HISTORIQUE ET FONCTIONNEMENT DE LA CAPITATION

L'établissement de la capitation fut le Capitation de 1695. premier pas qui ait été fait sous l'ancien régime vers l'égalité devant l'impôt ; à ce titre, la date de 1695 inaugure une nouvelle période dans notre histoire financière. Malheureusement, ce n'est pas cette qualité qui en amena la création : la capitation fut uniquement fille de la nécessité ; seuls, les extrêmes besoins du Trésor déterminèrent le gouvernement, après plusieurs tâtonnements et remaniements dont l'histoire serait trop longue à faire ^ à recourir à cet expédient, dont le principal mérite était à ses yeux de n'avoir pas encore été employé, et par conséquent de n'être pas usé. La déclaration du 18 janvier 1695 (A^" 72) établit une taxe générale, par feux ou par familles, sans autre exception que celle des taillables imposés à moins de /io sols ^, et divisa à cet effet la population en 22 classes, d'après la situation sociale, avec taxe uniforme pour chaque classe. Elle ne se préoccupe en aucune façon d'atteindre les contribuables en raison de leurs facultés : procédé étrange et grossier^, mais

I. Rien de plus faux que cette phrase de Saint-Simon : « L'établissement de la capitation fut propose et passa sans examen au conseil des finances. » Il fut au contraire longuement discuté, préparé, et fut l'objet de nombreux sondages préliminaires (Voir appendice IV du tome II des Mémoires de Saint-Simon, éd. de Boislisle).

3. A la liste des exempts, il faut ajouter les mendiants, les invalides: les ministres des princes étrangers, avec leurs ofliciers et domestiques : les Suisses et les Genevois.

3. Bois-Guillebert l'a critiqué avec raison : « Il est du même ridicule d'avoir établi qu'un avocat ou un marchand ou un seigneur de paroisse ou un ofQcier paieraient

5o INTRODUCTION

ayant l'avantage d'être très e\pé(litii"; or, c'est à quoi le gouvernement bornait sou annbition. N'oublions pas d'ailleurs qu'il s'agissait alors d'un expédient temporaire, provisoire, devant finir avec la guerre, et que même, par extraordinaire, en cela le gouvernement tint parole.

Il n'y eut donc alors aucune dilTicultc sérieuse d'assiette. La seule qui se rencontrât était d'obtenir, dans les villes, un dénombrement exact des personnes sujettes à la taxe et de leur qualité ou profession : les arrêts du Conseil des 22 février et 22 novembre 1695 (A^*"* 73, ///, 75) chargèrent de cette tâche les propriétaires, principaux locataires, chefs de familles, sous leur responsabilité. Les abonnements et rachats furent admis avec facilité : c'est ainsi que le clergé de France se racheta moyennant 4 millions par an, le clergé étranger moyennant 3oo.ooo. On avait compté sur un produit de 3o millions : les rôles ne se montèrent qu'à 26.661.781 l. 3 s. 6 d. en 1696, et de là il fallait déduire les décharges pour doubles emplois, les non-valeurs, si bien que le produit net ne fut que de 22.712.980 1. 8 s. ^ avec tendance à diminuer dans les années suivantes.

Cette déception amena une profonde mo- ,CapUationdeî70i. dification daus la nature de la capitation, lorsqu'en 1701 le renouvellement de la guerre en nécessita le rétablissement. La déclaration du 12 mars 1701 {N° 76) fit de la capitation un impôt de répartition : le quantum de la ville de Paris et de chacune des généralités fut fixé^, avec augmentation d'un quart environ sur le produit de la première capitation, et la répartition en fut confiée aux intendants pour la province, au prévôt des marchands et aux échevins pour Paris. On évitait cette fois de parler d'une capitation u par feux ou familles », ce qui semblait bien indiquer l'intention d'augmenter le nombre des contribuables et d'atteindre « tous

la même somme, qu'il le serait de régler que tous les boiteux contribueront pour la même part... » (Facium delà France, chap. xi, dans Collection des principaux économistes, t. 1, p. 33).

Ceux qui avaient plvisieurs charges, titres ou dignités ou professions, les hommes « à plusieurs fortunes » n'étaient capités que dans une seule classe, la plus élevée de celles où ils pouvaient être compris à raison de ces qualités ou professions.

1. Bordereau général de la capitation en 1G95 (Arch. nat., G'^ iiSa).

2. L'habitude s'introduisit vite d'imposer un peu plus que la somme fixée, afin d'avoir de quoi faire face aux non-valeurs, décharges et modérations.

LA GAPITATION 5l

les sujets du roi » *. On montra au début quelques velléités de faire la répartition u d'après les moyens et facultés de chacun » ; mais ces velléités furent bien fugitives. La grosse affaire était, comme toujours, d'aller vite : or, chercher une base nouvelle de répartition était difficile et demandait du temps; il en existait une toute trouvée, celle de la taille, du moins en pays de taille personnelle, où la taille devait être assise d'après l'ensemble des moyens et facultés de chacun ; et, par surcroît, celle-ci présentait encore l'avantage de ménager les gens riches et puissants, dont les réclamations étaient gênantes, et de n'atteindre un peu durement que des contribuables depuis longtemps déjà plies au joug.

D'où la tendance invincible à répartir la

Capitation convertie .,.. i» ^ i ..n ,.>,. ^

^^^ ^^.^^^ capitation d après la taille, c est-a-dire a

transformer purement et simplement la capitation en un surcroît de taille. Tous les intendants en arrivèrent là, plus ou moins rapidement, plus ou moins complètement ^ ; mais l'évolution fut générale, et, en somme, rapide; dès la fin du règne de Louis XIV, elle était presque accomplie 3, et la capitation des taillables n'était plus, en pays de taille personnelle, qu'une annexe de la taille. La confusion était si complète que la capitation cessa, du moins dans cette partie du royaume, la plus considérable de beaucoup, d'avoir une histoire distincte ; de même qu'elle cessa, par la déclaration du i3 avril 1761, d'avoir des rôles distincts, et figura

1. Chamillart prépara en 1703 une déclaration d'après laquelle la capitation devait être levée sur les femmes non séparées, sur les enfants non mariés et sans profession. Il paraît y avoir renoncé sur l'observation de M. de Bouville, intendant d'Orléans (25 novembre 1703, de Boislisle, Correspondance, t. II, p. 161) qui lui représenta ([ue les gens mariés étaient taxés pour leurs biens et pour ceux de leurs femmes, lorsque les intendants exécutaient à la lettre ce qui leur avait été prescrit par Chamillart, et que les gens qui avaient beaucoup d'enfants, au lieu d'être surtaxés comme ils l'auraient été, méritaient plutôt d'être soulagés.

2. Bouville, à Orléans, le fait « à l'égard des artisans et laboureurs suffisamment taxés sur les rôles des tailles », augmentant seulement la cote de quelques fermiers et autres particuliers trop soulagés (/6ic/,) : d'Ableiges, à Poitiers, le fait aussi « à l'exception de quelques particuliers riches. » (Ibid., p. 108), etc., etc.

3. Note du 21 janvier 171G (Arch. nat.. G' 18/19) • " ^- ^^ Bernage propose... pour avancer, d'imposer la capitation au marc la livre de la taille, comme H est d'usage dans la plus grande partie des provinces du royaume. »

Gaultier de Biauzat a fait ressortir ime conséquence intéressante de cette transformation de la capitation en taille : c'est que, tandis que le décès ou le départ d'un gentilhomme entraînait radiation de sa cote, la disparition d'un capité taillable laissait sa cote à la charge des autres taillables de sa paroisse, à défaut d'héritiers y résidant.

désormais sur les mêmes rôles que la taille. On n'a plus à signaler que ses accroissements : 2 sols pour livre y sont ajoutés, en mars 1705 (A^"* 77), pour un an, dit-on, en réalité pour toujours, ces 2 sols pour livre étant ensuite constamment prorogés ; 2 autres sols pour livre y sont ajoutés en 17/^7 (A^" 7^), De ces suppléments, le Trésor aux abois cherche le plus possible à faire argent tout de suite : une pression formidable est exercée par lui en 1747 sur les villes, sur les corps, pour leur faire racheter ces nouveaux sols pour livre. Une pression bien plus formidable encore avait été faite, pendant la grande crise de la guerre de Succession d'Espagne, pour faire racheter même le principal ; des édits de septembre 1708 et mai 1709 (A^" 78) concédaient affranchissement de capitation, pour leur vie durant, aux acquéreurs de rentes créées par ces mêmes édits. On usa de la persécution, de la menace, de la contrainte, de la saisie même^ pour trouver des acquéreurs à ces rentes, avec un médiocre succès ; le public resta froid, et fit bien, car, par arrêt du Conseil du 9 juillet 1716 {Voir dixième , if 2), le roi, violant nettement sa parole royale (et la violant deux fois, car la capitation avait été annoncée comme devant cesser six mois après la paix), décidait que tous ceux qui avaient racheté leur capitation devraient la payer de nouveau. Ajoutons qu'entre temps le contrôleur général avait vivement invité les intendants à augmenter les rôles de manière à tirer de la capitation autant qu'avant les affranchissements.

Reste à voir comment était organisée la capitation des non tail labiés (villes franches, privilégiés) et comment les choses se passaient dans les pays de taille réelle.

C'était dans les villes non taillables que Capitation des villes. la capitation offrait le plus de difficultés d'assiette, surtout pour la partie de la population non englobée dans les divers corps et communautés. Les lettres ci-après citées nous montrent, par l'exemple de Bor-

1. Boislisle, Correspondance, t. III, pp. loo, i8o. — Certains pays d'États, la Provence, la Bourgogne, le Languedoc, rachetèrent en partie leur capitation ; de même, certaines cours et compagnies. Le clergé de France se racheta en 1710 parle versement de 24 millions, 6 fois sa taxe annuelle. Il fut le plus favorisé ; car tandis que les autres rachetés étaient soumis de nouveau à la taxe par l'arrêt du 9 juillet 1716, on ne réclama plus rien au clergé. — Les diocèses du clergé^étranger, l'ordre de Malte, contractèrent des abonnements particuliers.

deaux et de Rouen, ainsi que de Gaen et de Lyon {{N^'^SO, 82, 83, 8û, 85,86), comment l'administration les résolvait, ou, pour parler plus juste, les tournait, se sentant incapable de les résoudre. A Bordeaux, abstraction faite des privilégiés et des commis des fermes, il y avait 99 rôles, dont 98 pour autant de corps et de communautés, un 99^ pour les bourgeois ; il résulte clairement de ce que ne dit pas M. de Tourny^ et de ce que dit Dupré de Saint-Maur, que l'arbitraire pur et simple, faute de pouvoir mieux faire, présidait à la formation de ce 99" rôle : le Parlement préférait cela d'ailleurs, n'aimant pas qu'on regardât de trop près. A Rouen, au contraire, abstraction faite également des corps imposés à part, les rôles se faisaient, non pas d'après les professions, mais d'après les quartiers, ou plutôt les centaines entre lesquelles ces quartiers étaient divisés ; et ils se faisaient aussi avec une imperfection et un arbitraire dont l'intendant était le premier à convenir, sans avoir lemoyen d'y porter remède. Il importait d'ailleurs assez peu : cette capitation urbaine était assez modique pour n'écraser personne et pour ne pas provoquer de plaintes trop vives, — encore que les intendants souffrissent véritablement de ne pouvoir faire une besogne plus solide et que l'intendant de Lyon écrivît, le 8 novembre 1781, à propos de l'assiette delà capitation : « Cette opération et ses suites font le tourment de mon administration. » Si ce système — ou plutôt cette absence ''^d'-ne ^^ système — réussissait à peu près dans les

de la contribution ^ * ^

mobilière. villes de moyenne importance, il n'en pou-

vait être de même dans les villes de la taille de Paris. Là, la force des choses ne tarda pas à amener l'administration à vouloir une règle, une base, et à prendre la moins fautive de toutes, le prix du loyer. Le règlement du 24 février 1773 prescrivit de prendre une connaissance exacte de tous les loyers occupés ; et la capitation devint, pour toute la partie de la population parisienne non comprise dans les corps et communautés, une imposition du dixième du prix du loyer; c'était déjà, par le fait, notre contribution mobilière actuelle, sans les complications inutiles dont l'Assemblée Constituante allait

I. On voit par une ordonnance de M, de Tourny du 3o décembre 1743 qu'il s'efforçait de tenir compte, pour ce rôle des bourgeois, d'un des signes les plus visibles et les moins trompeurs, le nombre et l'espèce des domestiques.

plus lard la surchargera Les avantages de ce mode de taxation étaient si évidents que Brien ne allait, le lo mai 1787, déposer sur le bureau de l'Assemblée des notables un mémoire proposant la transformation générale de la capitation en un impôt lix-é d'après l'occupation des maisons 2.

Les communautés d'arts et métiers étaient,

Capitation des arts <- ^ i . *■ 11 ^

et métiers ^^ général, taxées en bloc a une somme

déterminée, qu'elles répartissaient ensuite entre leurs propres membres, à la grande satisfaction de l'administration royale, heureuse d'échapper ainsi aux embarras et aux responsabilités de cette répartition. L'arrêt du Conseil du i4 mars 1779, qui règle la manière de procéder à cette répartition pour les communautés de Paris, peut donner une idée des procédés suivis. 24 classes personnelles (à qui s'ajoutèrent bientôt 5 classes supplémentaires en haut de l'échelle et 2 en bas) étaient distinguées, et leurs membres étaient taxés à un chiffre uniforme, dans la première à 3ool. , dans la dernière à 3o sous ; chaque métier était réparti entre un certain nombre de ces classes : la communauté des orfèvres, par exemple, en comptait 18. Chaque année, le lieutenant général de police fixait le nombre de classes propre à chaque communauté, le nombre des membres de chaque classe ; et les gardes et syndics répartissaient les membres des communautés entre ces classes, en tenant compte du nombre de domestiques, apprentis, ouvriers, etc. Les gardes et syndics furent, par arrêt du Conseil du 4 février 1781, assistés dans cette opération par des députés nommés par la communauté. Le lieutenant général de police avait la haute main sur la capitation des communautés de métier et le vingtième d'industrie ; le prévôt des marchands

1. De même, quelques-unes des règles de la contribution mobilière »e retrouvent dans les prescriptions de l'arrêt du Conseil du i3 août 1781 pour Bordeaux, arrêt rendu pour prévenir les omissions abusives et les départs furtifs (A' 80). Les mêmes causes produisent en tout temps les mêmes effets.

2. Il importe de noter la réponse faite à cette proposition par le bureau du duc de Penthièvre ; cette réponse contient en germe une des plus curieuses dispositions de la contribution personnelle-mobilière de 1791, à savoir l'exemption ou atténuation accordée aux contribuables à l'impôt foncier. Le bureau demandait qu'on exemptât entièrement les petites locations au-dessous d'un certain prix, qu'on affranchît de capitation tout contribuable produisant une quittance de vingtièm» triple de la capitation qu'il aurait dû payer, qu'on autorisât ceux qui acquittaient des impositions territoriales à en produire les quittances en acquit de leur capitation, ou à valoir sur elle.

l'avait sur la 'capitation bourgeoise et les autres vingtièmes (A^** 81).

Pour les compagnies de justice, le système

Capilation « . ^ > i a i

. fut a peu près le même que pour les commu-

des compagnies. r ir ^ r-

nautés d'arts et métiers : taxation en bloc, fixée au Conseil, puis répartition par elles entre leurs propres membres, d'après les bases du tarif de 1695. Celles de finances formèrent aussi une unité imposable particulière : les fermiers généraux étaient taxés à 2.4oo 1. chacun; les régisseurs généraux et les administrateurs des domaines le furent plus tard à 45o. Les employés de la ferme générale l'étaient (décision du Conseil du 16 janvier 1722) à raison de 6 d. pour 1. de leurs appointements, si ceux-ci excédaient 4oo 1. , et de 3 deniers dans le cas contraire ; une déduction de 3oo 1. non imposables était accordée aux employés tenus d'avoir un cheval. En 1773, de nouvelles proportions furent fixées : 2 d. pour 1. au-dessous de 4oo 1., 4 d. de 4oo à i.ooo 1., 6 d. au-dessus de i.ooo.

Un arrêt du Conseil du 21 octobre 1702 fixa la capitation des troupes sur la base du tarif de 1695, augmenté d'un tiers ; cette capitation dut, par l'ordonnance du 24 février 1764*, être retenue sur les appointements payés par les trésoriers généraux de l'extraordinaire des guerres.

Par retenue aussi — du moins sur toutes les parties prenantes au Trésor — devait être payée la capitation de la cour, sur un rôle fait par le contrôleur général des finances- ; et, malgré ce procédé ordinaire de la retenue, il n'en était pas qui fût plus mal payée et plus difficile à faire rentrer. En 1725, alors que cette capitation de la cour se montait à près de 800.000 1., les restes à recouvrer dépassaient 2 millions et demi : c'est-à-dire que l'entourage du roi, dans son ensemble, était en arrière de plus de 3 ans. « On leur envoie de temps en temps des avertissements, dit un mémoire du temps 3, on leur fait même des commandements pour les engager à payer, mais on ne peut

1. La même ordonnance de février 1764 contenait un tarif gradue depuis 720 1. (colonels généraux) jusqu'à i 1. /| s. (lieutenants ayant moins de 2^0 1. d'appointements, nettoyeurs des guérites, etc.).

2. Ou, plus exactement, sur plusieurs rôles : ainsi, en 1718, il y en avait 7 (princes et princesses du sang, conseil, maison du roi, maison de Madame, de M"* la duchesse de Berry, de Mgr le duc d'Orléans, de M"* la duchesse d'Orléans) (Arch. nat., G' ii35-ii37).