SECTION PREMIÈRE

La Participation du peuple à l'Initiative des Lois.

Nous allons étudier en premier lieu les modes d'exercice du Droit d'Initiative proprement dit, en négligeant tout d’abord la réglementation compliquée de l'Initiative référendaire et l'Initiative constitutionnelle. Il est d’une extrême simplicité, Remarquons que la Constitution distingue entre le Volksbegehren et

! 4. Ale 28: séance du 41.4,1919 à Weimar.

la VolAsInitiative, suivant que le vote émane du peuple ou est exigé par le Président du Reich. ? |

D'après la Constitution, le droit d’ Initiative ne appartenir au même titre, à cinq organes différents. Sont énumérés :

Article 68, le droit d'Initiative des membres du Reichstag.

Article 68, le droit d'Initiative du gouvernement.

Article 69, le droit d’Initiative du Reichsrat.

Article 165, alinéa 4, le droit d'initiative du Conseil économique d’Empire, enfin, article 73, alinéa 3, le droût d'Initialive du peuple. É

L’Initiative populaire n’a été acceptée par l’Assemblée Constituante qu'après de vifs débats, et sous des conditions jugées de nature à la rendre moins dangereuse. D'abord, il faut une proposition émanant dû dixième des électeurs de l'Empire.

En Amérique, dans un Etat seulement, il y a des chiffres absolus qui ont été prescrits : c’est l'Etat du Maine ; douze mille voix sont nécessaires pour l’Initiative législative. Dans les autres Etats américains, ce sont dés pourcentages qui sont fixés partout, et qui se basent sur les dernières élections : la proportion #e meut entre 5 0/0 et 20 0/0, Et pour l'Initiative, les-chiffres sont en général plus élevés que pour la demande de Referendum ; pour l'Initiative constitutionnetle, ils le sont encore plus. Dans certains Etats, on exige même qu'un certain nombre de comtés se décide dans le sens voulu. Cela tient à ce que le Referendum facultatif a été en fait introduit dans Ja plupart des Etats où il existe, antérieurement à l’Initiative, l'Initiative paraissant une arme plus dangereuse mise au service de Ta masse.

Le 9 avril 1919, à la vingt-sixième séance, Keil fit la déclaration suivante : « Nous nous sommes bornés à l'indispensable : donner à un certain pourcentage d’électeurs le droit d'introduire le Referendum. En Suisse il faut trente mille électeurs ou huit cantons au moins, pour un chiffre rond de 800.000 PAEe en 1905. »

Il ne suffit pas de quelques mots ronflants (de Schlagworte) ou de quelques brèves explications. Z7 faut un projet de Loi élaboré, qui peut cependant être très court et se limiter à un seul article, peut-être même à une seule menace de châtiment contre l'excitation à la grève par exemple, ou à la phrase suivante :

« La loi sur... est abrogée. » En Suisse au contraire, la proposition des citoyens est recevable, aussi bien quand il s’agit de poser simplement le principe d'une réforme, que quand il s’agit d’un projet de Loi tout fait, et prêt à devenir Loi (1). En Amérique, les simples motions ne suffisent pas pour servir de base : à une Initiative. Dans les-luttes pour le Referendum, jadis les . Libéraux anglais auraient pu s’en contenter, parce qu ’on pouvait poser au peuple la question suivante, très simple « religion ou non religion ». Ce serait'un non-sens qu’en Allemagne les partis puissent obtenir du peuple son avis sur des questions telles que « la Séparation de l'Eglise et de l'Etat » ou la « Socialisation du Pays ». Dans des questions aussi complexes que celleslà en effet, tout dépend des modalités d'application. Les partis ‘ou les groupements d'intérêts auront alors à leur service de sérieux juristes, qui élaboreront des projets de Lois de forme très soignée.

Le projet est déposé par le peuple. Le gouvernement peut ensuite le soumettre au Reichstag, en indiquant la position qu’il prend à son égard. Si le Reichstag accepte le projet sans changement, la loi est considérée comme en état, et aucun vote populaire ne peut plus avoir lieu sur la question. L’Initiative proprement dite n’est donc pas, comme en Suisse, nécessairement suivie du Referendum. Si au contraire le Reichstag le refuse ou le transforme, il est soumis au peuple qui décide de son sort par voie référendaire. Le Referendum se produit alors et fixe le sort de la réforme. Et malgré le Reichslag, elle s’accomplit alors selon la teneur du projet quand elle obtient la uiäajorité des suffrages des votants. Cette majorité là suffit pour les Lois ordinaires.

C'est une des questions Îles plus difficiles qui se posent en effet lors de l'introduction d’une Initiative populaire, que celle de savoir si l’on peut de passer ou non de la participation de la Chambre à la confection de la Lot. Si en Allemagne maintenant, jamais le vote populaire n’a lieu sans que le Reichstag ne l’ait résolu, c’est une concession faite au Parlementarisme et à la Responsabilité ministérielle. On ne dit pas d’un homme qui

À. Cf. à ce sujet la Constitütion fédérale suisse, article 424, alinéa 4.

gère seul sa fortune, qu'il a l'initiative dans ses affaires. Cela va de soi. Mais si cet honime à un associé qui est plus retors où plus expérimenté que lui, son initiative peut setrouver singulièrement comprornise. C’est pourquoi Rittinghausen ne vou lait pas d’associé pour le peuple, en matière de législation : la Constitution allemande en à donné un au peuple Rs en la personne du Reichstag.

Dans quelques Btats de l'Amérique di Nord (4), est prévue l'Initiative directe, qui ne passe pas par l'intermédiaire des Chambres législatives. On parle de : « Initiative measure to be submitted directly to the electors. » La Constitution califormienne, qui la prévoit aussi, en donne la définition suivante : « Elle est le droit que le peuple conserve pour lui-même, de

subordonner le pouvoir législatif au Parlement, de proposer des lois et des modifications de la Constitution, de les accepter indépendamment du Parlement ou de les rejeter. » La même définition ou des définitions très semblables se retrouvent dans les Constitutions des autres Etats, À Washington c’est seulement une loi qui peut faire l'objet de la proposition populaire. En Ohio, c’est seulement un projet de modification de la Constitution, et dans d’autres Etats (comme en Californie par exemple), une loi ou une modification de la Constitution.

Pour éviter les abus, la Constitution de Nebraska prescrit que le même texte ne pourra pas faire l'objet d'une proposition d’Initiative populaire plus d’une fois tous les trois ans, qu’il s'agisse d'acceptation ou de rejet d’une Loi.

Le droit d’Initiative, d'une façon générale, appartient à tous les électeurs : legal ou qualified voters ou electors tout court, ou avec le signe distinctif commun: « of the Slate » ; où avec la restriction « qualified to vote for governor ».

L'Iniliative indirecte est celle à laquelle la collaboration du Parlement est continuellement exigée ; elle est encore plus répandue en Amérique que l’autre, à la différence de ce qui “existe en Suisse. On l'appelle : « Initiative measure to be presentend 10 the legislature ». — Les Institutions d'initiative sont

1. Utah, Orégon, Montana, Dkalbmes Missouri, Arkansas, Colorado, Nebraska, Idaho, Arizona.

appelées « Initiative indirecte » dans les Etats de Soutb-Dakota, Nevada, Maine, Michigan, et Wisconsin, Les Etats de Californie, Washington et Ohio connaissent des Initiatives directes à côté des indirectes, Mais généralement aussi, dans ces Etats, le Président peut prendre position pour ou contre une loi dont on a pris l'Initiative, etle peuple décide ensuite sur la question,

Les Américains doutent du pouvoir d'amélioration de cette initiative indirecte sur le Parlement, son recrutement, et sa procédure. En Allemagne, le niveau du Reichstag n’est pas encore assez bas pour qu'on considère son avis comme dénué de toute valeur, Au contraire, certainement, pression est faite sur tel Parlement américain, quand il sait qu’on peut avoir recours à la voix inarticulée du peuple, autre voie législative que la voie normale | |

Dans les Constitutions des Etats particuliers, les projets ont eu la même inspiration que la Constitution du Reich ; à la différence de l’avant-projet Glocknér, le projet du gouvernement badois prévit ainsi seulement une initiative indirecte (4).

-Insistons un peu sur la orme dans laquelle l'Initiative doit être présentée. -

En réalité, les Initiants ne « demandent » (begehren) pas la déposition (Vorlegung) d’un projet de loi ; ils doivent le déposer eux-mêmes, selon la prescription expresse de la constitution. Ni le gouvernement, ni le Reichstag ne donnent suite à une « demande » de « déposition » d’un projet, Le mot allemand employé par les textes est pourtant le mot « Begehren », qui signifie « demande » ; ce n’est pas le mot « Antragsrecht » qui fut adopté. Le Dr Ablass dans son commentaire s’en félicite, car ce dernier terme ne manque pas de timidité, De même, si le Reichstag est d'accord sur le projet, il n'arrête pas un « projet de loi », mais une « Joi + (article 68, al. 2). Car la loi « adoptée » (angenommene}) par lui, n’est pas un « projet », qu’on doive reporter devant le peuple.

Si le Reichstag accepte le projet de loi présenté par le péuple, en le modifiant, encore en ce cas la décision du Reichstag n'intervient pas sur un projet de loi, mais sur une loi, qui