CHAPITRE PREMIER

Les différents Motos de participation “à peuple à l'exercice du pouvoir.

Définitions préliminaires

Les vastes conceptions sont indispensables. Et la connaissance ne se satisfait pas de minuties accumulées, laborieuses au point

de devenir indigestes. Elle ne commence qu'avec l'organisation des données. Nous avons précisément l’ intention dans ce premier chapitre, de commencer par le rappel de définitions générale-

ment admises, qui nous aideront à mieux ordonner les institutions que les hommes de Weimar ont choisies et dontles données leur étaient fournies par l'étranger et les suggestions de théoriciens du Droit public.

Nous appelons du nom d’ Institutions de gouvernement direct,

celles qui se groupent autour d'une idée de souveraineté pleine et entière, qui reste dans les mains du peuple. Au lieu

de la déléguer, il la « retient » et conserve le droit d’en disposer

Hbrement,.

Ceci mérite quelques développements. { La démocratie est peut-être un principe de wie, Elle ne si-

gnifie cependant, à proprement parler, qu’une forme de gouver-

nement, € ’est- à-dire quelque chose d’ indéterminé, mais il n’y à

rien de vague à son endroit : c'est tout simplement le gouverne-

nent de l'Etat par la foule (1) ; elle peut être représentée très exactement par une monarchie renversée.

Or, dans une démocratie, ou bien le souverain exerce par luimême l'autorité publique, ou se réserve le droit de décider lui-

même sur certaines affaires particulièrement importantes, c'est

ce qu’on appelle le gouvernement direcl, où bien il délègue

1. Cf. Redslob, Le Régime parlementaire. Paris, 1924, page 90.

/ 22 Eten à DIRECT- EN ALLEMAGNE

cet exercice à des représentants, qui Sotaent alors aussi ble ment que si la décision émanait du souverain lui-même ; 30 ’est | le gouvernement représentatif. ,

Dans un gouvernement représentatif comme le gouvernement français, on s’en tient encore à l’idée de transition que les cehfs -sont présumés bons et sages, et sont les guides légitimes de toute

PAR population. Au sontraire, dans le véritable Bouvernement po-

pulaire qui dans l'avenir s ’étendra de jour en jour, tend à pré-

valoir l’idée plus récente que « le chef est. ägent et serviteur

tandis que le sujet est obligé de déléguer quelquefois son autorité au soi-disant gouvernement, parce que la multitude ne peut manier elle même son propre pouvoir (1). »

Mais il féslé des cas dans lésquels le peuplé accomplit es fonttiôhs d'État, comme ôrgdne primaire, par les Élections ét le voi populaire. Le renouvellémient à dates fixes des Chambres d’un pays cohstitué même une sorte dé réferendüm populaire. En tous cäs, cé qui caractérisé Un régime dé représentation popu-

laire, c’est que, ies Élections ühe fois faites, les représentants sont appelés à décider librement et] par bohéadhéat arbitrairément des dffaires dé l'État dû nom du pêuple, qui est censé bolloir par leur volonté et parler par leur-bouche. Ils ont, des pouvoirs Himités et doivent dans certains câs.« Vouloir » pour la

nation, . fandis qué lé simple fonétiohnaire publie n'est er

chargé que d'agir pour ellè: se

Il faut distinguer soigheusément en effet : les pouvoirs réprésentatifs et les pouvoirs commis.

A ce compte-là, le #4ndat impératif ëst une prerhière mänifestation de gouvérnement diréct. La hation, titulaire de la souvérdineté, donne Eh éffèt niañdat à à uné autre HER lé. Parlément, de l'exercer en son nom (3).

Ii eSt donc une première manière de gouverhément direct, Sede

une forme positive qui s'inspire docilemént de l'etemple des Républiques antiques : c'est la participation dèr ecle du peuple

£ at 1. Ge sont les expressions mêmes du juge James Stephen, dans « Historÿ. of the Criminal Law of England ». Londres, 1883, cité par Sumner-Maine dans ses Essais sur le gouvernement populaire. 2. Gf. Duguit, Manuel de Droit conshtutionnel, 1923, pages 434 et 155. +

CS y (+ Lee

Qu pouvoir. Réunie dans ses collèges, il rédigerait, proposerait, Voterait lui-même ses lois.

La deuxième manière donne au peuple la faculté, non pas de rédiger lui-même la Loi, mais de-demander de sa propre éniliative }à confection de Lois nouvelles où la modification de Lois existantes, C’est peut-être à la France que l'idée en revient, comme nous le montrerons plus loin.

Îlest une #roisième manière de gouvernement direct, une

forme négative, le Referendum. Le peuple, ni ne prépare, ni

ne rédige les lois lui-même ; il délègue ce soin à des représen-

tants élus, dont l’œuyre est ensuité soumise à sa sanction. De même que le peuple peut avoir le Pie mot sur la loi, il peut

done avoir aussi lé dernier.

I, « Initiative », telle qu’on a l'habitude de la définir en Droit constitutionnel, est le droit de proposer des lois au pouvoir législatif. C'est le droit pour le peuple d'imposer sâ volonté lui-même, de -participer à la confection des Lois, de saisir une autorité d'une proposition sur laquelle elle sera tenue de statuer par voie d'adoption ou de rejet.

Elle diffère donc de la simple pétition.

L'Initiative référendaire est le droit de provogubr, le Referendum : les organes investis de cette prérogative peuvent être différents de celui qui prononce sur le Referendum.

On peut dire qu'il existe deux sortes d’Initiätive populaire, suivant que celle-ci fait état d’un projet complet de Loi ou seulement d’un vœu de caractère général, dont la rédaction précise et juridique est laissée au Parlement. La Constitution allemande, comme nous le verrons plus loin, a préféré d’ailleurs le premier système au second : le droit d’Initiative appartient alors à unefraction déterminée du peuple, non seulement comme Initiative constitutionnellé, mais surtout comme Initiative de Loi. | |

L'exercice de l'Initiative n’est pas nécessairement solidaire de celui du Referendum ; mais le Referendum est à l'Initiative plus qu'un corrélatif précieux. Il est de. même essence que l’Initiative négalive,, c’ést-à dire que l'Initiative dont l’objet est la suppression d’une loi. Dans la constitution allèmande, l’nitiative est toujours suivie d’un Referendum

Si la Constitution de Weimar connaît l'Initiative référendaire, elle ne connaît pas l’Institution du Referendum obligatoire, mais le Referendum facultatif, pour les Lois simples aussi bien que pour les lois modifiant la constitution.

Le Referendum est le fait de soumettre une décision d'un corps de l'Etat à un autre organe constitutionnel qui a le droit de ratifier ou de rejeter cette décision en toute liberté et sans appel. Il consiste à soumettre au peuple soit des lois votées par les Chambres, (Referendum de partage, ou de ralification ou post legem, ou postérieur, après que les Chambres ont achevé leur œuvre législative), soit des propositions de lois non encore examinées par elles (Referendum d’Initiative ou de consultation, ante legem ou antérieur) ; cette dernière procédure.vaut mieux, comme nous le remarquons plus loin, que la dissolution de la Chambre par le pouvoir exécutif.

Le Referendum « obligatoire » intervient pour toutes les lois, ou du moins le plus souvent pour certaines catégories d’entre elles, qui sont ainsi nécessairement, de par leur caractère même et en vertu d’une disposition constitutionnelle, soumises à l’acceptation ou au rejet du corps électoral.

Le Referendum postérieur est facultatif quand les organes qui possèdent l'Initiative référendaire peuvent faire usage ou non de leurs prérogatives, quand la consultation populaire IRICRNIGRE en vertu de la libre initiative du Parlement.

Dans le Referendum facultatif, une loi faite par la Représentation populaire, peut être soumise dans certains cas désignés par la Constitution, au vote populaire.

Le Referendum postérieur est le type véritable du Red

Le Referendum constitutionnel intervient sur un changement en vue où résolu de la Constitution. La confection des lois constitutionnelles par voie de Referendum est assez particulière aux Etats-Unis. |

Ces procédures, modes d'exercice du gouvernement direct, permettent au peuple de participer à l’exercice de la fonction législative ou à la modification d’une constitution, par une sage combinaison de quelques effets du gouvernement direct avec le régime représentatif. Cette combinaison forme ce qu’on peut appeler le Régime semi représentatif.

Mais une constitution est d’ aufant plus démocratique qu elle fait plus large la part du gouvernement direct, « C’est », déclarait à Weimar le socialisté Quarck (4), « un élément essentiel de la Démocratie, pour lequel aujourd’hui, on a trouvé des formes positives pratiques et scientifiques, d’ après des principes établis en Droit public. »

La foi dans les vertus du pes représentatif diminue aujourd’hui. x %

Si nous avons l’ intention de placer le Matra législatif . parmi les réserves d'avenir, il conviendra chez nous d'examiner.

les expériences faites à l'étranger; en les: ‘étudiant, nous :

comprendrons avec plus de clarté sous quelles formes et avec quelles garanties le Referendum législatif, une fois parvenu à maturité, pourra être introduit par la suite dans les Constitutions qui en seront privées. Lars

Nous allons faire un rapide historique des Institutions de gouvernement direct, à l'étranger surtout et en France. Et nous indiquerons quels pays ont pu servir de modèles à l'Allemagne en 4919, pour la rédaction des textes de sa Constitution.

* Rousseau, dans son Contrat Social (1762) et inspiré par la Suisse, déclare la volonté du peuple inaliénable. D'après lui, à le pouvoir législatif ne doit appartenir en aucune façon aux députés du peuple, mais «... la souveraineté n étant que l'exercice de la volonté pénetale: ne peut jamais s'aliéner, et le souverain, qui n’est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même. >» Pour quelles raisons ? Rousseau l’ajoute par la suite : « Le souverain peut bien dire : Je veux actuellement ce que veut tel homme, ou du moins ce qu’il dit vouloir ; mais il ne peut pas dire : ce que cet- homme voudra demain, je le voudrai encore, puisqu'il est absurde que la volonté se donne des chaînes pour l’avenir... »... « Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représentants ; ils ne sont que ses commissaires... »

Et plus loin, faisant sans dote allusion à l'Angleterre, qui donnait à cette époque-là, l'exemple du gouvernement représen-

4. Quarck, à la séance du 7 juillet 1949. Cf. Die deutsche National versammlung im Jahre 1919 herausgegeben vom Heilfron, tome V. - p. 3134.

tatif en à Europe il écr jvait : « À l'instant qu’un peuple se donne

des représentants, il n’est plus libre, »

Sieyès n’était pas du tout du mêrfne avis. Curti cite dâhs son livre, ses. Berits Politiques, où il fait l’apologie du système représentatif, qui met la France au sommet du pinacle et de la liberté... « Ils se rendent coupables de grossière ignoraïice, ceux qui le tiennent pour incompatible avec la Démocratie | L'état de société ne peut pourtant pas condamner les hommes à se tenir sur le qui-vive pendant toute leur vie ! »

L’ application la plus conséquente de la doctrine dé ls volonté souveraine du peuple est celle que, péndant la période révolutionnaire, ont projetée les Babouvistes. Mais bientôt le système représentatif FARIone le dessu, et la Révolution de 1848 ellemême né fit pas un pas de plus vers l'idéal de la législation directe, Rittinghausen et Considérant, qui sont les défenseurs les plus illustres de la démocratie directe; n’ont pu enlever aucun succès pratique.

En Suisse, la législation populaire est la solution du problème de l'application de la démocratie ancienne et tradition nelle, sur les territoires plus étendus de l’époque actuelle, aussi bien qu’un plus large développement de lidée déniocratique ; « ainsi, les nouvelles formes de la Dérnocratie ne peuvent pas, être sorties d’égarements momentanés de l’âme populaire ; elles: se constituent d’après des lois historiqués, opérant avec continuité à travers les siècles » (1).

| Le mot « Referendum » est d’origine dtburauone, Dans la ‘ vieille Gonfédération suisse, le Referendum était originairenient seulement l'expression de la continuité d'une souveraineté : les plénipotentiaires envoyés aux diètés des confédérés, agissaient dans les limites d’une Commission de leurs gouvernements et ne statuaient, suivant la règlé diplomatique sur les affaires pour lesquelles ils n’avaient pas commission, que « ad refereridum », c'est-à-dire sauf à en rapporter à leurs commettants,

Un Referendurmn appelé fédératif, d’ après lesquelles les résolutions de la représentation des cantoné, ne parvénaient pas directement au vote des électeurs, mais sont communiquées