CHAPITRE IX

Nous n'aborderons ici la question des services publics que par le côté où elle touche notre sujet, par le côté des Trusts.

Le phénomène que nous visons est d'ailleurs un phénomène purement américain. L'administration publique de l'Europe continentale n'en offre pas d'exemples à notre connaissance. Il tient en effet à la conception très particulière qu'on se faisait aux Etats-Unis dans la première moitié de ce siècle des fonctions de l'Etat, du gouvernement local, et de l'administration urbaine.

Ces fonctions étaient, en fait, réduites à un minimum. Les conditions matérielles le permettaient : l'agriculture était le travail dominant. Peu de grandes fortunes, peu de grandes agglomérations. Des familles aisées de cultivateurs vivant isolées les unes des autres, de situation sensiblement équivalente, très fortement disciplinées, se suffisant à elles-

mêmes, tel était le type dominant dans la Nouvelle- Angleterre, la Pensylvanie, une grande partie du New-York. Au temps où Tocqueville et Michel Chevalier publiaient leurs observations sur les Etats- Unis, ce type était encore fréquent. On a souvent remarqué, d'ailleurs, que les premiers présidents \ de l'Union étaient toujours originaires des Etats plus riches, plus hiérarchisés, de la Virginie, de la Géorgie, du Maryland. C'était alors la seule partie qui donnât naissance à des hommes d'Etat.

L'esprit anglo-saxon qui dominait dans le Nord- Est s'accommodait parfaitement, d'ailleurs, du rôle effacé de l'État. Il tendait à organiser fortement la vie privée, à la défendre de toute intervention abusive des pouvoirs publics, plutôt qu'à assurer le développement de ceux-ci.

Et le calcul n'était pas mauvais, puisque la victoire est restée, en somme, h cet esprit anglo-saxon dans la formation sociale et politique des Etats- Unis au cours de ce siècle, puisque la vigueur individualiste du Nord a triomphé de la constitution moins solide du Sud.

Toutefois, l'habitude de traiter les affaires publiques comme si elles étaient des affaires privées a produit une véritable confusion. On a perdu de vue la vraie nature de celles-ci et l'inconvénient de cette erreur, peu sensible au début, lorsque les services publics étaient simples et peu nombreux, s'est révélé avec éclat lorsque les transports rapides, l'accroissement des villes et l'auffinentation générale de la richesse sont venus les compliquer.

En se compliquant, en effet, ils échappaient à la surveillance efficace des particuliers, qui avait été jusque-là la sauvegarde de leur bonne administration, et les pouvoirs publics auxquels incombait désormais leur direction n'étaient pas suffisamment organisés pour assumer cette tâche.

Ils la remirent donc à des compagnies concessionnaires dans tous les cas où cela pouvait se faire; mais au lieu d'imposer des garanties à ces compagnies en leur cédant tout ou partie de leur monopole, ils s'ingénièrent h les mettre en concurrence les unes avec les autres, pensant que la concurrence agirait là comme dans les affaires ordinaires, qu'elle assurerait le bon marché de la marchandise.

La plupart des grands services publics, y compris les chemins de fer, ont été constitués aux Etats- Unis sur ce type. Laisser se créer des lignes parallèles concurrentes, tel avait paru être, au début, le grand secret pour obtenir des transports peu coûteux. De même on autorisait dans la même ville plusieurs compagnies à fournir l'éclairage au gaz, parfois même à construire des tramways.

Et comme on avait mis tout son espoir dans l'efficacité de la concurrence, on a été fort surpris, et très désagréablement, de voir que, dans ce genre d'affaires, la concurrence ne persistait pas longtemps; qu'une ligne de chemin de fer prospère absorbait sa rivale ou la rachetait quand elle tombait en faillite; que les compagnies de gaz fusionnaient; que les compagnies de tramways s'entendaient pour modifier leurs tarifs; qu'en un mot le monopole

qu'on avait voulu éviter se reformait peu à peu.

La situation était d'autant plus grave que le public se trouvait désarmé. Le monopole se reformait contre lui et sans compensation. Le moyen qu'on avait imaginé pour le prévenir aboutissait à une déception ; mieux aurait valu l'accepter comme un fait normal et le céder à sa valeur en stipulant des garanties contre ses abus ; mais il était trop tard. Les compagnies, souvent pourvues de chartes perpétuelles, se renfermaient dans leurs droits.

Une seule ressource restait, celle de les attaquer au nom de la common law qui défend les manœuvres propres à entraver la liberté du commerce, ou bien par le moyen des lois contre les Trusts qui déclarent nulles toutes les combinaisons aboutissant au monopole.

En ce qui concerne spécialement les chemins de fer, on eut recours à un autre moyen. Comme la plupart des lignes importantes traversent plusieurs Etats, et qu'une des fonctions du pouvoir fédéral consiste, d'après la constitution américaine, à assurer la liberté du commerce entre les Etats de l'Union, on en conclut logiquement que le gouvernement fédéral pouvait exercer un certain contrôle sur ces lignes, notamment veiller à l'application loyale et uniforme de leurs tarifs. De la est sortie la loi de Vlnterstate Commerce qui a constitué une commission spéciale [Interstate Commerce Commission) à l'effet d'exercer cette surveillance.

Ni l'un ni l'autre de ces moyens n'a été très efficace. Les chemins de fer américains continuent,

avec un peu plus de prudence, la pratique des discriminations^ comme nous l'avons vu à propos du Standard OU. Au lieu d'appliquer le même tarif au5 mêmes catégories de marchandises sans distinction de personnes, ils favorisent les entreprises danj lesquelles leur état-major est intéressé. Le vrai rôle deVInteî'staie Commerce Commission consiste plutôl à rendre publiques qu'à prévenir les discriminations. Dans un pays où l'opinion est vraiment une puissance, ce rôle a une efficacité réelle, maïs lente e1 indirecte. Quant aux lois contre les T/^iists, les compagnies concessionnaires des eaux, du gaz, des tramways, les ont facilement tournées, et cela n'esl pas pour nous étonner, puisque nous avons déjà constaté leur peu d'action dans tous les cas où les conditions économiques favorisent le monopole.

Mais, tandis que dans l'industrie privée c'est une rencontre de circonstances exceptionnelles qui forme l'obstacle à leur action, dans l'organisation des services publics c'est la nature même de l'opération qui crée le monopole. Au lieu d'être exceptionnel, comme dans les affaires ordinaires, le monopole est ici naturel, normal, obligatoire. Et rien ne vaut contre lui.

Le service des chemins de fer n'a pas affecté en général la forme des Trusts proprement dits. Des compagnies ont disparu dont le réseau a été acheté par d'heureux rivaux. Ceux-ci se sont trouvés pourvus d'un monopole de fait, en ce sens que l'établissement d'un second réseau parallèle à celui qu'ils exploitent est pratiquement impossible

actuellement, mais ce monopole est limité à une certaine région, et les différentes compagnies ou les différentes réunions de compagnies restent indépendantes les unes des autres. Personne n'a rêvé jusqu'ici de concentrer en une seule main la direction des chemins de fer américains, de constituer un Trust gigantesque dans lequel ils viendraient tous se fondre ; l'immensité du territoire s'oppose à la conception d'un pareil projet*.

Au contraire, dans la sphère circonscrite d'une ville, même d'une très grande ville, on a vu plusieurs fois les compagnies de gaz ou de tramways qui la desservent s'allier toutes ensemble, réduire absolument à néant la concurrence qu'on avait voulu maintenir entre elles, constituer un véritable Trust au sens économique du mot, souvent même affecter la forme juridique du Trust, c'est-àdire remettre entre les mains d'un conseil unique de trustées la direction de leurs opérations.

Sur l'ensemble du territoire de l'Union un autre service public tend de plus en plus à former un

1. L'entente entre différentes lignes de chemins de fer voisines se produit souvent et est favorisée par la nature même du trafic. Chaque fois qu'elle tend à diminuer la concurrence entre deux ou plusieurs compagnies indépendantes, elle est susceptible d'être annulée par une décision judiciaire. Dernièrement, la Cour suprême des États-Unis a ainsi déclaré illégale la Transmissouri Freight Association en s'appuyant sur VAnii Trust Sherman Law, Si cette jurisprudence se confirme, ce sera l'occasion de difficultés sans fin, la bonne exécution du service réclamant des mesures que la loi condamne et donnant naissance à des associations que les juges briseront.

(Voir United States V. Transmissouri Freig^ht Association. Suprême Court ofthe United States; March 22, 1897.)

seul Trust', c'est celai du télégraphe. L'installation infiniment plus sommaire que celle des chemins de fer permet d'étendre la concentration à une sphère beaucoup plus large. Actuellement la Westeim Union Telcgraph Company n'a plus qu'une seule rivale h absorber pour assurer sa domination générale aux Etats-Unis.

Nous allons donner quelques exemples des Trusts établis sur les services municipaux et exposer succinctement l'histoire de la Western Union Telegraph Company.

A vrai dire, la monopolisation des services publics ne rentre pas directement dans notre sujet. Nous nous sommes proposé, en effet, d'étudier les industries monopolisées aux Etats-Unis, et les services publics ne sont pas proprement des industries. C'est même pour avoir méconnu cette vérité que les Américains souffrent aujourd'hui des inconvénients que nous allons voir ; mais une simple excursion dans ce domaine spécial nous permettra de saisir une vérification des résultats qui ressortent de l'observation des Trusts de l'industrie privée. Comme ceux-ci, les Trusts de services publics tiennent à une fausse conception du rôle de l'autorité publique. Ils en résultent plus directement, plus complètement, et l'erreur qui les produit est toujours de même sens. Tandis que les Trusts de l'industrie privée sont favorisés tantôt par l'abandon fâcheux des fonctions normales de l'État, comme dans le cas du pétrole et de l'anthracite, tantôt par l'abus de son pouvoir comme dans

le cas du sucre, et de tous les Trusts plus ou moins fondés sur les tarifs, ici c'est toujours l'abandon d'un service public sans garantie suffisante à des compagnies privées qui produit l'abus.