IH. 7, S

&6 PBBUIERB PAHTIB

en même temps que, pour la quatrième classe, elle confirme par son accord notre interprétation du texte des Instituts s mentionné ci-dessus.

LE GOUVERNEMENT RépUBLIGAIN

aOUVERNBMENT REPUBLICAIN

Noas connaissons maintenant ce qu'on peut appeler l'ordre intérieur de la cité Romaine divisée par tribus, classes et centuries, c'est-àdire l'organisation Bur laquelle repose la société depuis la Réforme de Serriua Tulliua ; c'est, en effet, comme nous l'avons remarqué, à leurs rois, mais tout particulièrement à Romulus et à Servius, que les Romains font remonter leur constitution, malgré la substitution de la République à la monarcbie et les modifications accessoires 'jui s'ajoutèrent successivement à l'organisation première. Suivant Denys (1) et d'autres témoignages que Tite-Live rappelle sans nommer leurs auteurs, Servius, au moment oii il périt assassiné, emportant aveo lui dans la tombe la monarchie tempérée, que les Romains ont toujours distinguée du despotisme, songeait à abdi-

(1) .V. iO. : ■ 1

6S PRMUIÈHB PARTIE

quer spontanément un pouvoir dangereux parce qu'il appartenait à un seul homme; il aurait même laissé îles indications écrites d'après lesquelles aurait été réglée l'élection des premiers consuls, auxquels on laissait l' imper l'um des rois, mais en compensant par le principe de la collégialité, c'est-à-dire par l'attribution simultanée et indivise à plusieurs titulaires, le danger que les Romains redoutaient dans ta monarchio.

Appien nous montre également (1) le peuple Romain invoquant encore, l'an 140 avant notre ère, des droits qui lui auraient été assurés par Romulus et Servius.

En effet la rojanté n'avait jamais été conçue à Rome sous le point de vue de la théocratie pure qui semble cependant avoir dominé dans les âges plus anciens de la grande race & laquelle appartiennent les Romains (2) : elle n'était pas un privilège concédé par la divinité à une famille dans laquelle elle dût se transmettre héréditairement ; il n'y a pas eu de dynastie en dehors do laquelle tout roi n'eût été qu'un usurpateur. Da même qu'il ; a dans la famille un chef irresponsable, mais à côté duquel ses fils qui lui doivent une obéissance illimitée dans l'ordre domestique, peuvent être ses égaux on ses supérieurs dans l'ordre politique, de même dans

(1) BelL Punie, xn.

(S) Voir 1& Cité antique de M. Puatel de Coul&ageB.

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l'état, qui n'eat qa'nn groupement de familles, il ; a un roi entre les mains duquel sont concentrés tous les pouvoirs de la cité, mais cependant le roi n'est qu'un mortel comme les autres : lai seul peut appliquer la loi, mais il ne la fait point et il ne peut la modifier qu'avec l'assentiment de l'assemblée populaire et du Sénat. Il est le chef du culte public dans l'état, comme le père de famille est le chef du culte domestique dans la famille ; il représente l'unité du peuple Romain, symbolisée par le Diovis ou Jupiter Romain, de même que le père de famiîle représente et perpétue l'âme de l'ancêtre auquel se rattache sa maison : à ce titre il a des attributs religieux, le même costume que le plus grand des dieux, les joues fardées de rouge, un sceptre d'ivoire surmonté de l'aigle, une couronne de feuilles de chêne en or, et il parcourt les rues monté sur un char, tandis que les autres vont à pied ; cependant sa puissance ne lui vient pas de la divinité seule, il n'est jamais à la tête de ses concitoyens qu'avec leur assentiment et ne leur est point imposé, comme ailleurs, par un décret des dieux. Ce serait, sans doute, un véritable non sens historique que de chercher à tirer des renseignements confus et incomplets que nous ont laissés les anciens, sur la royauté Romaine, les termes et les formalités d'un pacte constitotionnel ; on peut dire toutefois que le roi rencontrait des limites à son autorité dans

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ridée qu'on s'en faisait et dans la tradition qui, à défaut des lois, eut toujours, en toute matière, an empire considérable sur les Romains. Or, quels que soient les embellissements ajoutés par la légende, on voit clairement que la révolution qui renversa la royanté alors qn'elle tendait, avec Tarquin le Superbe, & se changer en despotisme, loin d'être, comme dans d'autres pays, nne rupture avec le passé, n'altéra pas dans son essence la conception du pouvoir public, qui ne fut modifié que dans sa forme. Ces modifications, inspirées par une pensée de défense contre le retour du despotisme, contraire & l'idée de la royauté Romaine, produisirent il est vrai dans le pouvoir exécntif un affaiblissement que le temps devait rendre de plus en plus sensible ; mais il semble que cet affaiblissement soit plutôt une conséquence nécessaire dérivant fatalement de la nature même des choses, qu'un résultat cherché avec réflexion par les auteurs de la révolution, qui paraissent s'être préoccupés de laisser au principe du gouvernement son ancienne force, dont ils ne voulaient prévenir que les abus.

En effet, les rois à vie sont supprimés, mais Vimperiimi royal est maintenu ; les chefs annuels auxquels il est remis à la place des rois viagers, s'appellent primitivement judices (1) ou jirœ-

(1) Tite-Live, ii, S5 ; vu, 3. ^

LE aOUVBRNBUBNT RÉPUBLICAm Tl

tores et prennâDt ensuite le titre de consules qne nous trouTons pour la première fols sur le tombeau de Lacitis Cornélius Scipio Barbatus, qui eut les faisceaux en 398 avant notre ère (1). L'imperinm n'est pas divisé et rëpaHi entre eux, ils l'ont l'un et l'autre également dans tonte sa plénitude, et si dés les premiers jours on vit «'établir en fait l'usage d'un partage d'attributions, cet usage imposé par les nécessités mêmes da service, n'avait cependant rien d'obligatoire au point de vue de la loi ou de la tradition ; un des deux titulaires était toujours en droit de refuser de se renfermer dans la part que l'autre aurait prétendu lui laisser ; dans la seconde guerre Puniqne, par exemple, on vit Lucius ^milius Paullns, homme de guerre aussi vaillantqu'expérimenté, forcéde subir lacollaboration funeste de son collègue, Marcus Terentins Varro, qui n'avait pas d'autre titre militaire que sa haine contre le sénat à laquelle il devait sa popularité et son élévation ; en effet, à défaut d'un principe légal qui permît d'imposer régulièrement une subordination ou un pari^age selon les circonstances, l'usage avait établi que quand les deux consuls se trouveraient ensemble à l'armée, la voix prépondérante dans le conseil de guerre, et

(1) Comme œ titre priv&lut, les historiens le doQuebt ani chefB de la république même pour l'époque la plus

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par suite la direction des opérations, alternerait tous les jours entre eux, et le désastre de Cannes fournit une preuve terrible des dangers que pouvait présenter, devant un adversaire comme Hannibal, l'expédient de l'alternance.

Les deux consuls sont élus en même teini'S par les comices centuriates; mais les suffrages de l'assemblée ne peuvent se porter que sur les candidats agréés par le magistrat en charge qui préside l'assemblée, et c'est lui qui, en possession du caractère sacré de magistrat et des auspices, crée les consuls (créât consules); les électeurs sont censés seulement ratiûer son choix, do la même manière que le roi nommait et faisait agréer son successeur. La faculté d'agréer ou de refuser les candidats, semble en effet donner au magistrat le pouvoir de choisir lui-même ou au moins de circonscrire le choix des électeurs. Mais outre cette faculté, le consul présidant les comices a encore celle de refuser de proclamer tel ou tel candidat élu, et en se plaçant k ce point de vue, qui fait envisager sous un aspect différent théoriquement, tout en leur laissant en fait les mêmes limites respectives, les droits réciproques du magistrat et des électeurs, on peut dire encore que ce sont les seconds qui choisissent et le premier qui nomme sur leur indication les consuls de l'année suivante. Les premiers consuls, suivant Denys (1), furent ainsi

(1) IV, 73, 76, M; viii, 82; ii, «.

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nommés par le peuple sur la désignation du sénat, qui, gardant tout le profit d'une révolution dans laquelle on doit voir principalement l'œuvre de l'aristocratie, ne pouvait pas, sans doute, admettre que le choix des titulaires de la plus haute autorité de l'Etat fût laissé k la discrétion des comices centuriates. De même, l'an de Rome 270, Tite-Live nous montre Fabius porté au consulat avec L. jEmilius, malgré la haine du peuple : « Invisum erat Fabium nomen « plebi.... tenueretamen Patres ut cumL.^mi- * lio Cœso Fabius consul crearetur u (1).

Comment s'eipliquerait-on ce phénomène d'une élection contraire à la volonté des électeurs, si ceuï-ci avaient eu la liberté du choix ? C'est que, comme nous l'avons dit, leur choix était circonscrit ou même supprimé, par la désignation des candidats, qui ne leur appartenait point; le consul qui présidait les comices ne présentât-il que deux candidats, l'un et l'autre désagréables au peuple, celui-ci ne pouvait pas en nommer d'autres; s'il le faisait, les suStages donnés à des candidats non agréés étaienttenus pour nuls: Tite-Live nous fournit de nombreux exemples dans lesquels nous voyons le président des comices exercer ce pouvoir, même à une époque où, sans avoir été légalement aboli, il avait cependant cessé d'être conforme k l'usage gêné-

(1) TitB-IJve, ri, 42.

li PRBMiàBB PARTIE

rai (1). En 686 de Rome, les démagogues voulaient porter au consulat un certain LoUius PalicamiB, personnage séditieux et méprisable, qui eût mérité plutôt le dernier supplice que la plus haute magistrature de la République :

a cujns teterrimis actis exqulsitum potias sup- « plicium quam uUns honos debebatur ». Les tribuns demandent au consul qui présidait les comices, G. Pison, homme d'un caractère énergique et appartenant à une famille qui conserra même au milieu des vices de l'époque impériale la fierté aristocratique des anciens âges, si, dans le cas où Palicanns serait élu, il le proclamerait. Pison se contente d'abord de répondre qu'il ne veut pas croire la République assez aveuglée pour qu'un tel choix soit poi-eible; puis, devant l'insistance des tribuns, il déclare catégoriquement que, Palicanus fût-il élu, il ne le proclamerait pas. Or, sans la proclamation (rennntiatio), il n'y avait aucun résultat acquis, et, comme le dit Yalère Maxime qui noua a conservé le récit de cette curieuse scène électorale, Pison enleva ainsi, par sa déclaration, le consulat à Palicanns avant qu'U l'eât obtenu : a Que quidem « tam abscisse responso. consulatum Palicano, % prius quam illura adipisceretur, eripuit » (2). L'ancien droit subsistait donc, à l'état de lettre

(1) Tite-Live, m, 21 ; vtr, 38.

(!) Val U&x., III, i, 3.

LB aoUVBRMEMENT HâPUBLICAIN 75

morte, il est vrai, non-seulement pour les consuls, maiB pour tous les magistrats, et l'on voyait de temps à autre un président des comices s'efforcer de le ressaisir, le plus souvent sans Bnccès(l], comme une arme qui ne serrait plus, mais dont l'usage était toujours légal. Si, comme le prétend Zonaras (2), le peuple obtint du sénat, en 483 avant notre ère, la faculté de choisir librement un des deux consuls parmi les patriciens, tandis que l'autre continuerait k être présenté par les sénateurs, ce fat là une concession garantie simplement par la bonne foi de ceux-ci, et non un principe nouveau formellement introduit dans le droit constitutionnel. La faculté de désigner les candidats, d'empSclier un citoyen quelconque de poser sa. candidature (profiteri), d'annuler les suffrages qui se seraient portés sur un nom qui n'eût pas été agréé, ou de refuser la proclamation qui, analogue A notre promulgation, était, dans l'esprit du droit Romain, non pas seulement une formalité extérieure, mais un élément essentiel de la collation des pouvoirs publics, appartint toujours virtuellement aux présidents des comices pour tous les magistrats. En principe, surtout dans les premiers temps, ce n'est pas du peuple que le consul tient ses pouvoirs ; aussi le peuple n'a-t-il jamais eu la pré-

(I) Voir par eiempla Tite-LÎTe, vn, 22.

(!)vii.

76 PBBUlàHK PARTIE

tention de le déposer. Il n'est nommé qne poap un an, il est vrai, et il y a entre l'idée de la souveraineté et le fait d'un pouvoir à échéance fixe, une sorte d'antinomie qui, jointe à ta dualité, devait fatalement affaiblir l'autorité, à mesure que l'on perdrait de vue l'antique conception de l'Etat, sous l'empire de laquelle s'était accomplie la révolution républicaine; mais, par des détours qui ont toujours été familiers à l'esprit Romain, la souveraineté était conciliée avec l'échéance déterminée, parce que celle-ci n'était pas imposée aux deux ma^strats en qui t'imperium résidait indivisible, par un autre magistrat ou par une loi placée an-dessus d'eux. Tant qu'ils étaient en charge, ils n'avaient de comptes à rendre à personne ; leur responsabilité ne commençait que quand ils avaient résigné ienr titre, et la fiction légale présentait cette résignation comme volontaire ; la loi les obligeait à marquer le terme de leur pouvoir, mais ils le marquaient eux-mêmes au moment fixé d'abord par une convention qui les engageait moralement, ensuite par la tradition constante qui, en s'établissant, acquit la force invincible du mos majorttm. En effet, lea pouvoirs des consuls ne prenaient pas fin de plein droit, au bout d'une année d'exercice, par le fait même que l'année était expirée : ils devaient déposer leurs pouvoirs le jour qu'ils étaient censés avoir choisi spontanément, et il fallait qu'ils les remissent solennellement et ofâcielle-

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ment  leurs snccessenrs, en qui se continuait ainsi sans interruption la souveraineté, inamovible et irresponsable dans eon essence, l'amovibilité et la responsabilité n'atteignant que les individus qui en étaient comme les accidents.

Telles étaient les idées des Romains sur la nature du pouvoir exécutif, et si une évolution historique dont la réforme de Servius marque, en quelque sorte, la première étape, entraîna de plus en plus leur droit politique dans le sens de la démocratie, en l'éloignant des conceptions religieuses sous l'empire desquelles il semble s'être formé, il garda cependant toujours quelque chose de son caractère primitif. La loi, le magistrat chargé de l'appliquer, ne furent jamais considérés par eux comme la simple expression du bon plaisir populaire, qui pût les faire oa les défaire arbitrairement. Pour le Romain, comme pour l'Athénien, la loi est sainte, dans le sens propre du mot : elle n'est fondée ni sur la volonté 'du peuple, ni sur la justice absolue, interprétée par la conscience ; elle vient des dieux, et la lettre même en est sacrée, comme un oracle dont les termes ne souffrent ni discussion ni interprétation ; aussi, en principe, estelle immuable (1). Quand une loi ne se trouvait plus d'accord avec leur état social, les Romains

(1) Consulter sur cette question la Cité antique de M. FuBtel de Coulangea,

la laissaient tomber en désuétnde et en faisaient une autre sar le même objet ; mais ai l'ancienne n'était plus appliquée, le plus souvent elle n'était pas abrogée, et subsistait, qnelqae contradiction qu'elle pût présenter arec le droit ultérieur, ou bien encore, ce qui était beaucoup plus fréquent, les Romains trouvaient moyen d'adapter, par des détours de procédure, tes anciennes lois à toutes les phases de leur histoire : c'est ainsi que les lois des douze tables, qui ne sont elles-mStnes, dans leur ensemble, qu'un résumé des lois antérieures, et dont la principale innovation fut qu'elles constituaient un droit écrit, expressément imposé aux magistrats futurs, dont l'administration judiciaire Était soumise désormais au contrôle de la publicité, puisque le nouveau code fut affiché en plein forum ; les lois des douze tables, disons-nous, qui ■ont à la fois le premier et l'unique code de Rome, nées au temps où sa domination ne dépassait pas les limites du Latium, sont encore pour Cîoéron la source et le principe des lois (1), et Tite-Live en parle dans les mêmes termes :

« ... decem tabularum loges perlatie sunt, qui < nunc quoque, in hoc immenso aliarum super ir atias acervatarum legum cumule, fons omnis « publici privatique est juris » (2), Les diffé-

(I) De oral., I, 43,44.

2) Tit. Liy., m, 34.