Anschütz, ouvrage cité, p

paix, pour laquelle la Constitution exige une décision en forme de Loi (article 45, $$ 1-3).

- Voilà le principe. Mais la chose n’est tout dé même pas si simple qu’ on pourrait se l’imaginer, Ce qui vient d’être dit n’est valable que Si L « approbation » du Reichstag (Zustimmung), intervient seulement sur la déclaration du Président du Reich

| approuvant les propositions du traité. Pour les traités qui con- cernent des matières faisant lobjet.de la législation du Reich et

qui ont besoin de l'approbation du Reichstag naturellement, il ne peut y avoir exécution sans modification d’une loi du Reich. Leur modification ne peut s'opérer que par voie législative. Si on se décide à voter une loi spéciale pour l’exécution du traité, cette loi sera naturellement soumise au Referendum facultatif. Il n’en serait pas autrement, si on voulait se borner, selon la déplorable pratique suivie jusqu'ici par le Reich, à publier le texte du Traité au Reichsgesetzhlatt, dès que le Reichstag a donné son approbation. Car cette « approbation » signifie beaucoup plus qu’une simple autorisation pour conclure le Traité. Elle devra être considérée comme l'approbation de sa publication, et traitée comme une décision sur la promulgation d’une loi du Reich, changeant le Traité en loi (1).

Le Traité, acte international, ne serait donc, quand il a effet à l’intérieur du Pays, pas autre chose qu’une loi votée par le Reichstag ; il est soumis comme tel à l'Opposition du Reichsrat et au Referendum. Ce point est important, Peu d'auteurs s’en sont rendu compte en Allemagne. Ailleurs aussi, lés appréhensions contre le Referendum en ce qui concerne les traités, sont grandes (2).

Le Referendum est applicable à Rire Line hypothèses :

Lo Sur une loi élaborée par le Reichstag, si le Président du Reich ordonne le vote populaire. Article 73, Le,

20 Sur une loi élaborée par le Reichstag, dont la publication

1. Sur la question des Traités conclus par le Reich: Triepel. Vôlkerrecht und Landesrecht, 1899, p. 389 surtout. Et la littérature abondante que cet auteur cite à cette page.

2. Cf. rapport du Conseil fédéral suisse du 29 mai 191% ; Bundesblatt, 1914, IL, p. 445. V. aussi le rapport du 9 mai 4919, Bundesblatt, 1949;). IT, p. 222,

a été ajournée sur la proposition du tiers au moins du Reichstag, si le vingtième au moins demande un vote populaire.

3° Sur une proposition de loi émanant du peuple, soumise par le dixième au moins des électeurs, si celle-ci est acceptée sans modifications par le Reichstag ;

4° Sur une loi élaborée par le Reichstag, ‘contre laquelle le veto du Reichsrat s’est élevé, et sur laquelle aucun accord n’a pu se produire, quand le président ordonne un Referendum (art. 74-3°, art. 76-2°), Le veto doit être adressé au plus tard dans les deux semaines après le vote final de l’Assemblée. IL doit être motivé au plus tard quatre semaines après ce vote;

5o Sur une modification constitutionnelle résolue par le Reichstag, quand le Reichsrat exige dans les deux semaines un Referendum, article 76.

Nous n’aurons à nous occuper maintenant que des cas sde 2e et 4°, les seuls qui ne rentrent pas dans les développements consacrés par ailleurs, soit à l'initiative populaire, soil aux modifications des textes constitutionnels, soit aux droits du Président du Reich.

Nous. trouvons d'abord dans le Referendum, un moyen dont la Constitution permet l'emploi pour résoudre le confiit du Reichstäg et du Reichsrat. L'opposition du Reichsrat, comme nous allons le voir, n’est pas péremptoire, comme l'était le veto négatif du Bundesrat. À la suite de cette opposition en effet, le Reichstag doit de nouveau délibérer. À

Le président d'Empire peut provoquer une décision populaire sur tout projet qui suscite un dissentiment du Reichstag et du Reichsrat; peu importe que le Reichstag, délibérant à nouveau, ait donné au moins deux tiers de suffrages affirmatifs.

Un appel au peuple est autorisé enfin, dans certaines circonstances, quoique la représentation nationale ne se trouve en conflit, ni avec le président, ni avec le Reichsrat. Si le Reichstag, qui a adopté une loi, renferme une minorité dissidente d’un tiers, qui élève des objections à la promulgation; ce tiers opposant peut obtenir du Président du Reich que la promulgation de la loi soit ajournée à deux mois (art. 72): une fois l’ajournement prononcé, la loi est renvoyée devant le peuple, pourvu que le vingtième des électeurs de l’Empire (art. 73, alinéa 2) demande le Referen-

dum. En ce cas, on peut dire que l'Initiative référendaire appartient aux électeurs à titre constitutionnel.

Dans toutes ces applications, remarquons que le Referendum n'est jamais de droit. IL:a toujours lieu sur demande. Keil, à la vingt-sixième séance du huitième comité à Weimar. le 9 avril 1919, s’est ainsi exprimé : « Nous soutenons dans notre proposition le droit de rejeter les lois, au profit du peuple, aussi pour le Reich » (il avait parlé auparavant des Etats particuliers). « Mais nous ne proposons pas de l’introduire obligatoirement. Le Referendum obligatoire ne fonctionne pratiquement que dans quelques rares cantons suisses. On y a créé des jours de vote déterminés; et chaque semestre, un jour de plébiscite pour l’ensemble des questions à soumettre au vote populaire, qui se sont accumulées entre temps. Dans quelques Etats ce le Referendun est obligatoire pour certaines espèces de lois. »

Nous allons examiner maintenant successivement les dus hypothèses précitées de Referendum, et {out d'abord le confüt entre les deux Chambres de la Représentation nationale : Reichstag el Reichsrat. Mais comme nos explications ne peuvent être comprises que si nous donnons auparavant, rapidement, quelques renseignements sur les droits de la seconde Chambre législative, nous croyons utile de rappeler en quoi consiste le droit d’ «opposition » du Reichsrat (1), dont nous avons déjà eu l’occasion de parler dans notre chapitre II.

En matière législative, le Bundesrat avait autrefois une situation juridique prépondérante. Un projet de loi refusé par exemple par lui, ne pouvait en aucun cas, être présenté au Reichstag par le gouvernement ; de même, un projet de loi voté par le Reichstag, ne pouvait revêtir forme et force de loi, que lorsqu'il avait obtenu l’approbation du Bundesrat, Dans l’un et l’autre cas, tout projet de loi était considéré comme nul et non avenu.

A l'encontre de cet ancien Baidésrat, le Reichsrat qui a remplacé le Staatenhaus provisoire de la Constitution provisoire du Reich, n’a pas reçu de la Constitution le droit de participer au vote des lois. On ne lui a pas donné non plus le droit de con-

4. Cf. Brunet, Sur le Reichsral, ouvrage cité, pp. 213 et suiv.

sentir à leur promulgation. Il peut uniquement provoquer un rétardement, d'ailleurs salutaire, de la législation, au ere de son droit d'opposition.

On aurait pu concevoir, à la place de ce système de la charhbre unique, flanquée d’une sorte de Grand Conseil consultatif, un système de transfert à la Chambre haute du droit de provoquer ün voté populaire sur la dissolution de l’autre Chambre. On aurait pu faire également dépendre son veto du vote populaire, — ce veto étant au Referendum obligatoire, ce que l'initiative est au droit de pétition — au lieu qu’il ne peut pas provoquer la consultation populaire, mais est seulement en mesure d’attirer l'attention du Président sur une loi qui lui déplaît, et de l’obliger, selon les circonstances, à la soumettre au Referendum ou à la déclarer inopérante. En tous cas, le pouvoir politique du Reich unitaire, qui est un pouvoir démocratique, au lieu d’être l'expression de la volonté de quelques individus réunis en Bundesrat éomme sous le régime précédent, réside maintenant dans le peuple souverain. Dans la pratique, le Reichsrat aura d'autant plus de force que les pays qu’il représentera conserveront plus d'autonomie.

Ce droit d'opposition est pourtant assez important ‘ il est à remarquer qu'il n’appartient ni au gouvernement du Reich, ni au Président du Reich (1). Leur participation à la législation est par là fortement limité.

L'opposition du Reichsrat a pour seul effet de provoquer une nouvelle délibération du Reichstag. Et si l'accord ne parvient pas à s'établir entre les deux assemblées, le Président du Reich a le choix — selon qu’il penche dans le sens de la décision du Reichstag ou de l opposition (Einspruch) du Reichsrat — ou bien de soumettre l’objet du désaccord existant entre les deux . assemblées, à la décision du peuple dans un délai de trois mois, \

1. Car le Président du Reich ne doit faire usage de son droit d’introduire'lé Referendum d'après l'article 73-1°, qu'en cas de profondes divergences d'opinion avec le Reichstag. Nous employons en cette occasion le mot « opposition » pour traduire le terme allemand « Einspruch ». Comme l’a fait remarquer M. Carré de Malberg dans le Bulletin de la Société de Législation comparée, 1924, p. 304, cette « opposition » n'a pas juridiquement « la nature et la valeur d’un veto »,

DAT 1H PT: À «fr 44

où de ne tas peer usage de son droit dans ce Aéar auquel Cas Ja | loi devra être considérée comme n'étant pas en état. Si cependant la décision du Reichstag confirmant l'adoption de la loi malgré l'opposition du Reïchsrat, est votée à la majorité des deux tiers, cette fois les termes de l'alternative offerte au Président du Reich sont modifiés : il est tenu dans les trois mois, de . promulguer la loi dans le texte issu des délibérations de l’Assemblée nationale, ou bien de provoquer une yotation populaire, si à la majorité des deux tiers, l'Assemblée nationale s’est Qpporée au veto du. Reichsrat.

Remarquons que l'opposition du Reichsrat, impuissante par elle-même à imposer le rejet d’une loi, provoque la décision, soit d'un organe supérieur au Reichsrat, c'est-à-dire /e peuple, soit d'un organe autre que lui, le Président du Reich.

à cet égard, avec plusieurs auteurs allemands, qui se sont attachés à montrer que son rôle restait considérable (2). Triepel fait de POpposition du Reichsrat un pouvoir presque égal pratiquement à un droit de UE Nawiasky a exalié le rôle du

Reichsrat (3). Nous n’en croyons rien. Le Reichsrat n’a en mains .

ni l'administration ni surtout la législation. Il agit en sabot enrayeur (Hemmschuch) contre de Troie lois qui pourraient blesser les intérêts des Etats particuliers. Il est le gardien du statut juridique et des intérêts des « Pays».

Koch; à la séance de l’Assemblée nationale du 5 juillet 1919 (4) parle à plusieurs reprises de « Gonsentement » (Zustimmung) du Reichsrat. Le compte rendu que nous avons consulté imprime même le mot en lettres grasses ; une telle affirmation est quelque chose de malaisé à comprendre. Il possède un droit d’opaosition suspensive. La formule de promulgation des lois du Reich, votées depuis le 11 août 1919, est propre à dissimuler le véri-

| 4. Cf. Bulletin de la Société de Législation comparée, loc. cit., p. 324.

2, Cf. Triepel, Der Weg der Geselzgebung nach der neuen Reïchister [as sung, loc. cit., p. 514-542.

3. Cf. Der Foderaiire Gedanke in der Reichsv eassung dans Poitische Zeitfragen, 1921, t. UI, p. 141 et suivantes.