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rentes espèces de comices et le sénat ont, sans doute, une compétence législative dètermÎQèe : mais dans tes comices, aucune mesure électorale ou législative ne peut être prise sans l'assentiment des dieux, régulièrement consultés et dont la volonté pouvait toiyours faire remettre une assemblée ; la sénat ne se réunit lui-même que dans un lieu consacré par les augures et ouvre ses séances par un sacriâce, de telle sorte que la divinité est partout associée au gouvernement. Se même le magistrat a un caractère sacré : il représente le peuple Romain dans ses rapports avec les dieux comme avec les hommes. Ce sont tes consuls qui prient pour la cité, consultent, avec l'aide des augures, la volonté des dieux, président les jeux, offrent des sacrifices. Sans donte, le magistrat est l'élu des comices, et de plus en plus l'élection fut considérée comme la condition principale de toute magistrature : dans la loi de pecuniis repetundis, de l'an de Rome 632, on voit figurer sur la liste des magistrats les tribuns militaires élus par les comices, et non ceux qui sont nommés par les généraux d'armée : ceax-ci en effet, no tenant pas leurs pouvoirs de l'élection populaire, ne sont pas des magistrats. C'est qu'alors, les comices centuriates et tributes ayant eu dès le principe un rôle essentiel dans la nomination des magistrats, tandis que celui de leurs présidents et les rites observés tendaient à devenir de

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simples formalités dénuées de toute valeur réelle et dont le sens se perdait, les jurisconsultes en étaient venus à admettre que la souveraineté résidait dans le peuple assemblé ; par suite, l'abrogation d'une magistrature avant qu'elle eût atteint son échéance, devenait possible, le peuple étant fondé en droit à enlever au magistrat ses pouvoirs, si, ne les tenant que de lui seul, il n'était considéré que comme son mandataire. Aussi trouve-t^on quelques cas d'abrogation relatés par les historiens, par exemple par Velleius Paterculus (1), qui nous montre Ginna dépouillé du consulat par son collègue, avec l'appui des nobles et du sénat. Mais tous les cas cités appartiennent à une époque avancée de la période républicaine, et ne sont que des actes révolutionnaires, comme le prouve la réflexion qu'inspire à Velleius Paterculus l'exclusion de Cinna, quelque indigne que soit à ses yeux ce personnage : < haec injuria « homine quam exemple dignior fuit ». Si le principe de la souveraineté populaire se dégagea des vieilles institutions, par le progrés de la démocratie, il n'effaça pas cependant le principe ancien : l'un et l'autre furent en quelque sorte Superposés dans la constitution, comme on voit, dans certaines formations géologiques, les couches anciennes percer sur différents pointa les

(!) Il, ».

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LE GOUVKRNBMBNT RÉPUBLICAIN ai

couchas plus récentes qui ne les ont recouvertes qu'incomplètement, et si, pour le théoricien superficiel ou dominé par l'esprit démocratique, le magistrat ne fut plus que l'élu du peuple, pour l'ohservateur plus pénétrant, chez lequel l'esprit de parti n'avait pas oblitéré le sens des institutions nationales, il resta à la fois le représentant de la divinité et le mandataire du peuple, la seconde condition ne dispensant pas de la première. C'est ainsi que Cicéron recommande encore qu'il soit élu selon les rites (1), et que toutes les magistratures, alors même que leur nature est profondément changée, gardent leurs noms et leurs formes, à cause de la signification religieuse qui j demeure attachée. Il n'y a pas d'autre moyen de s'expliquer la stabilité apparente des institutions de Rome o^ le même titre, entouré des mêmes formalités, dissimule les changements qui se sont opérés dans les choses : les consuls des derniers siècles de la république, alors que le consulat a été affaibli par la création des magistratures qui en sont les démembrements successifs, ne possèdent plus la réalité du pouvoir consulaire tel qu'il existait au premier siècle de la république, et les consuls de de l'époque impériale ne guriient guère que l'apparence du consulat républicain ; les empereurs lie portent aucun titre nouveau, et s'ils

(1) Cic, de ley., ai, 3.

exercent un pouvoir yraiment moQarchique, c'est en accumulant, en détournant de leur véritable sens les magistratures républicaines ; Tibère enlève aux comices l'élection des magistrats pour l'attribuer au sénat : mais les élus sont totijours proclamés devant le peuple réuni an Champ de Mars, et la monarchie se développe et s'affermit, entourée des institutions républicaines, au milieu desquelles elle s'est glissée, selon le mot de Sénéque. Sauf la réforme de Servius, à laquelle il convient d'attribuer un caractère à part, les révolutions que subirent les institutions Romaines ne semblent pas inspirées par une pensée systématique qui, reconnaissant, k un moment donné, que les principes sur lesquels repose l'ordre social, ne répondent plus aux besoins et aux idées de l'époque, remplace un principe de gouvernement par un autre et rofait de toutes pièces un édiâce dans lequel toutes les parties s'accordent. En politique comme en philosopbiOj l'esprit antique n'éprouvait pas ce besoin d'unité qui caractérise l'esprit moderne, et les Romains surtout, qui n'eurent jamais le génie philosophique, ne se sont préoccupés ni de démêler par l'analyse les idées générales sur lesquelles reposait chez eux la société, ni de coordonner par une synthèse scientifique les mesures successives et partielles par lesquelles ils modiâaient graduellement lenrs institutions sans les abandonner.

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2, — Ij» Oonaulctt. — Afrblïill««emei:it du Pouvoir «KAoutir.

L'explication des idées fort incertainea que se faisaient les Romains sur les principes de leur gourernement nous a entraîné jusqu'aux derniers jours de la période républicaine. La royauté, avons-nous dit, était plutôt modiâée que supprimée, et les hommes d'Etat qui eurent l'initiative de la révolution semblent avoir été préoccupés de laisser au pouvoir directeur la force nécessaire chez un peuple entouré d'ennemis dont le nombre devait être encore grossi par les alliés de Tarquin déchu, tout en se prémanissant contre le retour des abus par lesquels la monarchie tempérée avait dégénéré en un pur despotisme. Cependant \'imperi%un des rois ne passa aux consuls que fort affaibli en fait, et dans des conditions qui devaient encore l'affaiblir ultérieurement. Si ï'imperium subsiste en principe avec toute sa valeur et indivisible dans son essence, en réalité il est exercé simultanément par deux titulaires, et par suite l'autorité de l'un limite celle de l'autre. Ce dédoublement a en effet pour conséquence d'annuler au besoin l'autorité en l'opposant à elle-même ; la tyrannie d'an seul ne peut plus s'établir, puisqu'il ne peut rien entreprendre sans l'assentiment de son collègue, armé du même pouvoir, et cette règle de

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la collégialité est, aux yeux des Romains, une garantie si efficace qu'ils en étendent l'application à toutes les nouvelles magistratures, sauf la dictature dans laquelle revivait pour les moments de crise l'ancien imperiimt avec toute sa force. Comme les rois, les consuls sont irresponsables, mais cette irresponsabilité cesse dés qu'ils ont déposé leur charge ; ils savent qu'en résignant leurs fonctions, ils auront à rendre compte de leur gestion et pourront être poursuivis s'ils n'ont pas observé les lois : la limitation de durée, ou, comme disent les écrivains techniques, Vawnalité, est ainsi, avec la eollégialiti, une puissante garantie contre le despotisme et devient également une règle du droit public. Les consuls, héritiers des rois, représentent la cité dans ses rapports avec les dieux pour un certain nombre d'actes, comme la présidence des jeux, les sacrifices publics, la dedicatio ; mais ils n'ont plus les nominations sacerdotales : les collèges sacerdotaux, dont les fonctions sont en général viagères, se recrutent eux-mêmes jusqu'à la lecc Dotnicia qui, l'an 104 avant notre ère, substitua, pour les quatre collèges principaux (1), l'élection par les comitia tributa sacerdolum à Itx cooptaliôn. Le pontifex ttiaximus, choisi par le collège qu'il préside,

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a Id droit de surveillance 9ur tous les prêtres contre lesquels il peut prononcer des amendes, mais à partir d'une certaine époque avec appel de ses sentences devant loa comices tribntes, et snr les Veatales, par rapport auxquelles il a la patria poteatas, et par suite le droit de prononcer la mort, sine provocafione, en cas d'i«cestitm. Le rex sacrorum ou iacri/tculus, institué pour remplacer les rois dans quelques- un es de leurs attributions religieuses et particulièrement prêtre do Janus, est subordonné, comme tous les autres prêtres, au pontifex maximus. Lo pouvoir religieux est donc séparé du pouToir civil avec lequel il se confondait, et le patriciat, qui recruta seul, jusqu'à la loi Ogulnia (30O avant Jésus-Christ), les collages des pontifes et des anoures, trouva ainsi dans le culte public des armes contre les magistrats plébéiens : un consul, qui aurait convoque le peuple ou consacré un temple maliré l'opposition de l'augure, n'aurait pas seulement commis une impiété, il aurait fait un acte nul. Avant l'institution de la préture, les consuls avaient, à l'exemple des rois, la juridiction civile et criminelle, conséquence de \'imperixvm qui n'était pas limité à toile ou telle attribution, et qui garda en principe son universalité, non senlementdans le consulat, mais aussi dans les magistratures consulaires nées de ses démembrements successifs. Cependant, dès le début de la période républicaine.

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tandis que les rois, qui, en matière criminello avaient l'instruction et le jogement de la cause, décidaient si celui qu'Ile avaient condamné h une amende ou k une peine corporelle, pourrait ou ne pourrait paa UBer du recours en grâce, la loi Valeria, de l'an 500 avant notre ère, disposa que toute condamnation prononcée par un consul d&ns l'intérieur du pomerium, serait sujette à l'appel devant les comices qui jugeaient en dernier ressort. La provocatio qui, confirmée par différentes lois, s'étend de la peine capitale, k laquelle elle est d'abord réservée, aux coups (verbera) et aux amendes dépassant une certaine somme (^suprema mulla) qui marque la limite maxima de la puissance coercitive laissée en dernier ressort au magistrat, est regardée par les Romains comme une des garanties fondamentales de leur constitution (1) et apporte encore une importante restriction à l'imperium. Une loi Valeria Horatia, de l'an 305, de Rome, porte la peine de mort contre quiconque proposerait l'établissement d'une magistrature affranchie de la provocatio, et si la dictature, instituée le plus souvent en cas de guerre étrangère ou de guerre civile, dans les moments de crise où il semblait nécessaire de placer pour quelque temps entre les

(1) Patronam illam ac TindicerncÎTitatis. (Cic, deorat,

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mains d'un sent an pouvoir exceptionnel, restn exempte de l'appel comme de l'intercession des tribuns, en raison de son caractère d'institution plutôt militaire que civile, cette exception disparut cependant à une époque qu'il est impossible de préciser. Cependant les Romains qui sentaient l'importance de ne pas énerver le commandement militaire, n'étendirent pas le droit d'appel aux sentences prononcées par un g^énéral d'armée contre ses soldats en campagne :

< Militiïe, ab so qui imperabit provocatio ne esto,

< quodque is qui bellum goret imperassit, jns « ratumque este » (1). Le citoyen, quand il était soldat, restait donc soumis à une autorité qu'aucune restriction n'affaiblissait, et les assemblées populaires ne pouvaient pas faire sentir leur action dans les camps, où elle a toujours été funeste. Mais cette séparation de la vie civile et de la vie militaire ne présentait pas, au point de vue des libertés publiques, le même danger que dans les pays oii la permanence des armées retient les hommes sous les drapeaux pendant une suite d'années plus ou moins longue; en effet, jusqu'aux guerres d'Espagne, il n'y eut k Rome ni armée ni garnisons permanentes : & la fin de chaque campagne, dont la durée ne dépassait pas une année, le chef militaire licenciait

(1) Cic, U Ug-, III, 3.

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ses soldats qui, rentrés dans leurs foyers, y retrouvaient tous leurs droits.

Les mêmes tendances, comme le fait remarquer M. Mommsen (1), se produisent dans la réglementation imposée au droit de délégation. Le roi, en qui réaidait l'autorité souveraine, pouvait, après avoir pris connaissance d'un procès, soit juger lui-même, soit confier le jugement à des citoyens choisis par lui ; le prasfeetus urbi, mis à la tête de la justice, le maître de la cavalerie, placé à la tête des armées, étaient les délégués de la royauté et participaient à son éclat. Les consuls qui, au début de la période républicaine, sont, comme les rois, seuls magistrats, puisque seuls lia sont élus par le peuple qui a A pas d'autres représentants, délégueront aussi leurs pouvoirs, mais seulement dans certains cas déterminés par la loi et en dehors desquels toute délégation leur est interdite. Les qutestorea parricidti, qui joindront au jugement des crimes que les rois leur déféraient ordinairement, l'administration des archives publiques et la garde du trésor, sont confirmés légalement dans leurs pouvoirs, et, désignés par les eonauls, ils sortent de charge en même temps qu'eux ; mais les procès civils ne peuvent plus être déférés à un représentant des consuls ; le préfet urbain ne subsiste que pour remplacer pendant

(I) Histoire Rotnaine, livre II, cbap, t.

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quelques heurea les consuls obligés d'assister aux srrandiîs fêtes Latines, et la préfecture urbaine se réduit ainsi ;'i nn^s formalitii sans portée, jusqu'au jonr où elle sera reasuscitée par Auguste. En un mot, si la loi impose aux consuls certainea déléjrations, les laisse libres d'agir par des df'déguès dans un petit nombre d'affaires, et dans la plupart des cas exige qu'ils ■rucM.nt personnellement, le principe dominant qui se dégage de toute cette réglementation et finit par prévaloir, c'est que. pour le gouvernement intérieur, il n'y a plus de représentation admise du pouvoir central. Les officiers de la cité ne peuvent pas sa donner de suppléants et il n'y aura pas de promagistrature dans les limites du pomeriwn. Dans les armées, au contraire, les consuls pourront déléguer leurs pouvoirs, mais ceux qui les exerceront ne seront que leurs lieutenants (legatus pro consule), et il en sera de même pour toutes les magistratures créées après le consulat : il y aura des propréteurs et proquesteurs comme des proconsuls, mais les uns et les autres seront également dénués de tout pouvoir à l'intérieur, et cela alors même que les proconsuls, les proprétonrs et les proquesteurs seront non plus les délégués du magistrat dont ils portent le titre, mais de véritables promagistrats, c'est-à-dire des consuls, préteurs ou questeurs dont les pouvoirs auront été prorogés par un Bénatus-conaulte,

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tantôt approuvé par un plébiscite rendu sur la proposition des tribuns (1), tantôt exempt de cette approbation, le Sénat s'étant arrogé le droit de donner arbitrairement la prorogation, sans qu'aucune loi lui reconnaisse cette prérogative, jusqu'au vu* siècle de Rome, oU le proconsulat et la propréture furent enfin organisés régulièrement. A partir de Sylla, en effet, il est passé à l'état de règle que les magistrats exercent le pouvoir pendant deux ans, la première année à Rome, la seconde en province avec le titre de proconsuls ou propréteura. Conformément au principe nouveau que tout pouvoir vient ■ du pei^le (2), devant lequel s'efface de plus en plus l'esprit théocratique de l'ancienne constitution qui, comme nous l'avons vu, persiste cependant dans les rites, sans le concours desquels l'élection populaire resterait elle-mâme dénuée d'effet légal, les promagistrats deviennent ainsi de véritables magistrats, l'origine (le leur imperium remontant aux comices dont ils tiennent leur première nomination. Cette théorie constitutionnelle ne laisse en dehors de soit explication que les délégués du gouverneur de province, qui ne sont que ses lieutenants personnels, et les simples particuliers qui parfois, à partir du vu'

(1) Tite-Lire, vni, «.

(!) ... potestatem Daminen injas'eu populi aut plebis liossa habere, dît Cicéron. (De Leg, A^. u, 11.)

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siècle de Rome, quand le nombre des magistrats et promagistrats régulièrement diaponibles, n'est pas suffisant pour occuper tous les gouvernements ou commandements à exercer, reçoivent soit d'une élection par les comices tributes, soit d'an magistrat cum imperio à qui le sénat commet la nomination, un imperium applicable & tel ou tel objet particalier et soumis aux restrictions habituelles, ou même, comme Pompée lors de la guerre des pirates, un imperium m/înitum hors de Rome, c'est-à-dire affranchi des restrictions qui avaient successivement limité le pouvoir originaire des consuls. Mais ces grands commandements, contraires à toutes les règles constitutionnelles, préparent les voies au pouvoir absolu pour lequel ils créent, au dernier siècle de la République^ des précédents dont l'ambition saura se prévaloir. Remarquons encore que le promagistrat régulièrement institué, reste, en souvenir du caractère primitif de cette fonction, inférieur au magistrat proprement dit : il n'a que Vimperium militiœ et non Vimperiitm. domt; il n'a pas les auspices, il ne peut pas obtenir le triomphe; il n'a pas le^'w* agendi citm populo et cum patribus, qui n'appartient même pas &aprivatws cum imperio revêtu de Vimpertum infinitvm,.

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