Sten. Berichte
2. Cf. Stier-Somlo, op. cil,, chapitre « Die rechtliche Stellung des
Præsidenten », page 132 de son livre.
3. En ce sens: Stier-Somlo, Reichsver fassung, 2. Artikel, 441 ; Mass. Grundgedanken der Reïichsverfassung, 71; Poetzsch, Commentaire, 63 ;
Lukas, Organisatorische Grundgedanken der Reichsver[assung, 24 ; " Preuss. Sfen. Aer 291.
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Le Président du Reich a des pouvoirs étendus én tant que chef d'Etat. Nous nous proposons de les examiner, Il suffit de : montrer quels rapports l'élu du peuple entretient avec le Législatif.
Il peut entrer en conflit avec lui et soumettre une Loi au referendum. D'après l'article 25, il peut même dissoudre le Reichiag. Nous ne parlerons pas des droits qu’il possède de convoquer les Chambres, et autres droits semblables, qui se retrouvent dans tous les Etats à régime parlementaire. Remar-
* quons cependant que, d’après l’article 31-2° et 4°, il contribue
pour beaucoup au choix des membres du tribunal de vérification des élections ; il nomme même à ce tribunal un commissaire du Reich. Nous ferons ensuite seulement l’étude de sa responsabilité politique et des liens de dépendance qui le relient au Reichtag. |
Le président américain a des pouvoirs qui n’appartiennent à
aucuneautre autorité sur la terre tout entière : le choix de ministres ‘sans prendre l'avis du Parlement, le droit de veto contre les
résolutions du Parlement, et l’exercice du pouvoir exécutif indépendamment de tout contrôle.
La Constitution lui donne le veto pour modérer les excès de zèle du Parlement, tout comme elle prévoit une courte durée
des fonctions publiques pour lutter contre la simonie et les
parrainages présidentiels (Gevatterwirtschaft) (1).
Quels sont les droits du Président du Reich,quand il veut faire écarter une Loi volée par les Chambres ?
Supposons qu'il ait des scrupules : il ne veut pas promulguer une Joi votée par le Reichstag. La Constitution ne lui donne pas un droit de veto absolu, mais un droit de velo suspensif Plus exactement, le droit d’ajourner la promulgation pour soumettre la loi au referendum (article 73, alinéa 1e). Il ne lui est pas permis de démembrer la loi et de n’en soumettre qu’une partie au referendum. La Constitution lui donne un mois pour réfléchir sur l'attitude à prendre.
Ce droit lui a été accordé sans Ÿrop de difficultés. Les Indé-
4, Cf, Mendelsohn-Bartholdy, op. ett., p, 37, Cet auteur trouve excellentes les institutions américaines,
L, Faure 8
pendants, férus de leur proposition sur l'inutilité du président, que nous avons signalée, auraient voulu ne donner le droit d'en appeler au peuple qu'aux ministres. Et les membres du parti populaire soutenaient que ce pouxoir faisait double emploi avec le droit de dissolution du Parlement, mais la majorité de l” Assem- ‘blée leur donna tort, Ù
C’est qu'il faut donner au Président l’occasion, à lui, l'homme de confiance des masses populaires, d’en sbpeler au peuple! C’est assez rarement cependant, qu'il fera emploi de son droit. Car il ne peut ordonner un referendum qu'avec le contreseing ministériel (Cf. ci-dessous), et le ministère fera d'ordinaire cause commune avec le Reichstag. L'éventualité contraire est cependant possible. Il peut arriver que le ministère et le parti duquel il émane soit poussé à voter sur une loi secondaire, d’accord avec la minorité, et que le Président du Reich veuille approuver l’attitude du cabinet. Et sur cette pure question de principe, il dissoudra peut-être le Reichstag. Or, cette dissolution ne serait nullement rendue nécessaire par la situation politique du pays : la loi du Reichstag ne serait d’autre part, nullement condamnée encore, puisqu'elle ne peut être écartée que par referendum (1).
Signalons que des situations particulières peuvent se présenter quand le Président du Reich est éloigné de l’exercice de ses fonctions, et remplacé en vertu de l’article 51, par le chancelier du Reich ou tout autre personnage qui ait le droit d'exercer les prérogatives présidentielles dans les termes de l'article 73.
Le D' Ablass, à la vingt-deuxième séance du huitième comité, le 4 avril 1919, avait proposé pourtant de ne pas suivre le chemin indiqué par Preuss. Preuss était d'avis que, si le Président du Reich exigeait le referendum et prenait alors position contre le Reichstag et contre le gouvernement, il devait avoir besoin du contreseing, et nommer par conséquent de nouveaux ministres. « Ce n’est pas nécessaire, à mon avis, » dit le D' Ablass : « nous en arriverions au résultat suivant : si le referendum se prononçait contre le Président du Reich et si le peuple donnait
4. D'habitude, la dissolution aura cependant lieu avant que la troisième lecture ne soit terminée. Cf. à ce sujet le discours du D' Heinze, à la séance du 7 juillet 1919 à l'Assemblée nationale. Compte rendu stén., page 1358.
LS POUR 5 | GOUVERNEMENT DIRECT EN ALL ÉMAGNE et, Ab
raison à l'ancien gouvernement, l'ancien gouvernement devrait LES reprendre possession du pouvoir. Mais quel serait le but de, ce changement de ministère ? Sans nécessité, pour une pure FA = sRerpn de principe, on utiliserait tout un appareil consi- __ dérable... Et la question est exactement la même pour la “3 dissolution du Reichstag, la nomination ou le renvoi du (A
celier du Reich (1). » | ” Le Président du Reich, au nom de peuple, a le droit de
ce ‘dissoudre le Reichsiag.
et Preuss, à la vingt-sixième séance du huitième cornite. le 9 avril 4919, disait qu’il faut que les auteurs des différents projets réfléchissent bien sur les difficultés qu'il ‘il à à réunir d'abord 2 à 4 millions d'électeurs ou davantage | sur une même propo- E sition. Preuss croit que la dissolution du Reichtag par le peuple, est chose presque impossible. Le projet Keil exige dans son article ler, que ce soit le dixième des électeurs qui réunissent 7 leurs voix pour poser la question de la dissolution : & millions, . peut-être même 5 millions d’électeurs. Pareille éventualité ne se produira pas. Mais il sera possible et même probable, que le parti ou la coalition des partis minoritaires, fasse suivre Îles élections qui lui auraient été défavorables, d’agitations constantes, . en vue de tenter de réunir ces 4 millions de voix, et de faite refaire les élections dont le résultat lui aurait été défavorable. L’agitation contre le Reichstag élu serait permanente. Les partis | diligents et actifs ne laisseraient pas échapper d'occasions d’exciter constamment les électeurs et de les tenir en “haleine. Cela pourrait éveiller peut-être l'activité politique des électeurs ; on - peut douter pourtant que cela puisse favoriser beaucoup le labeur du Reichstag. Durant ses trois ans de législature, il ne pour-
4. Triepel dans l’article cité, page 524, imagine le cas où les trois modes d'action mis au service du pouvoir exécutif, du Reichsrat ou du peuple (Veto du Président, Opposition du Reichsrat et Referendum facul-
‘tatif) se rencontrent en même temps, l’un venant au secours de l'autre ou étant mis en concurrence par hasard avec lui. Nous ne parlerons pas
- bien entendu, de toutes les combinaisons qui pourraient s'opérer en ce : “cas. Elles sont multiples. Un tel examen pourrait cependant servir à préciser la place de chaque organe dans l'équilibre total. Ils ont tous le même poids et la même valeur. Les détenteurs des pouvoirs politiques sont {ous égaux en dignité.
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rait pas travailler en paix, chose particulièrement désirable au cours d’une période d'éducation politique du peuple. Une telle agitation opérée en vue de réunir des voix contre ou pour l'adoption d’une loi déterminée, Car, dans ce cas, l'objet de l’agitation se résume enune seule question déterminée : le peuple désiret il avoir telle ou telle loi ? Quand il s’agit au contraire de dissoudre le Reichstag, l'agitation s'étend à tout un ensemble de questions politiques fort complexes. <
A la vingt-deuxième séance du # avril 1919, le Dr Ablass, rapporteur, a donc donné lecture d’un projet, d’après lequel le Président du Reich peut dissoudre le Reichtag, sans obtenir comme notre président français, l’assentiment d’un corps élu peu enclin à épouser ses querelles, mais de son autorité propre, et une fois seulement pour le même motif (Cf. article 47). Ce droit peut aller très loin : « C’est que le Président du Reïch doit pouvoir en appeler au peuple contre le Reichstag, s’il a la ferme conviction que celui-ci fait fausse route dans ses décisions, ou n’est pas d'accord avec le sentiment populaire. »
Le Dr Von Delbrück avait rédigé un amendementn®° 103, plus absolu, tendant à ajouter à l’article 70 le paragraphe suivant :
« La dissolution-du Reichstag et le décret ordonnant le vote « populaire ne sont pas contresignés. » Ablass y aurait ajouté volontiers que la nomination et la révocation du chancelier du Reich ne devaient pas avoir besoin de contreséing.
Nous en arrivons à une question de politique générale. Le referendum, c'est-à-dire l'appel au peuple, peut jouer quand le Reichstag vote la déposition du Président du Reich,comme ilest prévu à l’article 43. Le Président peut en effet être déposé avant l'expiration de son mandat, par vote populaire, sur proposision votée à la majorité des 2/3 des voix du Reichstag. Les électeurs doivent se réunir dans les 60 jours qui suivent la dissolution. Si le referendum se prononce contre la déposition, le Président se trouve réélu etle Reichstag est par le fait même dissous (article 43, alinéa 2).
Si donc l'exécutif élu du peuple, peut dessaisir le Parlement de ses attributions législatives et les transporter au peuple, s’ila le droit de dépouiller le Parlement de sa compétence naturelle et de s'approprier le pouvoir législatif, si la dissolution est une
arme entre ses mains, l'assemblée n’est pas désarmée non plus contre un président dont elle veut arrêter les entreprises. Et cette déposition du président lui fait perdre l'avantage qu'offre la longue durée du mandat présidentiel, dépassant celle du mandat du Roichstag.
La véritable confiance de L'autonté lunes du chef de l'Etat républicain, fait défaut en Allemagne, ou plutôtelle a été oubtiée, au moment où il s’est agi de consolider les droits du Reichstag, dontla sauvegarde fut considérée comme la plus pré-
cieuse de toutes.
Ablass (1) estime que « les stipulations de l’article 72 sur la possibilité d’une déposition du président du Reich, sont tout à
fait compréhensibles. D’une part, on veut par là rappeler au pré-
sident qu il est absolument obligé de prendre également des égards sur l'attitude du Reichstag, qu'il ne doit pas laisser se
produire un conflit sans nécessité. Si par contre le conflit a été
élevé par le Reichstag, et si le referendum’ se prononce en faveur du président de Reich, j'ai la conviction que c’est une
heureuse solution que de faire considérer le refus de déposition
du président comme une réélection, qui ait pour suite la disso-
Jution du Reiïchstag. La possibilité que le Reichstag abuse de
ses droits, en est alors limitée ». Les dispositions en question : ont été acceptées sans discussion. Si l’Assemblée de Weimar à fait du président l'homme de confiance du peuple auprès du Reichstag, dès qu'il trahit cette confiance, quel autre que le peuple lui-même pourrait le déclarer ? S'il a gardé la confiance du peuplé, qu’à-t-il à craindre d’être renvoyé devant lui ? D’autant plus que l’article 43 spécifie sagement que le vote par lequel le Reichstag décide de poser la quéstion, doit être pris à la majorité des deux tiers. Si, quand le peuple se prononce contre la déposition du président, le Reichstag est par là-même dissous, c’est bien que ce président a cessé d’être en communion
d'idées avec le peuple.
La dignité présidentielle. semble cependant, à cet égard,
4. Vingt-deuxième séance du 4 avril 1919. Rapport Ablass. Discussion sur l’article 72 et l’article 79, sur la mise en accusation du président du
‘Reich, qui a porté atteinte à la Constitution,
étre passée au second rang ; elle a êté attirée dans. l'orbite du Reichstag. C'est ce que. disent certaines des stipulations de la section HI de la Constitution, que nous nous proposons maintenant de commenter, et qui concernent la responsabilité du président devant le tribunal d'Empire. Dans ces textes, où il ne s’agit, 1l est vrai, que de sa responsabilité Ines le Président du Reich est assimilé au chancelier et à ses ministres, tout comme si à côté de la déposition el autres facteurs d'omnipotence parlementaire, il dûtencore y avoir place pour un moyén juridique spécial, mis à la ue du Reichstag, He PORURÉ son rival. ; 7 » Le président peutlétre mis en accusation devant la Haute- Cours L'assemblée peut demander sa déposition, indépendamment de toute poursuite judiciaire, quand elle estime qu'il suit une voie dangereuse pour l’Empire, par une résolution prise à la majorité des deux liers. Dès le j jour du vote, le président estalors suspendu de ses fonctions, jusqu’à ce que le peuple se soit prononcé. Redisons encore que si le peuple le maintient à la présidence, il est réélu pso Jacto pour un nouveau terme ; et l'assemblée se trouve dissoute de plein droit. ‘ Une telle responsabilité du président du Reich est donc assez forte, et on se laisse facilement dépayser par la séparation nette qu'elle crée entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Les. deux prérogatives que possèdera alors le Reichstag (déposition et droit de mise en accusation du président), toutes deux au même niveau politique, devront soigneusement être pesées par l’assemblée : lequel des deux moyens sera le meilleur ? lequel sera le plus efficace à employer ? la mise en accusation devant le - tribunal d'Empire devant fournir d'ailleurs tonjours prétexte à une demande de déposition. Est-ce que l’opportunité seule décidera du choix du moyen à employer ? Le renvoi du président devant le tribunal d'Etat ne sera guère souvent mis en œuvre, parce que le chancelier ou le ministre compétent endossent Ja responsabilité des actes du chef de l'Etat (article 50). Le président ne fait qu'émarger. Si, malgré cela, la demande de déposi-
tion est faite à la majorité des deux tiers, sa suspension ést pos- .
sible : et possible aussi la faculté de le traduire devant le tribunal d’Empire. Cette responsabilité présidentiellé est la con-
. Séquence assez regrettable peut-être de la préférence qu’on eût en 1919 pour le système dela responsabilité, trop faible sous le régime précédent, et adoptée dans un enthousiasme factice après le renversement des bases de l'Etat autoritaire, mais avec trop d’intransigeance et par l’utilisation de moyens impropres.
En France, nous ne connaissons pas la déposition du chef de l'Elat par vote populaire, car nous avons limité sa responsabilité politique ; il n’existe que la responsabilité pour haute trahison; toute autre extension est inutile, du fait que la responsabilité des ministres existe.
Soumettre le président du Reich à la juridiction du tribunal d'Empire, comme l’a voulu le doctrinarismeé allemand et le sentiment de l’ordre qu’on a dans ce pays, c’est un coup plus dur pour lui que la possibilité d’être déposé.
Il est vrai que ni l’une ni l’autre de ces menaces qui pèsent ainsi sur sa tête, ne porte atteinte à la situation assez éminente du président du Reich.
Une autre disposition constitutionnelle par contre, semble établir d’une façon beaucoup plus sûre la responsabilité du pouvoir exécutif devant le législatif.
À la dix- -septième séance de la commission à Weimar, le 28 mars 1919 (1), Preuss avait déclaré qu'il attachait beaucoup d'importance au fait que dans l'article 26, aucune exception n'avait été prévue à la nécessité du contreseing ministériel
| des actes du pouvoir exécutif. En effet, à la différence du Président américain, qui conserve ses collaborateurs, quels que
/soient à leur égard les sentiments que manifestent les chambres, /e président du Reich ne peut agir en dehors de ses ministres. Ses actes ne valent que s’ils portent le contreseing, soit du ministre dont lé département est intéressé, soit du chanceliér (article 80). Ce contreseing est exigé, même en ce qui concerne les actes militaires : malgré la remarque faite par le Dr Heinze à la vingt-deuxième séance de la huitième commission (2), qui prétendait qu’il était scabreux de soulever la ques
