluation, et tout ce que la loi peut faire c’est décider que toutes les propriétés devront être évaluées au moins une fois en un certain nombre d'années, mais il nous semble que ce n'est pas là un désavantage de l'impôt annuel suffisant pour qu'il mérite d’être pris en considération.

Une question plus importante se pose à propos de l’usage suivi par les propriétaires qui consiste à insérer dans les contrats de bail que le locataire s'engage à supporter toutes les taxes auxquelles est ou peut être assujetti l'immeuble. Avec un tel contrat le locataire peut certainement être contraint de payer l’impôt annuel sur la rente foncière, etc'est lui qui se trouve ainsi frappé d’un impôt qu'il n'aurait assurément pas consenti de payer s'il l'avait pu prévoir. Dès

lors si la loi décide que ces contrats sont inefficaces en ce qui concerne le nouvel impôt, elle viole les contrats particuliers, et si elle laisse les locataires sans protection, ce sont eux qui payent l'impôt. La question est certes délicate, et l'impossibilité de la résoudre d’une façon qui eut satisfait tout le monde a été pour quelque chose dans l'échec du projet d'impôt annuel sur la rente foncière en Ecosse, et dans l'abandon du même projet pour l'Angleterre et son remplacement par l’{ncrement Value Duty qui fait l'objet de la présente étude : ce dernier a en effet l'avantage d'éviter ce dilemme,car en vertu d’un contrat général conçu dans les termes que nous indiquions ci-dessus, un locataire ne pourrait jamais être contraint de payer à la place du propriétaire un impôt qui est perçu à l'occasion d'une transmission de la propriété à laquelle il n’est aucunement intéressé. Mais si la question est embarrassante il nous semble qu'elle ne peut nullement constituer un argument décisif en faveur de l'impôt levé en une seule fois sur la rente foncière : une loi humaine ne peut jamais opérer sans un minimum d'injustice, mais si le législateur veut absolument éviter celle qui nous occupe, il nous semble qu’il peut, en décidant d'exempter de l'impôt les locataires qui seraient obligés d'en supporter la charge en vertu d'un contrat antérieur à l’entrée en vigueur de la loi, ou même antérieur au dépôt du projet de loi sur le bureau de l'Assemblée législative, éviter toute injustice : le rendement de l'impôt en aurait seul à souffrir pendant quelques années.

Mais si nous ne voyons pas que des raisons théoriques aient pu faire préférer par le législateur anglais l'impôt levé en une seule fois sur chaque plus-value de la rente foncière à l’impôt annuel, du moins devons-nous constater que le but principal d'un impôt étant de procurer des ressources

au Trésor, ce but serait très mal atteint dans nos vieux pays pendant les premières années d'application de l'impôt anauel, puisqu'il lui faudrait 40 ans environ pour produire autant que l'impôt occasionnel à perception unique de 20 0/0 sur chaque plus-value, — et nous devons avouer que de deux réformes la meilleure ne vaut plus grand’chose sielle ne doit manifester de façon tangible sa supériorité qu’à nos petits neveux.

Mais puisque l'Increment Value Duty n'est pas levé annuellement, à quelles occasions peut-il l'être ? Nous avons eu, au cours de ce chapitre, l’occasion de voir qu'un tel impôt ne peut pas être levé à époques régulières, qu'il est nécessaire d'attendre que son paiement présente pour le contribuable le moins possible d'inconvénients, nous allons donc voir maintenant à quelles occasions le législateur anglais a voulu qu'il soit perçu.