LES LOIS AGRAIRES
§ ler. » De la propriété chez les Romains :
ager privatus, ager publious; les revenus du domaine public.
Dans toutes les colonies fondées par les Romains et qui, suivant l'expression d'Âulu-Gelle, n^étaient que les images réduites de la métropole (1), nous trouvons à côté des terres assignées aux colons, des terres communes et des biens religieux. A Rome même, cette division remonte aux temps les plus anciens : c( Romulus, écrit Denis d'Halicarnasse, divisa le peu- » pie en tribus, et les tribus en curies; il partagea le » sol en trente parties égales, et assigna une de ces » parties à chaque curie. Du surplus des terres, il » attribua au culte une part convenable, et laissa le » reste à TÊtat (2). » On reconnaît dans ce texte Yager privatus et ïager publicus, ou domaine de
(1) « Effigies parvae simulacraque populi RomaDi. »
(2) Denys d'Halle. Antiq, m, 1 ; Labouiaye, Histoire du droit de propriété foncière en Occident, 1. ii, chap. 1.
rÉtat, et les res divini juris. La dernière catégorie compreiid les biens qui, à la suite de la consécration et de la dédicace à une divinité, accomplie, selon les rites» par les pontifes, sont entrés dans la classe des choses de droit divin; cette consécration, quand il s'agissait d'un immeuble, exigeait, outre l'intervention des pontifes, qui suffisait quand il 8*a^iasait d*un meuble, une loi ou un sénatus-cousulte, sous la R^[hiblique et même sous TEmpire, au moins pendant la période classique (1). Les choses de droit divin nullim in bonis swU (2), c'est-à-dire qu'elles sont hors du commerce ; elles n'appartiennent ni à l'Etat, ni aux particuliers : elles ne peuvent donc pas être aliénées, même par TÊtat (3), qui ne pouvait disposer que des
(1) GaiuSfii, 5. Notons toutefois que la volonté seule des citoyens donnait le caractère de re» reiigiosa au terrain où le propriétaire enstevelissait un mort si modo kujm funus ad illum pertinebot (Gains, ibid, , 6.)
(2) Gaius, ibidy 9.
(3) Citons comme présentant un caractère analogue dans notre législation les restes des morts déposés dans un cimetière ou dans une église : la démolition et l'aliénation de Téglise ou du cimetière n'autorii^ent ni la commune, ni le particulier, au profit duquel a été faite Taliénation, à vendre les ossements qui seraient mis à découvert. Nous avons entendu un proFe^seur de la faculté de droit de Lyon et uu des avocats les plus distingués du barreau de la même ville, MM. Appleton et Peyrou, rappeler cette théorie à propos d'un entrepreneur qui, ayant acheté les démolitions de Tanolenne église de Saint-Quay (Gôtes-du-Nord) était en marché avec un ton-
éCONOUIE POLITIQUE DES ROMAINS 63
immeubles non pas consacrés , mais simplement aifectés aux dépenses du culte : selon Appien (i), la vente d'une partie des propriétés de ce genre, ordonnée par le Sénat, suffit pour couvrir les dépenses de la guerre contre Mithridate.
Vager privattis constitue la propriété privée; avant Numa, et peut-ôtre jusqu'à Servius, les immeubles comprisdansle domaine des citoyens semblent avoir formé dans chaque famille une masse commune, intransmissible, même par testament, sans le consentement des curies. En effet les deux formes les plus anciennes du testament sont le testament calatis comitiisel le testament in procinclu, et cette seconde forme n'est admise que pour une situation exceptionnelle (2). Les curies ne se réunissent pour délibérer sur les testaments qu'en vertu d'une convocation spéciale, qui a lieu seulement deux fois par an; or, une nécessité qui devait se présenter souvent pendant ces guerres incessantes au milieu desquelles Rome a fait ses premiers progrès,
riste de Meaux auquel 11 vendait, outre une pierre tombale^ les ossements trouvés sous cette pierre : lalicnation de la pierre était légale, en l'absence de toute revendication; il n'en était pas de md me de celle des ossements qui ne pouvaient pas être un objet de commerce.
(i) Guerre de Mithridate, 22.
(2) Sciendam est oUm quidem duo gênera testamentorum in usa fuisse : quorum altero in pace et in otio utebantur, quod calatis comitiis appellabaut, altero cnm in prslium exituri essent, quod procinctum dicebatur (Inst, lib,^ II, 10, i).
pouvait obliger un citoyen à entrer en campagne à l'improviste, dans Tintervalle de deux sessions et, par suite, raccomplissement d*un devoir patriotique l'aurait privé d'une faculté que la loi reconnaissait à ses concitoyens, puisque le testament ne pouvait être fait qu'avec l'approbation des comices curiates: de là rinstitution du testament in procinctu pour lequel on se contentait d*une déclaration à haute voix en présence de l'armée. Le testament ealatis comitiis est donc la forme ordinaire; or, si la faculté de tester n'est admise dans les circonstances nouvelles que sous condition de soumettre le testament à l'approbation des comices curiates, il n'est pas vraisemblable qu'à une époque où cette assemblée était un organe essentiel de l'État on la réunit pour une simple formalité. Les formalités de ce genre, il est vrai, ne sont pas sans exemple chez les Romains; mais il est facile de montrer que ce qui n'a survécu que comme une forme vide, rappelle toujours une institution qui, dans d'autres temps, avait un objet efficace et pratique, et la persistance de ces vains simulacres, dont le sens même était souvent plus ou moins oblitéré, s'explique par rattachement des Romains aux usages de leurs ancêtres, dont ils aimaient à garder au moins l'apparence quand ils étaient obligés d'en sacrifier la réalité. Au contraire, supposer dans leurs institutions des procédures qui dès le principe eussent été sans objet, c'est leur attribuer non plus un esprit formaliste, qu'il est impossible de méconnaître dans .eur histoire, mais une absurdité que tout dément.
Nous dirons donc que, si la consultation des comices curiates en matière de testament devint, à une date qu'il est impossible de déterminer, pure affaire de forme, primitivement leur intervention était une réalité. La constitution, alors toute aristocratique, de la cité romaine, ne pouvait pas permettre au citoyen de disposer sans contrôle d'une fortune qui était moins celle d*un individu que d'une famille; elle considérait comme un intérêt public de surveiller et de régler la transmission des sacra privata et du patrimoine qui assurait la perpétuité de ce culte privé.
La propriété privée était placée sous la protection de la religion ; le droit de propriété romaine n'était accessible qu'au citoyen adorant les dieux de la patrie, les dieux des ancêtres, les pénates, ou à l'étranger qui, en vertu de l'octroi du commercium^ était, sous ce rapport, assimilé au citoyen romain . Aussi le commercium apparaît-il plus rarement accordé à mesure qu'on remonte davantage vers les temps anciens où les institutions et les lois étaient dominées par l'idée religieuse ; la concession du commercium^ c'est-à-dire du droit de propriété nationale, devient au contraire plus fréquente en raison de l'affaiblissement du sentiment religieux (i).
La délimitation des domaines de Yager privatus, opérée par les augures selon les rites auguraux, n'é« tait pas seulement un bornage fait sous la garantie de l'autorité publique, en vue de prévenir les contes-
(i) Girault, Droit de propriété, p. 95.
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talions entre voisins : quand elle n'eut plus d'autre but que de produire un plan (i) qui, déposé dans les archives de TÉtat, constituait un monument authentique, les augures furent remplacés dans celte opération par des hommes de métier, les mensores, agrimensores ou finitores. Mais primitivement la délimitation augurale avait pour effet de donner à la propriété une sorte de consécration religieuse : en vertu d'une loi que la tradition attribuait à Numa, celui qui portait la main sur une de ces bornes sacrées était dévoué aux dieux. Quand Tancien culte perdit de son influence, une loi Manilia, de Tan de Rome 589, qui remplaça la loi royale, porta une pénalité moins rigoureuse et purement fiscale, mais sous Tempire, la législation devint plus sévère dans cette matière : des peines rigoureuses furent spécifiées contre les mensores prévaricateurs (2), et l'altération des plans déposés dans les archives municipales ou im. périales était au nombre des crimes qui tombaient sous le coup de la loi Julia de peculatu. Bien que la notion de l'expropriation pour cause d'utilité publique, tout en étant loin de recevoir des applications aussi nombreuses que celles qui sont admises en France de nos jours, ne soit pas inconnue du droit Romain dans lequel on trouve de fréquents exemples de ce que nous appelons les servitudes légales, le dominium ex jure quiritium impliquait la puissance absolue sur les choses qui en étaient l'objet : « plena
(1) ^s, forma, cancellatio, pertica, etc.
(2) Qai falsum modum dixeruDt.
in re po testas ». La délimitation était le cachet de la propriété civique : quand on fondait une colonie par exemple, les commissaires (triumviri, quinqueviri, decemvirij, nommés par les comices tribales (1) pour installer les colons sur le territoire désigné en vertu d'un sénalus-consulle, ou, après Sylla, en vertu d'un plébiscite rendu conformément à un sénatus-consulte, et revêtus du caractère de magistrats extraordinaires mineurs, faisaient deux parts du territoire : Tune devait rester le bien indivis de la communauté coloniale, Tautre devait être partagée entre les émigrants inscrits, soit sur leur demande, soit d*office, après tirage au sort, quand les demandes s'étaient élevées au-dessus ou étaient restées au-dessous du chiffre fixé par la loi. La partie laissée à la colonie à titre de propriété communale, consistait en landes, en bois, en pâtures propres à nourrir les troupeaux et n'était pas divisée ; la partie assignée aux colons, et qui consistait surtout en terres labourables, était au contraire soigneusement délimitée : chaque colon avait son lot séparé des lots voisins par des limites que Ton marquait au moyen d'objets qui devaient résister à Faction du temps. On dressait de ce partage un rôle destiné à en assurer la perpétuité, et les cérémonies religieuses qui accompagnaient Topération, conféraient à la propriété ainsi divisée un caractère inviolable. Les biens assignés et partagés de cette façon, suivant les formes solennelles, à la suite d'une loi régulièrement rendue, étaient définitivement aliénés (1) Voir t. I, p. 107-108.
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de Vager publkus ou domaine de TÉtat, et passaient dans Vager privatus. L'État perdait tout droit de reprise et les assignations par lesquelles les triumvirs du dernier siècle de la République installèrent leurs vétérans non plus sur Vager publicm, mais sur des portions de Vager privatus enlevées aux propriétaires légitimes, ne sont que des actes de spoliation révolutionnaire ; c'est ce que proclame Gicéron dans sa seconde Philippique : « Vous avez mené une colonie à » Gasilinum où déjà César en avait conduit une, » dit-il à Antoine. Vous m*aviez consulté par lettre au » sujet de Gapoue ; la réponse que je vous fis alors, » }e Taurais faite de même pour Gasilinum. Vous )) demandiez si vous pouviez légalement conduire )> une nouvelle colonie dans un lieu où il en existait » déjà une : je déclarai qu'une colonie nouvelle ne )) pouvait être établie tant que l'ancienne, fondée )) d'après les auspices, subsistait; j'ajoutai qu'on y » pouvait adjoindre de nouveaux colons. Mais aveuglé » par l'orgueil, au mépris des auspices, vous avez » conduit une colonie à Gasilinum où une colonie » avait été fondée peu d'années auparavant; vous ;) avez arboré le drapeau et tracé une nouvelle en- » ceinte; le soc de la charrue a presque efQeuré la » porte de Gapoue, afin de rétrécir le territoire d'une » colonie florissante. Après avoir ainsi violé les lois » religieuses, vous courez à Gassinum vous emparer » de la terre de Varron, le plus intègre et le plus » irréprochable des hommes » (1).
(1) Cic, Philtpp., 11,40.
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D*après Niebuhr (1), le fundus assigné par TÉtat constituait, après sa délimitation solennelle, un tout désormais indivisible : les possesseurs ultérieurs ne pouvaient plus le prendre que comme une unité légale, malgré la division des parcelles. Cette assertion, fondée sur Tinviolabilité que la consécration augurale conférait à la terre assignée, est contredite par des textes nombreux qui prouvent que le terrain augurai pouvait être dépouillé de son caractère religieux par un acte contraire, Texauguration ; c*est ainsi que le temple d'un dieu pouvait être consacré à un autre dieu : quand le second Tarquin voulut bâtir sur le Capitole un temple à Jupiter, pour pouvoir disposer de l'emplacement sur lequel s'élevaient des autels qui, promis par le roi Tatius pendant sa lutte contre Romulus, avaient été ensuite régulièrement consacrés, il dut pratiquer Texauguration, qui détruisait les effets de Tauguration et rendait soit aux personnes, soit aux lieux auxquels celle-ci avait été appliquée, leur caractère profane. La vestale qui, parvenue à Tâge de trente-six à quarante ans, voulait reprendre sa liberté, était exaugurata: elle rentrait alors dans le monde et pouvait se marier. La même cérémonie était nécessaire pour se dégager des obligations que Ton contractait en entrant dans le collège des Saliens (2). De même aussi quand un père de famille partageait ses biens entre ses enfants, ou
(1) Dissert. sur les agrimensores.
(2) Tite-Live,i, 55; A. Gell., vi, 7; CapitoL,^ M. Aurèle, 4,
quand il aliénait, selon les formes solennelles, telle ou telle partie de son patrimoine, ces partages ou mutations donnaient lieu à une nouvelle délimitation, et si les noms anciens continuaient à être employés après le morcellement de la propriété, cette persistance de désignations qui ne répondaient plus à l'état actuel des lieux auxquels elles s'appliquaient n'était qu'un phénomène analogue à celui que pro* duiseuttous les jours sous nos yeux les défrichements de landes ou de bois, les partages de biens communaux, les réunions de pièces séparées ou au contraire les créations de parcelles postérieures aux opérations du cadastre : telle terre qui n'était qu'une lande ou un bois continue à porter sur le plan cadastral le titre sous lequel elle a été inscrite, et c'est ainsi qu'elle sera annoncée dans les publications légales ; le cadastre même eût-il été refait que le nom ancien survivrait encore dans l'usage à côté de la désignation nouvelle avec laquelle il ne s'accorde plus (1). L'inviolabilité résultant de l'auguration se concilie donc avec la faculté d'aliéner et de morceler, et si Vager privatus avait un caractère sacré, il n'était pas pour cela soustrait aux mutations régulières qui n'é-
(1) J'ai lu sur les affiches d'un. notaire de Rennes, il y a quelques jours : à vendre le bols de Gbancors, comprenant trente hectares en prairies et labours. — Nombre de champs continuent à porter le nom de champ de la vi^^ne, qai rappelle le temps où cette culture occupait une place dans le dépflHBUiment d'IUe-et- Vilaine.
iaientque Texercice et non pas la négation des droits du propriétaire légitime.
Le domaine de l'État, avons-nous dit, n*était pas délimité ; le gouvernement pouvait l'aliéner soit par rétablissement de colonies, comme nous venons de le voir, soit par des assignations individuelles (1), soit par une vente dont le produit était versé dans VaBra» rium: les terres enlevées à Tenncmi, et vendues aux citoyens Romains parles questeurs, portaient le nom de qfigBStorn agri. Les terres de ces trois catégories sortaient de Yager publicus pour entrer dans Vager privaius; elles étaient délimitées et les citoyens auxquels elles avaient été cédées les possédaient non plus a titre révocable, mais en pleine propriété. Tant qu'elles n'étaient pas aliénées, les terres publiques n'étaient pas délimitées, et ce caractère ressort de l'association usuelle des termes divisi et a$signati {agridivisietassignati)qm manifeste le rapport constant des deux opérations de la délimitation et de l'assignation ou aliénation au profit des particuliers* Agrandi par la conquête, le domaine public s'étendit aussi par les testaments des souverains: en 135 avant notre ère, Âltale, roi de Pergame, institua le peuple Romain pour son héritier, et Nicomède III, roi de Bithynie, flU de Nicomède II, le héros de Corneille, et d^une danseuse de Rome nommée Nysa, légua aux Romains la Bithynie, en 79. Quant aux confiscations par lesquelles Sylla et plus tard les
(1) Ager virltanus dicitur qui virîlim populo distribuitur^ Paul) ex Festo.
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triumvirs dépouillaient de leur territoire des cités et des provinces entières pour y installer des colonies de vétérans, comme sur Vagep publicuSf elles n'étaient, ainsi que nous l'avons remarqué, que des actes de spoliation révolutionnaire, et ne pouvaient même pas s'appuyer sur une analogie spécieuse avec la confiscation des biens des condamnés à mort. Dans ce cas, en effet, la confiscation était régulière et autorisée par des précédents ; elle faisait partie de la sanction d'un jugement capital, rendu selon les formes, et n'enrichissait ni les particuliers, ni même l'Etat auquel elle ne profitait que d'une façon indirecte, en diminuant les frais du culte, car les biens saisis étaient attribués au culte de Cérès ou d'une autre divinité publique ; les prescriptions, au contraire, dépouillaient en masse des individus ou des populations que n'avait ft'{q)pés aucune condamnation légale, dans le seul but de punir ou de désarmer des indifférents ou des ennemis au profit des partisans du vainqueur.
Le domaine de l'État était imprescriptible, c'est-àdire que ses droits n^'étaient jamais périmés, quelque longue que pût être la période pendant laquelle il aurait négligé de les faire valoir, tant qu'il n'avait pas aliéné son bien par une loi. Certaines parties de ce domaine, telles que les salines d'Ostie, quelques mines et des forêts qui produisaient des bois pour la marine, étaient exploitées directement et mises en régie ; tout le reste était exploité indirectement par le moyen de concessions temporaires que. les censeurs
mettaient en adjudication (censoria locatio). Les terres cultivées provenant de confiscations sur les peuples vaincus et que Ton trouvait divisées entre les propriétaires dépossédés, quand elles n'étaient pas aliénées pour la fondation de colonies, étaient concédées à bail, tantôt pour cinq ans, tantôt pour une période de cent ans, et ce bail à longue échéance semble avoir été l'origine de la convention qui devint plus tard le contrat d'emphythéose. Ces lots de terres formaient ce que Ton appelait les agri vectigales ou fructuariif par opposition aux agri immuneSf c'est-à-dire exempts de redevance (1), en raison du tribut (vectigal, fructus)dont ils étaient grevés au profit de l'État, qui n'en cédait que la jouissance et non la propriété. Souvent les terres de ce genre provenaient de l'excédent des assignations coloniales, soit que le colon eût refusé de recevoir dans son lot une parcelle de qualité inférieure, soit que les agrimensores eussent trouvé un reste dans leur division par lots de deux cents jugères, chifl're consacré dont ils ne pouvaient pas plus s'écarter qu'il ne leur était loisible, pour obtenir un nombre entier, d'empiéter sur les terres voisines, non comprises dans l'assignation, dont la loi fixait les limites, ou de changer le nombre des colons, également désignés par la loi pour prendre part au partage ; de là les noms de subseciva, subseeivi agri, donnés aussi à ces concessions.
La perception des prix de'fermage, en argent ou en
(1) Cic.^ I. agr.y m, 2,
nature, fixés par le Sénat, était mise en adjudication pour des circonscriptions déterminées, par les soinsd^s censeurs: c'est le sens de l'expression agrum fruendum locaret qui signifie mettre en location les revenus, en argent ou en nature, d'une propriété publique (!)• En Sicile, par exemple, sous l'administration de Verres, les dîmes étaient affermées par le peuple, comme le prouvent de nombreux passages du discours de re frumentaria (2); or, cette province comptait, selon Pline, soixante-douze peuples différents; les enchères étaient donc mises sur soixantedouze lots distincts. Sur le territoire de Leontium, un des plus fertiles du pays au moment où Verres vint prendre possession de son gouvernement, l'adjudicataire général sous-louait à 83 fermiers ; dans le territoire de Mutyca, on en comptait 188. Plusieurs plaidoyers de Cicéron et sa correspondance avec Atticus nous montrent qu'en Épire, en Illyrie, en Gaule, en Macédoine, l'état avait de nombreux fermiers qui faisaient d'excellentes affaires, comme ceux de la Sicile avant l'administration de Verres, dont les exactions, en ruinant l'agriculture d'une province jusque-
^1) ,.... Eodem anno, quia per recognitionem Postumii consulis magna para agri Gampani, quem privat^sine discrimine paseim, possederant, recuperata in publicum erat^ M. Lucretius, tribunus plcbis, promulgavit ut agrum Campanum censores fruendum locarent.Tite-Live, xlii, 19,
(2) Voir par ex. l'affaife d'Apronius et d*Argyrone, 55,. xxvii-xxxii ; Atidius et le bail d'Herbite, xxxii ; Valentius et le bail de Lipare, xxxvji^ etc.. etc.
là florissante, diminuèrent dans des proportions considérables le nombre des cultivateurs. Le concessionnaire général d'un territoire était le seul avec lequel l'État eût affaire directement et endossait la responsabilité entière du lot ou des lots qu'il avait obtenus aux enchères publiques ; il conservait sur des registres les noms des agriculteurs avec lesquels il traitait et les arrangements pris avec chacun d'eux : c'était là sa comptabilité privée, distincte de celle de l'État (1). De leur côté, les agriculteurs qui traitaient avec le concessionnaire général, déclaraient (profiteri) au magistrat Romain la quantité d*arpents qu'ils faisaient valoir, et, en Sicile du moins, un recensement annuel dont les résultats étaient consignés sur les registres publics, permettait de connaître et de comparer d'une année à l'autre le nombre des agriculteurs cultivant les terres de la province, sans doute parce que le gouvernement, s'il n'avait pas à s'occuper de la personnalité des sous-traitants, était cependant intéressé à se tenir au courant des ressources et de la situation de chaque province, afin de régler en conséquence les mises à prix et de prévoir ce qu'il pouvait attendre des enchères. C'est avec les pièces de cette seconde catégorie, lesquelles faisaient partie de la comptabilité publique, que Cicéron, à défaut des registres des décimateurs et des agents de Verres, dont il ne put obtenir communication (2), parvint à démontrer par des chififres précis dans quelles pro-
(1) Cic, /n Kenr., act ii, 3, 4.
(2)Gic., In Ve;*^., act. xi, 3, 4*7. .
portions ce gouverneur concussionnaire avait appauvri une des provinces les plus riches en en chassant les cultivateurs qui, seloii son expression, faisaient les revenus de la République: « nostra respublica, quo- » niam illa populi Roma ni vectigalia sunt, hune tôt » patrumfamilias numerum desiderat (1) ».
La loi romaine n'interdisait pas aux plébéiens Taccès de ces adjudications qui conféraient à l'adjudicataire la possession du lot qu'il avait obtenu pour le temps déterminé par son bail, avec faculté de cession en détail à des fermiers, pour une durée égale à celle du même bail. Mais s'il suffisait d'être citoyen romain ou d'avoir au moins le commercium pour concourir aux adjudications, en fait telle était l'importance des lots qu'ils n'étaient accessibles qu'aux grands capitalistes; les cultivateurs opérant euxmêmes avec leur propre personnel, libre ou servile, ne pouvaient pas y prétendre et devaient traiter avec les financiers qui, maîtres du marché, en quelque lieu que se fissent les enchères, les tenaient à leur discrétion en même temps qu'ils faisaient la loi au gouvernement. Nous trouvons donc à Rome, au-dessous des fermiers qui traitent avec l'État, les sous-fermiers qui seuls sont de véritables cultivateurs, tandis que les premiers ne sont que des spéculateurs; c'est aux sous-fermiers qu'aurait dû s'appliquer la sollicitude des gouvernants : seuls ils contribuaient à former la richesse publique en mettant le sol en valeur ;
(1) Gic, In Ver)\, act. u, 3, 51.
les traitants ou publicains n'étaient que des intermédiaires coûteux qui s'enrichissaient eux-mêmes sans rien produire. Si la politique économique des Romains eût été inspirée par une conception intelligente de l'intérêt public étroitement lié à la fortune des cultivateurs, elle eût supprimé ces intermédiaires stériles. Elle aurait atteint ce but en multipliant le nombre des fermes de manière à les rendre accessibles au petit capitaliste travaillant lui-même le sol ; mais aux yeux des contemporains de Cicéron et de Salluste, l'agriculture, jadis si honorée, n'était plus qu'une œuvre servile, sur laquelle pesait le même discrédit que sur toutes les formes du travail productif (!)• La classe des cultivateurs libres ne se recrutait que parmi les alliés, tandis que les spéculateurs qui les exploitaient étaient des citoyens de Rome, et même les plus riches et les plus puissants : aussi les premiers furent-ils constamment sacrifiés aux seconds. L'étendue des lots mis en adjudication était telle que, les grandes fortunes pouvant seules concourir à ces entreprises, on vit se former de puissantes compagnies qui, défiant toute concurrence, absorbaient sans peine les opérations de provinces entières, comme la compagnie des fermes d'Asie. En
V.!) Igitur ubi animus ex multis miscriis atque periculis requievit et mibi reliquam œtatem a republica procul habendam decrevi, non fuit consilium socordia atquc desidia bonum otium conterere, neqne vero agrum colendo ant* venando, servilibus offlciis, intentum, œtatem agere (SjIluste, Cat.<, iv).
Sicile, une compagnie, dont Apronius était l'agent aussi actif que peu scrupuleux, englobait la plus grande partie des terres publiques. Les dîmes, il est vrai, avaient été adjugées à un prix énorme : c'est ce que les amis de Verres ne manquaient pas de faire observer. Mais la puissance des grandes compagnies qui, recevant dans leurs caisses, pour l^s faire fructifier, les fonds des hommes les plus influents, les tenaient par la solidarité des intérêts, était telle qu'elles n'avaient rien à craindre des plaintes des contribuables. Elles savaient qu'elles pouvaient impunément pressurer les provinciaux, auxquels elles sous-louaient les terres cultivables, jusqu'à la ruine et, par suite, jusqu'à l'épuisement des sources du revenu de l'État. C'est ainsi que Cicéron reproche à Verres qui, dans son gouvernement, se donnait ouvertement pour l'associé des décimateurs, d'avoir autorisé par sa conduite, non pas l'exploitation, indiquée par les contrats d'adjudication, mais la destruction du domaine de l'État au profit des adjudicataires. « Vous osez ^) rappeler, lui dit-il, que vous avez porté fort haut » l'adjudication des dîmes, lorsqu'il est évident que » vous avez adjugé les biens et les fortunes des labou- » reurs à votre profit, et non au profit du peuple ro- » main. C'est comme si un économe, dans une terre » qui rapporterait dix mille sesterces, après avoir » coupé et vendu les arbres, enlevé les couvertures, » engagé les troupeaux et les instruments de labou- » rage, envoyait à son maître vingt mille sesterces, » au lieu de dix mille, et en faisait cent mille pour
1» lui : d'abord le maître, ignorant son désastre, se » réjouirait, serait enchanté de son économe parce » qu'il lui aurait doublé le produit de sa terre ; mais » ensuite, quand il apprendrait qu'il a détourné et » vendu les objets nécessaires pour la culture et la » récolte, il croirait avoir été fort mal servi et puni- » rait le coupable. Ainsi, lorsque le peuple romain » apprend que Verres a porté les dîmes plus haut que » Sacerdos, ce préteur intègre auquel il a succédé, » il croit qu'il a eu un bon surveillant, un excellent » économe pour ses terres et pour ses récoltes; mais » lorsqu'il s'apercevra que Verres a vendu tous les » instruments des cultivateurs, toutes les ressources » des impositions ; que, par sa cupidité, il a ruiné » toutes espérances pour l'avenir, qu'il a épuisé et ra- » vagé toutes les campagnes tributaires, qu'il a fait » pour lui-même des profits immenses en pillant les » alliés, il verra qu'il a été mal servi, et le préteur » lui paraîtra digne du plus rigoureux châtiment (1 ). » Si quelque événement imprévu venait déranger les calculs des spéculateurs, ils étaient assurés d'avoir assez de crédit dans le Sénat, qui jugeait les affaires de ce genre, pour faire accueillir leurs réclamations et obtenir la résiliation de leurs baux, ou tout au moins des réductions qui n'étaient pas toujours aussi fondées que le jour où l'invasion de Mithridate mit les fermiers de l'Asie dans l'impuissance réelle de tenir leurs engagements. Les hommes qui, comme
(1) Cic, Iti Verr.y act. ii, 3, 50.
Caton, étaient, selon Texpression de Cicéron, obstinés à tout refuser aux publicains et à ne pas accorder assez aux alliés, étaient rares et peu écoutés. Même aux yeux des hommes d'État les plus désintéressés, la bonne intelligence des deux premiers ordres de la société, c'est-à-dire du Sénat et des chevaliers, était trop nécessaire pour que les publicains ne fussent pas ménagés. Le résultat de cette concentration des fermes du revenu public entre les mains de riches spéculateurs, était donc de livrer à ceux-ci l'organe principal du gouvernement, le Sénat, qui ne pouvait pas se passer de leur concours : les cultivateurs, qui n'étaient couverts par aucune protection efficace, n'avaient pas de moyens de défense contre les exigences des décimateurs, et, quand ceux-ci pouvaient compter sur la complicité du gouverneur, faute de pouvoir lutter, ils abandonnaient le pays ou réduisaient autant que possible leurs opérations agricoles. Ceux qui étaient restés en Sicile à la fin de l'administration de Verres, formaient à peine la dixième partie des agriculteurs de la province, et iJs auraient eux-mêmes suivi l'émigration, si Métellus, le successeur de Verres, pour arrêter cette dépopulation menaçante d'une des régions les plus productives du domaine public, ne les avait pas invités à ensemencer le plus de terres qu'ils pourraient en leur promettant d'affermer les dîmes d'après la loi de Hiéron (1).
Les conséquences d'un pareil système exercèrent
^1) Gic, Fn Ven\, act. ii, 8, De re frument., 52.
ÉCONOMIE POLITIQUE DES ROMAINS 8t
une influence funeste sur l'histoire intérieure de Rome en tuant Tagriculture de l'Italie et en entravant celle des provinces, qui seule se releva sous le principat. Tous ces faits s*éclairent d'un jour plus vif par un rapprochement, qui s'impose en quelque sorte, avec la France contemporaine, où des causes analogues menacent de produire les mêmes effets. Chez nous, comme chez les Romains, le gouvernement met en adjudication les fournitures de toute sorte nécessaires à la nourriture et à l'équipement des troupes de terre et de mer. Le problème, sans doute, n'est pa& le même pour les gouvernants français que pour les gouvernants romains : à Rome, comme nous l'avons, vu, au dernier siècle de la République, les cultivateurs n'étaient pas des citoyens, mais des étrangers assujettis sous des noms divers; en France, les traitants et les producteurs ont les mômes droits civils et politiques et un gouvernement qui ménagerait les premiers aux dépens des seconds serait sans excuse devant le pays et devant l'histoire. Jusqu'à ces dernières années, les adjudications ne portaient que sur des lots de peu d'étendue, pour des périodes assez courtes; par suite, elles étaient accessibles à de petits entrepreneurs qui, opérant dans chaque localité, achetaient autour d'eux, aux cultivateurs du voisinage, les produits qu'ils avaient soumissionnés. Il y avait là, pour l'agriculture de chaque localité, un moyen d'écouler ses denrées et le gouvernement y trouvait aussi un avantage notable; des entreprises qui, si elles n'offraient pas la chance d'un gros béiié-
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fice, n*exigeaient que des moyens modestes et n'ex • posaient qu'à des risques peu importants, attiraient un grand nombre de concurrents ; la somme de ces adjudications partielles, dont le prix arrivait dans la bourse du producteur national, diminué seulement du bénéfice très modeste que retenait Tadjudicataire, grevait assurément le budget de la guerre d'une dépense beaucoup moindre qu'un seul traité avec un adjudicataire général opérant avec de puissants capitaux pour une vaste entreprise et une longue période. Cependant, on a commis la faute d'abandonner ce système : les adjudications ont, maintenant, une importance et une durée qui les a mises loin de la portée du petit entrepreneur local pour les livrer au grand capitaliste ; celui-ci, disposant de moyens d'action dont la puissance exclut ou restreint la concurrence, accapare de plus en plus toutes les adjudications et fait la loi à TÉtat. C'est ainsi que nous assistons à la résurrection de la compagnie des fermes d'Asie de l'ancienne Rome : la société de la graineterie française, qui a, dit-on, son siège en Russie, devient, sur tous les points du territoire, le fournisseur unique de nos armées ; elle a ses agents et ses bâtiments de dépôt dans tous les centres, comme les publicains romains; comme eux, elle offre un placement fructueux aux fonds des personnages influents dont riiitervention peut lui être utile. Maîtresse de la situation, elle se fait payer au prix qu'elle veut tout ce qu'elle vend à l'État, parce qu'elle n'a plue de concurrents.
Pour confirmer, en achevant de l'éclaircir, ce que nous avons dit sur les tendances accaparantes de cette grande compagnie et les effets qu'elles menacent de produire dans notre histoire contemporaine, comme les ont produits, dans Thistoire économique de l'ancienne Rome, les tendances analogues de compagnies fort semblables sous beaucoup de rapports, étudions un exemple qui ne date que de quelques semaines au moment où nous écrivons (1). Jusqu'à l'année présente, la fourniture des pailles de couchage pour la troupe était restée en dehors du système des grandes adjudications. Elle s'adjugeait chaque année %n trois lots distincts dans notre région : à Rennes pour les troupes de Rennes, à Plélan pour le service du camp de Coatquidan, à Saint-Aubin pour le service du camp de la lande d'Houée. A Rennes, huit concurrents se disputaient cette fourniture ; à Plélan et à Saint-Aubin, le commerce local en donnait toujours cinq ou six. Par suite, la compagnie de la graineterie française, dont l'ambition ne saurait accepter le modeste bénéfice de cinq ou six pour cent, qui suffisait pour contenter à la fois les entrepreneurs et les agriculteurs du pays, n'arrivait jamais en rang utile aux enchères. La paille était donc fournie dans des conditions économiques pour le budget de la guerre et profitables pour les agriculteurs du voisinage. La graineterie, malgré ses succès constants sur tant d'autres points, s'est-elle émue de
(1) 7 février 1887.
cet échec particulier, et ses agents, par lesquels elle est toujours admirablement servie, lui en ont-ils signalé les causes en indiquant les remèdes à apporter? On nous Ta assuré et la chose n'est que trop vraisemblable ; toujours est-il qu'une circulaire ministérielle vient de prescrire, pour cet article, l'application du système général des adjudications en un seul lot, au chef-lieu du corps d'armée. Si cette circulaire, dont les conséquences ne sont peut-être ni voulues, ni même prévues par celui qui l'a signée^ n'est pas rapportée, la graineterie n'aura bientôt plus de concurrents : elle fera payer au gouverne? ment le prix qu'elle voudra des pailles qui, comme ses farines, seront loin de valoir celles qu'apporterait le commerce local .
C'est assurément à regret que nous insistons sur ces rapprochements dont Teffet pourrait être d'introduire dans les questions scientifiques et dans l'enseignement les passions des partis politiques; mais c'est un devoir de ne pas s'y soustraire quand on les reconnaît nécessaires pour éclairer le passé par le présent et peut-être, en même temps, tirer de l'étude du passé des leçons pour l'avenir. Or, la comparaison cfui s'est établie, comme malgré nous, dans notre esprit entre les compagnies des publicains de Rome et la compagnie de la graineterie française nous a semblé éclairer d'un jour tout nouveau le péril public qui résulte des opérations de la dernière ; celle-ci, à son tour, nous a seule fait comprendre dans le discours de re frumentaria, relativement aux décimateurs de
la Sicile, des passages dont le sens et la portée nous avaient échappé et sur lesquels nous n'avions trouvé nulle part une explication satisfaisante. Entre autres griefs, Cicéron reproche à Verres d'avoir, au mépris de la ioi de Hiéron, adjugé les dîmes de la Sicile non plus sur les lieux, mais à Rome. « Voyez, dit-il, la » sagesse de nos ancêtres : après avoir réuni à la » République la Sicile, comme un utile secours dans » la guerre et dans la paix, jaloux de ménager les M Siciliens, ils ont eu l'attention, non seulement de » ne mettre sur les terres aucune imposition nou- » velle, mais même de ne porter aucune atteinte à la » loi de l'adjudication des dîmes, de ne changer ni » le temps, ni le lieu; ils ont voulu qu'on les enfer- » mât dans un certain temps de l'année, sur les lieux » mêmes, dans la Sicile, enfin d'après la loi de Hié- » ron (1). » Les publicains ne négligèrent aucune démarche pour s'affranchir de ces conditions, et nous voyons, par le récit de Cicéron, que sous le consulat de L. Oçtavius et de G. Gotta, avec l'autorisation du Sénat, pour la première fois l'adjudication des dîmes du vin et de l'huile eut lieu à Rome ; mais à le. suite d'une enquête dans laquelle on entendit entre autres un des hommes les plus considérés de la Sicile, Sthénius de Thermes, d'abord l'hôte et l'ami de Verres, et ensuite une de ses victimes (2), les consuls décidèrent qu'on
(1) Utcerto tempore anûi, ut ibidem, in Sicilia, denique ut lege Hieronica venderent (Gic, I?i Verr.j act. ii, lib. 3, § 6).
(2) Gic, I?i Verr., act. ii, lib. 2, § 34.
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en reviendrait aux usages consacrés par la loi de Hiéron (1). C'est cette même loi de Hiéron que Verres méconnaît, de son autorité personnelle, sans l'aveu du peuple et du Sénat, pour complaire aux Atidius, aux Docimus^ aux Valentius, qui prenaient les fermes des dîmes. Docimus, il est vrai, avait amené à Verres la courtisane Tertia, enlevée tout exprès à un musicien de Rhodes (2), et, comme ses confrères, il lui faisait, en outre, une part dans ses bénéfices. Or, ce que les commentateurs n'expliquent pas, c'està-dire l'opposition d'intérêts qui portait d'un côté les Siciliens à défendre le maintien des adjudications en Sicile, conformément à la loi de Hiéron, de l'autre les décimateurs et les personnages mêlés dans leurs spéculations à demander le transport de ces mêmes adjudications à Rome, et les intrigues, les luttes de tout genre qui s'engageaient sur cette question au Sénat et devant les magistrats, les tendances de la graineterie française et les exemples qu'elle a mis sous nos yeux depuis quelques années, nous permettent de le comprendre. En effet, personne n'ignore autour de nous que si nos publicains modernes ont provoqué ou tout au moins appelé de leurs vœux, entre autres mesures du même genre, la décision ministérielle qui transfère l'adjudication des pailles de Saint-Aubin et de Pleian à Rennes, c'est qu'ils savaient fort bien que des entrepreneurs ou des cultivateurs de chefs-lieux de cantons n'auraient ni le
(1) Cic. In Ven\, act. ii, lib. 3, §7.
(2) Cic, In Verr., act ii, lib. 3, § 34.
moyeD, ni même Ja pensée de se rendre au chef-lieu da département, sur un marché dont ils ne connaissent qu'imparfaitement les cours et les approvisionnements, pour y soutenir une lutte inégale contre une société puissante qui a, dans tous les grands centres, des agents et un service organisé pour toutes les opérations. Or, les sociétés de puhlicaîns romains n'a- Talent pas une organisation moins puissante que nos contemporains; les frais et les dangers des voyages et la partialité des pouvoirs publics au dernier siècle de le République romaine rendaient la lutte, sur le marché de Rome, plus difficile pour les négociants et les cultivateurs d'Argyrone, d*Herbite, de Lipare, qu'elle ne le serait sur le marché de Rennes pour ceux de Plélan ou de Saint-Aubin. La seule différence notable, c'est que tandis que les protégés de Verres avaient été assez heureux pour faire transporter les adjudications relatives à la Sicile non pas seulement à Syracuse, mais jusqu'à Rome, leurs émules du XIX* siècle n'ont pas encore obtenu, peut-être même n'ont pas encore osé demander, que toutes les adjudications se donnent à Paris.
Nous avons déjà montré quelles furent les conséquences de ces abus dans Thistoire Romaine : sauf l'élevage des troupeaux et les cultures de luxe, l'agriculture disparut en Italie pendant le dernier siècle de la république, et sa ruine doit être imputée à la fois aux spéculations des publicains et au vice de la loi Romaine qui ne protégeait pas le travail des Italiens. £n effet, les agriculteurs de Rome et de l'Ita-
lie ne pouvaient pas produire les céréales aux mêmes conditions que ceux des provinces d'où le gouvernement tirait les blés qu'il distribuait à vil prix' ou même gratuitement à la populace de la métropole. Les mêmes causes ne nous menacent-elles pas des mêmes désastres? Chez nous aussi le système des grandes adjudications pour de longues périodes, gagne chaque jour du terrain et notre loi, aussi défectueuse sur ce point que la loi Romaine, ne protège pas davantage le travail national en exigeant que les denrées achetées avec les deniers des contribuables soient de provenance Française ; c'est ainsi que la compagnie de la graineterie fait venir les blés et les avoines d'Amérique ou de Russie, c'est-à-dire de pays où la nature du sol, le prix de la terre, en un mot les conditions de la culture sont telles que la production nationale ne peut pas soutenir la concurrence. Aussi des esprits clairvoyants commencent-ils à craindre pour l'agriculture Française, si profondément atteinte depuis quelque temps, le sort de Tagriculture Romaine. Ces craintes, qui ne semblent que trop fondées, se sont manifestées publiquement dans plusieurs séances de la Chambre des députés ainsi que dans les discussions qui se sont engagées sur cette question vitale dans un certain nombre de conseils généraux. Dans la session du mois d'août 1886 par exemple, le conseil général d'IIle-et- Vilaine, à l'unanimité moins deux voix, a voté un vœu réclamant toute une série de mesures conçues dans ce sens: un droit protecteur suffisamment élevé pour
exclure les blés étrangers dans les années d'abondance ; une loi qui interdise aux entrepreneurs des fournitures militaires de s'approvisionner hors de France ; le retour à l'ancien système des adjudications partielles données sur les lieux pour de courtes périodes. Nous avons entendu bien des fois les hommes qui connaissent le mieux notre situation économique exprimer la conviction que sans les deux dernières mesures, la première resterait à peu près stérile, alors même que le droit protecteur atteindrait un chiffre sérieux, et l'étude de cette question dans l'histoire Romaine nous semble fournir de graves arguments à l'appui de leur jugement. Le gouvernement Français, comme nous l'avons déjà fait remarquer, se trouve dans une situation qui rendrait ses fautes plus inexcusables que celles du gour vernement Romain. Au dernier siècle de la république, les citoyens de Rome avaient généralement abandonné depuis longtemps le travail des champs comme toutes les autres formes du travail producteur : le Sénat avait donc à entendre contradictoirement d'un côté des citoyens qui appartenaient aux premières classes de Pétat, de l'autre des socii qui n'étaient que des vaincus, des sujets à titres divers. En France le gouvernement n*a devant lui que des citoyens ; souhaitons donc que, plus éclairé et plus désintéressé que le Sénat de Rome, il entende les appels de voix autorisées et ne subisse pas la pression de nos publicains, aussi redoutables pour la prospérité publique que leurs prédécesseurs de l'ancienne Rome.
§ 2. — Les lois agraires.
Gomme les patriciens, jusqu'au jour où|ils cessèrent de former une caste munie de privilèges civils et politiques, s'attribuaient la jouissance exclusive de Vager publicuSj accordant seulement à leurs clients, à titre précaire, quelques parties de ces terres tandis que la plèbe ne jouissait que des pâturages publics, on vit dès la période la plus ancienne de l'histoire Romaine, se produire entre les mains de la classe supérieure une concentration de tous les biens fonds, qui, dans une cité où le commerce et l'industrie ne prirent jamais qu'un faible développement, ne laissait aux classes inférieures d'autre perspective que la misère. En eflfet, les plébéiens n'avaient pour vivre que les deux jug'era qui formaient Vheredium que Romulus, selon la tradition, attribua à chaque chef de famille, et les troupeaux qu'ils pouvaient envoyer sur les pâturages communs. Or, même en tenant compte de l'activité agricole qu'engendre la petite propriété et en supposant une cullure des plus intensives, on ne peut pas admettre que deux jugera équivalant à SO ares 30 centiares environ, aient suffi pour nourrir plus de deux ou trois personnes. Comme la plèbe devenait cependant plus nombreuse, les rois furent obligés de pourvoir à sa subsistance au moyen d'assignations de Vager puhlicus , Numa partage aux citoyens les terres conquises par Romulus postérieurement à sa première répartition ; Ancus Marcius
établit sur le mont Âventin les nouveaux citoyens transférés hors de leur ville et admis au droit de cité après la prise delà ville Latine de Politorium (1)* Tarquin l'Ancien fonde 1^ colonie de Collatie afin de donner un établissement aux citoyens qui n'avaient pas eu part aux assignations précédentes ; Servius Tullius dont la réforme fixa, comme nous l'avons TU (2), la place de la plèbe dans la cité Romaine, fit une large répartition de l'amer publicus entre les chefs de famille : chacune reçut un lot de sept jugera ; dès lors la propriété ex jure Quiritium est incontestablement individuelle et accessible aux plébéiens comme aux clients. C'est cette partie de sa réforme qui, §elon Denys d'Halicarnasse, souleva les plus vives inimitiés de la part des usurpateurs de Vager pwbUcus qui se trouvèrent dépossédés par la transformation d'une grande étendue du domaine public en ager privatus ; Servius n'était à leurs yeux que le protecteur des gens de basse condition (fautor infimi generis hominum), selon l'expression que Tite-Live (3) prête à Tarquin, qui fut porté au pouvoir par une conspiration des patriciens. Mais son règne trompa l'attente du parti qui l'avait mis sur le trône par un crime : avec Servius, en effet, finit la royauté tempérée telle que la concevaient les Romains (4), et le
(1) Tite-Live, 1, 33.
(2) Voir notre t. I, p. 34-53.
(3) Tite-Live, 1, 47.
(4) Id qaoque ad gloriam accessit quod ciim illo simal justa ac légitima régna oeclderunt. Tite-Live, 1, 48.
second Tarquin, pour avoir voulu fonder la monarchie absolue, entraîna dans sa chute le pouvoir royal. Pour prix de leur participation à une révolution conduite par les patriciens, qui en gardèrent tout le profit, les plébéiens n'obtinrent pas d'autre avantage matériel que le pillage des meubles des Tarquins (1) ; le patriciat, entre autres privilèges, resta seul en possession du droit d'occuper, moyennant une dîme, les terres de Vagei* publicus, ' Toutes ces assignations du domaine public qui remontent à l'époque royale doivent être considérées comme de véritables lois agraires, et M. Macé, l'historien de ces lois, a eu raison de dire qu'elles étaient aussi anciennes que Rome elle-même. En effet, il faut entendre par lois agraires des lois portées d'abord par le roi, ensuite par le Sénat qui, pendant la première partie de la période républicaine, partageait avec les consuls le droit de disposer du domaine public, enfin par les comices, et qui avaient pour effet d'aliéner des parties de Vager publicus, occupées ou non occupées. Dans le premier cas, l'aliénation entraînait la reprise sur les occupants et cette répétition, avec ou sans indemnité, était toujours légale, quelle qu'eût été la durée de l'occupation, pourvu qu'elle ne fût pas garantie par un bail non expiré ; nous avons vu en effet que le droit de l'état en cette matière était imprescriptible. Les assignations résultant d'une loi agraire étaient de natures diverses
(1) Tite-Live,ii, 5.
et Heyne, suivi par M. Macé, divise ces lois en trois espèces : 1® celles qui ont pour objet le partage des terres publiques usurpées par les grands qui, bien que leur titre ne soit qu'une simple possession, se considèrent comme des détenteurs immuables ; 2^ celles qui ont pour but de fonder des colonies sur des terres récemment conquises ou non assignées ; la fondation d'une colonie consiste, en effet, en une concession de terres de ïager publicus à des citoyens Romains, s'il s'agit d'une colonie Romaine, Latins, s'il s'agit d'une colonie Latine, et la répartition entre les colons inscrits fait passer les terres qui leur sont assignées de ïager publicus dans Vager privalvs. Les lois de ces deux premières catégories ont seules un caractère constitutionnel ; les lois agraires de la troisième espèce qui, dans les derniers temps de la république, établissent des colonies militaires en Italie sans tenir compte de la différence entre Vager privatus et Vager publicus, ne sont, comme nous l'avons dit, que des mosures révolutionnaires, des expropriations abusives que ne justifient ni les précédents, ni l'esprit, ni la lettre même de la loi Romaine. Les lois agraires, qui jouent un si grand rôle dans Thistoire de Rome, ne présentent donc pas le caractère socialiste que leur a prêté l'ignorance de quelques ^topistes modernes ; si Ton met à part les mesures révolutionnaires du dernier siècle de la république, époque pendant laquelle les violations les plus flagrantes de la constitution se dissimulent sous des noms anciens, loin de mettre en doute le droit
de propriété, elles le consacrent en quelque sorte par la création de propriétés privées aux dépens de la propriété publique, et chez les Romains eux-mêmes, si les hommes d'état conservateurs ont toujours combattu les lois agraires comme dangereuses ou immorales dans leur application, ils n'en ont jamais contesté le principe. Écoutons sur ce point le langage de Cicéron qui après avoir parlé contre la loi de Rullus devant le Sénat, suit son adversaire sur son propre terrain, devant le peuple assemblé au forum : « Il » faut le dire, Romains, je ne puis blâmer toute loi » agraire en elle-même. Je me rappelle que ces » deux illustres frères, si connus par leur génie et » leur attachement au peuple de Rome, Tib. et » C. Gracchus, ont établi le peuple sur des terres de » la république dont quelques particuliers se trou- » vaient possesseurs. Non, Romains, ne croyez pas » que votre consul pense, comme la plupart, que ce » soit un crime de louer les Gracques qui, par leurs »> conseils, leur sagesse et leurs lois, ont si bien réglé » plusieurs parties de l'administration. Aussi, dès » que je fus désigné consul, informé que les tribuns » désignés préparaient une loi agraire, je désirai » connaître leur plan. Je croyais, puisque nous al- » lions exercer des magistratures dans la même an- » née, que nous devions nous réunir pour bien gou- » verner la république. Plus je me mêlais familière- )> ment dans leurs entretiens, plus je m'associais à » eux, plus ils se cachaient de moi et cherchaient à » m'éloigner; je leur déclarais en vain que si je
» trouvais la loi utile au peuple, je l'appuierais moi- » même, je les seconderais » (i). Cependant, si les lois agraires n'ont nullement pour objet le communisme rêvé par quelques esprits faux, il est incontestable qu'elles nous apparaissent toujours dans l'histoire Romaine présentées par les partis avancés et combattues par les conservateurs ; elles inspirent une défiance invincible même aux esprits clairvoyants qui, comme Lœlius, sentent la gravité du mal dont souffire la société, mais redoutent un remède proposé par des démocrates aventureux, et par les inquiétudes qu'elles soulèvent, par le trouble qu'elles jettent dans la vie publique, elles offrent avec les agitations socialistes une analogie qui a pu tromper des historiens prévenus ou superficiels.
Cette analogie tient à des causes diverses. Historiquement, sauf les lois fécondes en résultats utiles de Licinius Stolo et la tentative généreuse, bien que mêlée de graves imprudences, des deux Gracques, les lois agraires ont eu pour promoteurs non pas des hommes d'État inspirés par un désir sincère et éclairé de relever, avec la petite propriété, la classe moyenne dont la ruine a exercé une influence funeste sur les destinées de la république; mais des esprits témérai» res ou des ambitieux sans scrupule qui n'y cherchaient qu'une popularité de mauvais aloi . D'ailleurs, alors même qu'ils étaient conduits par une conception juste et désintéressée, les fauteurs des lois agraires se
(1) Cic, In RuU. de leg. agr.^u^ 5.
laissaient entraîner à les compliquer de mesures iniques, dangereuses, qui leur donnaient un caractère vraiment démagogique, et cet entraînement était en quelque sorte fatal. En effet, même en observant les plus grands ménagements, ils ne pouvaient pas espérer du côté du Sénat Tappui nécessaire, L'égoïsme, qui a été trop souvent le vice des classes riches, régnait sans partage dans les hauts rangs de la société Romaine où, sauf dans un petit nombre d*âmes généreuses chez lesquelles le patriotisme tenait la place de toutes les vertus, aucune notion supérieure de morale ou de religion ne servait de contrepoids au culte des intérêts matériels. Menacés dans leur opulence, les optimates du Sénat étaient trop peu clairvoyants pour comprendre que leur intérêt même leur commandait de faire quelques sacrifices en vue de porter remède à la misère et à la démoralisation d'une multitude à laquelle les moyens d'une existence honorable faisaient de plus en plus défaut ; et, s'ils étaient assez intelligents pour le comprendre, l'esprit de caste leur enlevait le courage qu'ils auraient dû montrer pour entraîner à leur suite la masse aveugle et cupide de leur parti, ou pour rompre avec lui. C'est ainsi que Lœlius conquit le tilre de sage pour avoir renoncé à un projet de loi agraire auquel il avait songé ; que Tiberius Gracchus, soutenu d'abord par les hommes les plus estimés, Crassus, le grand pontife, Mucius Scœvola, le jurisconsulte, qui était alors consul, Appius Claudius, son beau-père, dont il avait pris les conseils, fut ensuite abandonné et ren-
contra dans toute la noblesse une opposition dont rien ne put triompher. Or, pour lutter contre la résistance du parti conservateur, il lui fallut chercher un appui dans le parti démocratique, et comme les meneurs de celui-ci avaient encore moins de lumières et de désintéressement que leurs adversaires, on n'obtenait leur concours qu'au prix de concessions vraiment démagogiques. Tiberius Gracchus en donnant aux triumvirs qu'il instituait pour opérer la distinction de Vager privatus et de ïagerpubîicus qui devait être distribué, une juridi-ction contentieuse sans appel sur les litiges de cette nature, ce qui leur conférait un pouvoir exorbitant et mettait, en quelque sorte, à leur discrétion toutes les propriétés ; Caius Gracchus, en établissant au profit de tous Tes citoyens résidant à Rome qui se seraient fait inscrire à cet effet des distributions annuelles de blé à un taux inférieur de moitié au prix courant le plus bas, associaient à leurs projets de lois des mesures qui, en leur conciliant les démagogues, ne pouvaient pas manquer de leur aliéner les hommes d'ordre, même les plus désireux de guérir le mal dont souffrait leur pays.
Les lois agraires, à l'exception de celles de Licinius Stolo qui ont un caractère à part, se présentent donc toujours liées à des mesures antisociales qui en rendent l'ensemble inacceptable. En outre, si elles tendent à donner satisfaction à des besoins légitimes, elles n'obtiennent ce résultat qu'au détriment d'intérêts et même de droits, au moins moraux, également respectables. L'occupation, sans doute, était légalement
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distincte de la propriété et, comme nous l'avons dit, la jouissance, quelque prolongée qu'elle fût, ne se transformait pas entre les mains du détenteur, par l'effet de la prescription, en un droit de propriété absolue, alors même que le vectigalf par lequel s'afûrmait le droit de TÉtat, avait cessé d'être perçu. Cependant, telle était l'organisation de la possessio à Rome qu'en fait elle ne se distinguait pas nettâment de la propriété proprement dite et engendrait des rapports sensiblement analogues. En effet, dit M. Laboulaye (1), « pour PÉtat, rindivido n'était que dé- » tenteur : sa jouissance était un simple usage, une D possession (usus, possessio), et non point un droit » de propriété (dominium) ; son titre était toujours » précaire et révocable ; mais à l'égard des tiers, sa » jouissance était protégée par le préteur, cette voix » vivante des lois. La possession du détenteur se » trouvait ainsi dans le commerce, garantie qu'elle » était par le magistrat. C'était comme une espèce » de propriété, transmissible par vente, par dona- » tion, par succession ; le droit était différent, le » fond pratique des choses était le même. » On pouvait donc disposer de sa possçssio aussi librement que de son dominium, quoiqu'une différence complète dans les formes attestât la distinction légale des deux genres de propriétés. Dès lors, il n'est pas étonnant que la simple jouissance, en se prolongeant et en passant de mains en mains, tendit à se
(l) Histoire du droit de propriété en Occident^ livre ii^ chap. 3, p. 75.
confondre en fait avec le domaine absolu ; le vectigal, signe du droit de TÉtat, n'était plus envisagé que comme une contribution grevant certaines terres, et d'ailleurs ce signe disparaissait souvent.
En effet, nous ne croyons pas, comme M. Macé, que les nobles, détenteurs de ïager publicus se soient, d'une façon générale, mis au-dessus des lois en s'affranchissant du vectigal, c'est-à-dire de la redevance fixée par l'adjudication pour les lots qu'ils avaient obtenus. Ce n'était en somme qu^une dépense légère, da^s laquelle ils voyaient moins une charge qu'une garantie de leur droit d'occupation. En outre, sans grever les possessions en proportion de leur étendue et des bénéfices qu'on en tirait, le vectigal, tout en n'étant en lui-môme qu'un revenu locatif, tenait, par son importance, dans les finances de l'État Romain, une place équivalente à celle de l'impôt foncier dans nos budgets modernes, tandis que l'impôt foncier proprement dit, représenté par le tributum ex censu, ne semble avoir été perçu que d'une façon irrégulière, dans certains moments de crise, et finit même par disparaître, comme nous l'avons montré li), après la conquête de la Macédoine. Le vectigal fournit donc une des sources principales qui alimentaient la fortune publique et subvenaient aux frais du gouvernement, qui était aux maind de la noblesse. Aussi, loin de chercher à le supprimer ou aie réduire, les nobles qui combattent
(«) Tome II, 6e partie, p. 293.
»• -.Ci •
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les lois agraires insistent-ils dans leurs discours sur le danger d'appauvrir l'État en diminuant ses ressources par de nouvelles assignations: c'est là un des arguments de Gicéron contre les propositions de Ruilus (1). De même pendant la réaction contre les Gra(fques, l'an de Rome 635, la loi Thoria, si l'on accepte rinterprétation de M. Mommsen, en même temps qu'elle supprime les triumviri agris dandis assignandis, judicandis, qu'elle met un terme aux assignations et qu'elle confirme les possesseurs dans leur jouissance» rétablit le vectigal qui en est le signe et la garantie, et Gicéron qualifie de vicieuse et funeste la loi Senipronia qui l'avait aboli (2). Mais si l'on ne doit pas admettre que les optimates aient jamais songé d'une manière générale à se débarrasser du vectigaly cependant, ce signe du droit de l'État disparaissait souvent par suite d'usurpation du domaine public.
En effet, Vager publiais n'étant pas limité solennellement comme la propriété privée, on comprend qu'il était facile aux possesseurs d'augmenter l'étendue mal déterminée des lots dont la jouissance leur avait été concédée. Quand l'occupation datait d'une époque reculée, ces usurpations pouvaient absorber des quantités considérables, surtout si elles portaient sur des terres qui, non cultivées au moment de l'adjudication, n'avaient été soumises à aucun bornage, comme nous l'apprend Siculus Flaccus, et n'avaient
(1) Cic, InRull., 1.7; ii, 23.
(2) yoirt.II, p. 294, note! .
ÉCONOMIE POLITIQUE DES ROMAINS lOi
pas d'autres limites que quelque obstacle naturel ou une possession contiguë (1). En l'absence de plans dressés officiellement, il était difficile soit aux particuliers détenteurs, soit à l'État, de connaître avec exactitude où s'arrêtaient leurs droits respectifs, et un passage de Tite-Live nous atteste Timportance des pertes que le domaine public pouvait subir par le fait de ces extensions frauduleuses des occupations. 11 nous montre, en effet, le Sénat, un peu avant l'ouverture des hostilités contre Persée, chargeant le consul L. Postumius de se rendre en Campanie pour y opérer la distinction de Vager privatus et de Vager publicus, que des particuliers avaient effacée en reculant peu à peu sur les terres non limitées qu'ils possédaient à titre d'occupants, les bornes des biensfonds dont ils avaient la pleine propriété : « Priusquam » magistratus proficiscerentur, senatui placuit L. Pos- » tumium consulem, ad agrum publicum a privalo )> terminandum in Gampaniam ire, eu jus ingentem » modum possidere privatos, paulatim proferendo » fines, constabat (2) ». La relation entre cette décision du Sénat et la suite du récit, si elle n'est pas
(1) Ut qulsque virtule colendi occupavit arcendo vicinum arcifinalem (agrum se.) dixit. Hortim ergo agrorum nuUum ses, nulla forma quœ publicae fidei possessoribus testimonium reddat, quoniam non ex mensuri» actis unusquisque miles modum accepit, sed quod aut excoluit, aut in spe colendi occupavit. Siculus Flaccus, cité par M. Laboulaye, Revue de législation, année 1846, t. xxvi, p. 393).
(2) Tite-Live, xlii, i.
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indiquée par Thistorien, se devine sans peine : au moment de s'engager dans une campagne qui pouvait être onéreuse, le gouvernement était naturellement porté'à surveiller de près toutes les sources du revenu public. Dans ce cas, la fraude était facile à constater parce que Vagei* privatus, quelle que fût son origine, était soigneusement cadastré; si le Sénat, dans la compétence duquel étaient ces litiges quand les promoteurs de lois agraires ne les lui avaient pas soustraits en créant des commissaires munis d'une juridiction exceptionnelle, déléguait le premier magistrat de la République pour connaître la question, ce n'est pas seulement parce qu^elle était grave en raison des circonstances et de Pimportance des usurpations, qui avaient fait passer illégalement de Vager publicus dans Vager privatus une grande étendue de terres eu Campanie; c'est aussi parce que, comme nous l'avons vu, le déplacement des bornes établies solennellement, qui étaient le cachet de la propriété privée, constituait un crime qui entraîna toujours les peines les plus sévères. La fraude était plus difficile à saisir et, par suite, plus fréquente quand il s'agissait, non plus d'un empiétement de Vager privatus SUT Vager publicus, mais d'une extension abusive des possessions ; dans ce cas, le vectigal demeurant le même pour une étendue de terrain plus considérable, les droits du trésor auxquels se dérobaient également des deux façons des parties du domaine public, se trouvaient lésés comme dans le cas précédent.
Le vectigal disparaissait encore très souvent non plus par une fraude, mais par une conséquence légale, sinon légitime, de la mauvaise organisation financière des Romains. Nous avons expliqué comment les revenus de l'État étaient perçus non pas directement, mais par l'intermédiaire de fermiers, et nous avons signalé déjà quelques-uns des inconvénients qui résultaient de la concentration des fermes entre les mains d'un petit nombre de compagnies de spéculateurs; un autre inconvénient de ces mandes adjudications, qui s'étendaient sur tout un territoire, c'est qu'elles produisaient une répartition fort inégale du vectigal. En effet, une fois qu'ils avaient obtenu aux enchères la perception du revenu, en nature ou en argent, à tirer d'une circonscription qui pouvait comprendre, comme nous l'avons vu en Sicile, les terres de tout un peuple, les fermiers étaient maîtres de la répartition; aussi certaines terres étaient-elles lourdement chargées, tandis que d'autres, exemptes de toute redevance, faisaient le bénéfice des spéculateurs et de leurs amis ou associés, qui les occupaient gratuitement. Or, telle était la puissance des financiers, qu'une part, certainement considérable, du domaine public, échappait ainsi au vectigal, avec lequel s'effaçait le signe caractéristique qui distinguait le plus nettement la simple possession de la propriété. La confusion entre les deux genres était donc inévitable, d'autant plus que si les possessions n'étaient pas, comme nous l'avons dit, susceptibles de la limitation solennelle selon les rites, qui
était le cachet de la propriété privée, cependant, elles pouvaient être bornées, soit par les fermiers qui les divisaient entre les sous- fermiers auxquels ils les cédaient pour la durée de leur bail, soit par les occupants eux-mêmes, qui avaient intérêt à séparer leurs concessions des concessions voisines. Les plans sur lesquels étaient consignés ces bornages étaient, il est vrai, des documents privés qui n'avaient pas la valeur de titres authentiques et reconnus par la loi (1); cependant, ils né pouvaient pas manquer de créer de graves difficultés au pouvoir chargé de distinguer le domaine public de la propriété privée. Des difficultés de ce genre se rencontrent aussi hors de l'Histoire romaine, où l'étendue, longtemps immense,, du domaine public et la coexistence de la propriété privée et de la simple possession, organisée sur une grande échelle, créaient une situation qu'on chercherait vainement dans d'autres pays. En France
(1) Qui superfuerant agri vectigalibus subjecli sunt, alii pe:* annoa quinos, alii vero mancipibus emeniibus, id est conducentibus in annos centenos. — Maneipes autem qui cmerunt lege dicta jus vectigalis,ipsi percenturias locave- ;*unt aiit vcndiderunt ppoximis quibusque possessoribus. (Hyginus, De condic. agror.^ éd. Goes., p. 205; cité par M. Laboulayc, Reçue de législation, année 1846, t. XLX^ p. 397, note 2). — Quidam vero pos-jessionum suarum privatim formas fecerunt, quœ nec ipsos vicinis, nec sibi vicinos obligani, qnoniam ros est voluntaria. (Siculu* Flaccns. De condic, agror.f p. 3, éd. Goea., cité ibid., p. 398, note 1}.
ÉCONOUIE POLITIQUE DES ROUAINS 105
même, où le domaine public est loin d'avoir la même importance, ies biens de l'Etat ou des communes, aliénés peu à peu, ne se distinguent pas toujours sans peine des propriétés privées, .et, sans sortir des limites de notre expérience personnelle, nous pouvons citer, dans le but d'éclairer ce point d'histoire ancienne par des analogies modernes, quelques exemples qui reproduisent les embarras avec lesquels devaient se trouver aux prises les délégués du Sénat ou les commissaires institués par les promoteurs de lois agraires : un de nos amis achetait, il y a deux ans, sur le territoire de Paimpont (Ille-et-Vilaine), en même temps que la métairie de Beauvais, dont plusieurs pièces proviennent de l'aliénation partielle des communs de Paimpont, un procès encore pendant avec cette commune qui revendique plusieurs hectares divisés et mis en culture par les propriétaires précédents .
Dans le même canton, à quelques kilomètres de là, le voyageur remarque avec surprise, loin de toute demeure seigneuriale ou simplement bourgeoise, des deux côtés du chemin de Treffendel à Maxent, sur une longueur de douze cents mètres, une bande de terre plantée de chênes plusieurs fois séculaires, qui forment une magnifique avenue ; la vie de ces beaux arbres, qui n'ornent qu'un chemin peu fréquenté, à travers des landes récemment défrichées, tient à une contestation sans issue entre la commune de Treffen del et les riverains, les deux parties jugeant que l'objet du litige n'est pas d'un intérêt suffisant pour
106 SEPTIÈUE PARTIE
engager un procès qui, en raison de Pobscurité de leurs titres respectifs, pourrait être long et onéreux. U n'entre pas dans notre pian d*étudier, les unes après les autres, les lois agraires qui se présentent à toutes les époques de Thistoire romaine, depuis la période royale jusqu'à la chute de la République, u Faire Thistoire de ces lois, jetées au milieu de la a société romaine comme un éternel brandon de dis- « corde qui ne devait s'éteindre qu'avec les cendres « de la République, dit avec raison M. Laboulaye (1], « ce n'est rien moins que refaire toute Phistoire ro- « maine d'un point de vue particulier ^). Nous nous contenterons donc d'offrir à nos lecteurs, dans les pages qui précèdent, une théorie générale dont ils feront eux-mêmes l'application aux différentes propositions agraires qu'ils pourront rencontrer, et nous rappellerons seulement en quelques lignés les principales phases qu'il faut distinguer dans Phistoire de ces lois.
Si Pon ne tient pas compte des assignations qui remontent à l'époque royale, bien que celles-ci aient, comme nous l'avons vu, tous les caractères des lois agraires^ la première de ces lois est celle du consul Spurius Cassius (2) ; la plus importante de l'époque républicaine, avant la tentative des Gracques, et la seule qui ait été vraiment féconde en résultats utiles et durables, c'est celle de Licinius Stolo, L'œuvre de celui-ci a, en effet, une portée par laquelle
(1) Revue de législation, t. XXVI, année 1846, p. 366.
(2) Tite-Live, ii, 41.
elle se dislingue de toutes les tentatives qui Font précédée : Spurius Gassius, Julius, Manlius ne songent qu'à donner du pain aux soldats de la République ; Licinius ne vise à rien moins qu'à fonder l'égalité des deux ordres par Taffaiblissement politique et social du patriciat. Aussi présente-t-il, non pas une simple loi agraire, mais tout un ensemble de lois qui, s'appuyant les unes sur les autres, introduisent dans Tordre social des modifications par lesquelles s'achève, en quelque sorte, la réforme de Servius Tullius. Celui-ci avait fait une place a la plèbe dans la cité ; Licinius l'y porta au niveau du patriciat, en attribuant aux plébéiens une des deux places de consul dans le consulat rétabli ; et sept ans plus tard, selon Tite-Live (1), en créant cinq decemmrisacris faciencUs pris dans le même ordre, enlevant ainsi aux patriciens ce privilège d'interpréter l'avenir, qui avait été longtemps entre leurs mains une arme puissante contre les progrès de la démocratie. Ces rogations étaient précédées de deux autres qu'elles venaient compléter et garantir ; l'une portait remède à la misère pressante du moment en réduisant les dettes par la déduction des intérêts usuraires qui souvent décuplaient le capital ; l'autre faisait rentrer dans la circulation une grande quantité des terres du domaine public, par l'interdiction de posséder plus de cinq cents /ug^era (126 hectares) de Vage?' publicm et d'envoyer sur les pâturages publics plus de cent têtes.
(1) Tite-Live, vi, 34, 37.
de gros bétail et cinq cents têtes de petit. Licinius exigeait en outre de tout possesseur l'emploi d'un certain nombre d'ouvriers ou fermiers libres et défendait ainsi le travail libre contre la concurrence servile. Une amende qui frappait les possesseurs détenant une étendue supérieure au maximum fixé par la loi avait pour conséquence de les obliger à abandonner des terres qui étaient assignées, concédées ou vendues aux pauvres à des conditions avantageuses. Nous ne reprendrons pas la discussion de la thèse qui voit dans la loi licinienne de modo agrorum une loi somptuaire atteignant indistinctement la propriété privée et la possession. Sans doute les moyens proposés par Licinius sont fort différents de ceux que l'on trouve dans les autres lois agraires : il ne crée point de commissaires munis du pouvoir exorbitant qui leur sera conféré pour opérer la distinction de Vager publicus et de Vager privatus, et l'expropriation partielle des possesseurs n'est obtenue que d'une façon indirecte, par l'amende, qui est la seule sanction de la loi. Cependant, Appien et Plutarque nous disent également que Tiberius Gracchus renouvela la proposition de Licinius, et, les voies d'exécution étant différentes, il faut bien admettre que l'identité des deux lois, attestée par o.es témoignages, se trouve dans leur objet. M. Huchske, qui a entrepris de rétablir contre Niebuhrles idées admises antérieurement sur ce sujet, a donc eu raison de soutenir que les lois de Licinius ont un caractère à part, une portée qui les distinguent de toutes les lois
agraires, mais nous ne lui accorderons pas que la loi licinienne de modo agrorum s'appliquât aux propriétés privées aussi bien qu'aux possessions*. L'esprit même de la Constitution romaine, dans laquelle le principe de la famille et de la propriété est la base de Tordre social, rend, à priori, invraisemblable une interprétation qui, d'ailleurs, ne s'appuie que sur certaines expressions équivoques de Tite-Live (1), tandis qu'elle est clairement condamnée par les récits beaucoup plus précis d'Appien et de Plutarque
Telles sont les propositions de Licinius Stolo, qui ne furent adoptées (2) qu'après une résistance de dix ans, grâce à l'énergie aussi prudente que persévérante de Licinius et de Sextius : les patriciens comprenaient en effet qu'accepter ces lois c'était signer la déchéance de leur ordre. Mais Licinius et Sextius ne laissèrent pas diviser leurs propositions qui formaient ce que l'on appelle une loi per saturam, c'està-dire une loi comprenant, dans un projet unique, âes objets complexes, de telle sorte que si les adversaires du projet ne réussissaient pas à obtenir la division^ l'ensemble était adopté ou rejeté par un seul scrutin. Ils triomphèrerit à la fois des violences et •des intrigues de leurs ennemis et de la faiblesse de
(1] Tite-Live ne se sert pas, il est vrai, du mot ager pu- 4)licus^ à propos des lois LicinienDes; mais certains passages des harangues qu'il met dans la bouche de Licinius ne 3»envent s'entendre que de Vager publicus,
(2) En fait» durant un quart de siècle, Tun des consuls ne fut pas toujours plébéien (Voir Mommsen, 1. ii, chap« 3.>
110 SfîPTIKME PARTIE
leur propre parti, et ouvrirent par leurs réformes Tère de la grandeur et de la prospérité romaines. En effet, c'est à tort que Ton a prétendu que la législation licinienne n'a jamais été sérieusement appliquée : la preuve qu*elle entra dans le domaine des faits nous est fournie par les condamnations nombreuses qui furent prononcées et ne restèrent point inefficaces, comme le constate Tite-Live (1). Licinius Stolo fut lui-même frappé d'une amende, neuf ans après le vote de ses lois, pour en avoir éludé les prohibitions en émancipant son fils et en lui livrant 500 jugera sur mille qu'il avait acquis. Cette condamnation, dictée par une pensée de vengeance, ne s'appuyait sur le texte de la loi qu'en en faussant l'esprit ; elle tendait, en effet, à augmenter le nombre des possesseurs et non pas à limiter l'étendue des possessions dans une même cognatio. On aurait même pu plaider que la lettre de la loi n'était pas violée dans l'espèce, puisqu'un fils émancipé peut avoir une propriété distincte. Mais, quelle que soit la valeur juridique de l'interprétation admise par le tribunal qui condamna Licinius, si une telle sentence put être rendue, c'est que la jurisprudence ayant cours se prêtait à une application stricte du texte allégué* Enfin, la preuve que la législation Licinienne, qui n'était pas encore abrogée au temps de Gaton l'Ancien (2), fut sérieusement appliquée, se trouve surtout dans les faits qui en attestent l'efficacité. Dans l'iordre
(l)Tite-Live, X, 13,2^,47.
(2) Aulu-Gelle, vsi. 3.
politique, elle achève, comme uous Tavons déjà fait remarquer, Tœ^ivre commencée par Servius Tullius : celui-ci avait ouvert dans la constitution romaine,, d'abord purement aristocratique, une voie à Télément démocratique ; la réforme de Licinius établit cette harmonie des deux éléments, cet équilibre des pouvoirs publics, tant de fois et si justement admiré par Polybe, au temps duquel il subsistait encore. Dans l'ordre économique, la division de la propriété^ cultivée en majeure partie par des hommes libres, eut pour conséquence le progrès de l'agriculture, et,, par une connexion naturelle, l'augmentation des produits favorisa le développement de la population, qui fournit à la République les vaillantes armées avec lesquelles elle finit par triompher d'Annibal. A Pé» poque où Caton, parvenu à un âge avancé, écrivait son traité De re rusticay la culture occupait encore un. grand nombre d'hommes libres, propriétaires ou journaliers ; il recommande en effet, parmi les conditions que Ton doit chercher en choisissant l'emplacement d'un domaine rural, de le prendre dans un pays sain, où les journaliers soient nombreux : u Loco » salubri, operariorum copia sit ; » plus loin, il dit : « Sois bon pour tes voisins ; s'ils te voient d'un bon » conseil, tu vendras plus aisément tes produits, tu )) trouveras plus facilement à louer des journaliers, » opéras facilius locabis, operarios facilius coudu- » ces (1). » Or, les termes operarius, mercenarius ne
{{) De re rust.f 1,3; iv; Oureau de Lamalle, t. I, livre II, chap. 11, p. 241.
s*appliquent qu'à Phomme libre qui loue ses bras, et non à Tesclave, comme le constate formellement Varron (4).
Si la législation de Licinius ne fut pas abrogée et produisit des résultats durables, cependant Texécution en devînt plus difficile à mesure que la conquête augmenta l'étendue et la dispersion de Yager publieus ; la surveillance des édiles, gardiens du domaine public sous toutes ses formes, cessa d'être efficace quand elle dut s'exercer sur Tltalie entière, et les cas de confusion entre le domaine privé et le domaine public, que nous avons déjà signalés, se multiplièrent. Soit par voie d'usurpation, soit par la voie d'acquisitions que rien ne limitait, la loi de Licinius n'étant plus appliquée, les citoyens riches purent d'autant plus facilement reconstituer de vastes do* maines que la masse populaire se désintéressait chaque jour davantage de l'agriculture. La guerre et le butin lui offraient des perpectives plus séduisantes que le labeur rural ; la culture du blé cessait, en effet, d'être rémunératrice à cause de la concurrence des blés étrangers, qui affinaient sur le marché de Rome, où ils étaient vendus à vil prix, soit que le gouvernement les eut reçus gratuitement à titre de tribut imposé aux peuples vaincus, soit qu'ils eussent été achetés dans des pays où la nature du sol, le prix de la terre et l'organisation du travail en rendaient la production moins coûteuse qu'en Italie.
(1) Dureau de Lamalle, ibid. Varron, de re rustica^ xi,
éCONOMIE POLITIQUE DES ROMAINS IIS^
Pour surveiller les populations récemment soumises, le Sénat fondait sur toute la péninsule de nombreuses colonies qui, au bout de deux siècles, couvraient rOmbrie, la Gaule Cisalpine, l'Apulie, le Picenum, le Brutium : il trouvait à ces fondations 1& double avantage de donner satisfaction aux besoins* des citoyens qui ne craignaient pas d'aller chercher au loin le moyen de vivre par leur travail, et d'écarter du voisinage de la métropole, c'est-à-dire des conditions nécessaires pour exercer utilement le& droits politiques compris dans la cité romaine, cens; dont la concurrence aurait pu le gêner ; tous le& droits politiques se trouvaient ainsi concentrés, en fait sinon en principe, entre les mains d'une populaceoisive que la noblesse nourrissait et faisait voter à son gré. A ce prix, une petit nombre de familles pouvait ,^^ sans soulever de protestations accaparer toutes les magistratures et réunir de vastes domaines, sur lesquels des esclaves gardaient des troupeaux ou se livraient, au profit du maître, à la culture industrielle ou de luxe (1), devant laquelle les céréales reculaient de jour en jour. Au temps où Caton l'Ancien écrivait pour son fils son traité De re rusticaj les terres à blé n'occupent déjà que le sixième rang dansune classification des revenus productifs : <c Si tu me » demandes» écrit-il, quel est le domaine du meil- » leur rapport, je te répondrai ainsi : si lu achètes
(!) Plantations de viçnes et d'oliviers, parcs à gibier et volières^ étangs pour la pisciculture, arbres fruitiers, fleurspour la parfumerie.
» cent arpents de terre dans la situation la plus » favorable, c'est la vigne qui rapporte le plus, à con- » dition qu'elle donne beaucoup de vin ; puis un jar- » din bien arrosé ; en troisième lieu, une oseraie ; en » quatrième, une plantation d'oliviers ; en cin- » quième, le pâturage ; en sixième, une terre à blé ; » en septième, un taillis ; puis un verger ; enfin, une » forêt de chênes à glands (1, . » Suivant une anecdote racontée par Columelle, Caton en serait même ^enu plus tard à recommander exclusivement le pâturage, parce que c'était le mode d'exploitation qui •donnait avec moins de dépenses les profits les plus sûrs ; comme on lui demandait quelle était la meilleure culture, il aurait répondu : « D'abord un bon » pâturage, ensuite un médiocre pâturage, enfin » même un mauvais pâturage (2). »
C'est ainsi que, pendant la longue période qui «'étend depuis la promulgation de la législation licinienne jusqu'à l'entreprise des Gracques, les lois agraires ne se présentent que sous la forme de fondations coloniales décrétées par le Sénat, et de quelques assignations: en 338 avant notre ère, on partage aux citoyens pauvres quelques terres dans le Latium, avec une partie du territoire de Priverne et de Falerne. En 275, après l'expulsion de Pyrrhus, on donne au peuple sept jugères par tête ; en 232, suivant Polybe, 228 suivant Cicéron, Flamiuius propose •et fait voter, malgré l'opposition de la noblesse et du
(1) Caton, de re rust., 1.
(2) Columelle, De tagHculture, préface du livre VI,
ÉCONOMIE POLITIQUE DfiS ROMAINS lit)
S^nat, sa lex Maminia de agro Gallico et Piceno viritim dividendo, qui, en distribuant aux citoyens pauvres les terres du Picenum, empêchait les nobles de réunir ces terres à leurs possessions, déjà trop considérables. Vingt ans plus tard, la République ne se trouvant pas en mesure de payer ses créanciers, les désintéressa en leur abandonnant une partie de Vager publicuSy et la même année, après le retour du vainqueur de Carthage, une loi agraire assigna à chaque soldat deux jugères par année de service accomplie en Afrique ou en Espagne (1) : c'est le premier exemple de ces gratifications territoriales qui n'étaient «ncore qu'une récompense nationale pour les compagnons d'armes de Scipion,^ mais furent réclamées comme un droit par les soldats de la fin de la Republique et de l'Empire. En 173, un sénatus-consuUe assigne une partie du territoire de la Ligurie et de la €aule Cisalpine : les lots étaient de dix jugères pour les citoyens, et de trois pour les Latins admis à la répartition (2).
Toutes ces mesures, qui, sauf la loi de Flamînius, ne soulevèrent aucun trouble, n'étaient que des palliatifs insuffisants et non de véritables remèdes contre la crise économique qui, à l'époque des Gracques^ avait été portée à l'état le plus aigu par les causes complexes que nous avons déjà signalées: la ruine de l'agriculture vraiment productive en Italie ; le discrédit du travail qui, sous toutes ses formes, est à
(l)Tite-Live, xxxi, 49.
(2) Tite-Live,XLii, 49
116 SEPTièUE PARTIE
la fois paralysé et déconsidéré par la concurrenceservile ; la disparition de la moyenne ejt de la petite propriété, absorbées par les latifundia ; la corruption, des mœurs, Tépuisement effrayant de la population civique, dont les vides creusés par la débauche et par la guerre ne sont comblés que d'une façon à la fois insuffisante et défectueuse par la naturalisation, dont le gouvernement se montre de plus en plus avare, et par l'affranchissement, qui introduit dans la vieillerace romaine les pires éléments de Tesclavage. C'est par ce côté que la nécessité d'une réforme, déjà sentie par Lselius, semble avoir frappé le plus vivement le premier des Gracques. « En vue de vos espérances^ » disait-il aux riches, vous devriez abandonner gra- » tuitement le sol à ceux qui donnent des enfants à » la patrie, au lieu de sacrifier l'intérêt général pour » éviter une perte légère (i). » Licinius, pour fonder Tégalité politique et assurer l'harmonie intérieure de la cité, voulait procurer aux citoyens une aisance qui garantît leur indépendance ; Tiberius Gracchus était surtout préoccupé de retaire, avec une population d'agriculteurs libres, une pépinière pour les armées ; c'est aux soldats qu'il semble encore songer dans les paroles éloquentes que nous a conservées Plutarque i « Les bêtes sauvages de l'Italie ont leurs tanières et » leurs repaires où elles peuvent se retirer, et ceux » qui combattent, qui versent leur sang pour la dé- » fense de l'Italie n'y possèdent que la lumière, que
(i) Âppien, I, 11.
» Tair qu'ils respirent ; sans maisons, sans établisse- » ments fixes,*ils errent avec leurs femmes et leurs » enfants. Les généraux les trompent quand il les » exhortent à combattre pour leurs tombeaux et pour » leurs temples : dans un si grand nombre de Ro- » mains, en est-il un seul qui ait un autel domestique » et un tombeau? Ils ne combattent, ne meurent que » pour entretenir le luxe d'autrui : on les appelle » les maîtres de l'univers, et ils n'ont pas en propriété » une mott(î de terre (1). » « Un citoyen ne vaut-il » pas mieux qu'un esclave, dit-il, suivant Appien ; un » soldat n'est-il pas plus utile qu'un être qui ne se » bat pas? Qui, plus qu'un membre de l'État, s'inté*
» ressera donc à la chose publique? Nous avons-
» soumis une partie du monde, et déjà nous parta- » geons le reste en espérance ; mais, aujourd'hui, la » question est de savoir si, grâce au nombre de nos )> soldats, nous achèverons notre œuvre, ou si, lais- » sant la population s'affaiblir, nous abandonnerons » à la jalousie de nos ennemis des conquêtes que » que nous n'aurons bientôt plus la force de dé- » fendre (2) »,
Dictée par une prévoyance patriotique et conçue avec le concours des philosophes Blosius de Gumes et Diophane de Mitylène, les anciens maîtres de Tiberius, en même temps qu'avec les conseils des hommes d'État les plus émineuts, M. Scœvola, le fameux
(1) Plutarque, Tiberius et Caius Gracchus, x.
(2) Appien, 1, 9, 10, 11 ; Laboulaye, Bévue de législation, année 1846, t. XXVII, p. 7.
jurisconsulte, consul désigné pour Tannée 133, le grand pontife Licinius Crassus et Appius, beau-père du tribun, la loi Sempronia, qui fut proposée par Tiberius Gracchus, parvenu au tfibunat Tan 6âl de Rome, 123 avant notre ère, comprenait les articles suivants : 1® Il reprenait les parties de Yager publicus qui, n'étant occupées que par usurpation, sans location régulière, ne payaient pas de redevances. Les terres dont la possession reposait sur un bail en bonne forme et qui payaient les redevances, n'étaient pas atteintes par la loi de Tiberius; en effet, si la jouissance était garantie par un bail authentique ou même, à défaut de titres conservés d'une part et de l'autre, par le paiement des redevances que le gouvernement ne pouvait accepter sans reconnaître par là les droits du fermier, la rogation de Tiberius, en proposant la reprise, eût demandé la violation flagrante d'un contrat public ; elle rentrerait alors dans la catégorie justement flétrie de ces mesures d'expropriation ou de spoliation révolutionnaire qui ne se rencontrent que dans les derniers temps de la République ; or, loin de lui attribuer ce caractère, tous les historiens anciens en reconnaissent la régularité constitutionnelle ; l'hésitation qui semble régner sur ce point chez quelques historiens modernes ne s'explique donc que parce que, la plus grande partie du domaine public étant occupée par voie d'usurpation et sans paiement de redevances, la loi Sempronia se trouva rarement en présence de situations régulières; en raison de sa rareté, ce cas n'a
pas appelé ratlention des historiens anciens qui, par suite, ne nous apprennent pas s'il constituait une exception prévue explicitement par la rogation, ou si, sans former une exception spécifiée dans le texte, il était jugé, conformément à l'esprit de la loi, par les magistrats qui l'appliquaient, au moyen d'une interprétation toute naturelle de la pensée du législateur ; 2° Tiberius laissait aux détenteurs des possessions occupées par voie d'usurpation et fixait pour l'avenir aux occupations régulières, un maximum de 500 jugera^ plus 2M(^ jugera par chaque f,ls de famille^ sans que le tout pût excéder 1,000 jug^era; la question décidée contre Licinius Stolo se trouvait ainsi tranchée par une solution plus équitable qui, tout en respectant le droit de posséder dans la personne du fils émancipé, empêchait cependant la concentration excessive des possessions dans une même famille ; 3® Les possesseurs évincés recevaient une indemnité qui était, non pas la négation du droit supérieur de l'État, mais une compensation gracieuse des travaux qui avaient pu procurer une plus-value aux biens repris : le législateur voulait, par là, enlever tout crédit à des réclamations qui, cependant, demeuraient fondées en justice, sinon en droit, de la part de ceux qui pouvaient avoir acquis de bonne foi des possessions dont l'origine vicieuse n'était pas toujours facile à reconnaître ; 4<^ Les parties du domaine public reprises en vertu des articles ci-dessus devaient être divisées en lots de 50 jugera^ qui seraient répartis entre les citoyens pauvres et les alliés Italiens; 5® La
jouissance de ces lots était 'garantie à perpétuité aux possesseurs, sous la condition d'y cultiver les céréales et de payer des redevances. Les lots concédée ne pouvaient pas être aliénés ; cette restriction apportée aux droits du possesseur avait pour but d'empêcher dans l'avenir la reconstitution des grands domaines et de créer une classe d'agriculteurs libres. De& triumvirs étaient institués pour rechercher les usurpations, mais dans la première rédaction de la loi Sempronia, ils n'étaient que des officiers publics chargés de reconnaître et de limiter les terres de l'État, et non pas encore des magistrats munis d'une juridiction contentieuse qui empiétai sur la compétence du Sénat.
La résistance de ses ennemis entraîna Tiberius à déshonorer sa cause par des violences révolutionnaires et à introduire dans son projet de loi des changements qui le dénaturèrent. Il Ht déposer, par un vote des tribus, son collègue dans le tribunal, Oclavius, qui était l'instrument du Sénat ; or si, d'après les idées des Romains que nous avons étudiées ailleurs (1), l'élection populaire était la source principale du pouvoir magistral, jamais cependant les magistrats ne furent considérés par eus comme de simples mandataires que le peuple pût instituer ou révoquer selon son bon plaisir ; cette théorie du pouvoir, qui est plutêt la négation que l'explication du principe d'autorité indispensable dans tout gouvernement, fut tou-
T. I, chap.iv, S 1.
éCONOUIE POLITIQUE DES ROMAINS 121
jours étrangère à la philosophie politique des hommes d'État de la République, et, si la déposition d'Octavins s'explique ou même se justifie, jusqu'à un certain point, par l'ardeur des convictions de Tiberius et par sa ténacité patiente qui avait épuisé d'abord tous les moyens de conciliation, elle n'en est pas moins, d'après le jugement des Romains eux-mêmes, contraire à l'esprit comme à la lettre de la Constitution (1). Il la violait encore en demandant aux tribus de décider que le produit de la vente des biens récemment légués au peuple par Âttale III, roi de Per« game, fût employé à pourvoir de bétail et d'instruments agricoles les nouveaux concessionnaires du domaine public : il y avait là, en effet, un empiétement de la démocratie sur les attributions du Sénat, qui avait toujours eu dans sa compétence l'administration du domaine de l'État et des finances. La compétence du Sénat recevait une atteinte plus grave encore par la mesure qui, conférant aux triumviri Offris dandis assignandiSf élus par les tribus, le pouvoir de trancher immédiatement et sans appel tous les litiges que devaient engendrer les revendications agraires, remettait eqrtre leurs mains la fortune de tous les citoyens : Gicéron, parlant contre la loi de Rullus, qui faisait revivre avec ses décemvirs cette juridiction exceptionnelle, ne manquera pas de faire ressortir avec énergie ce qu'elle a d'exorbitant et de contraire à la Constitution (2). Enfin Tiberius suppri*
(i) Cic, de Leg,j m, 10.
(2) Cic, in RulL, n, 15.
mait ]es deux clauses de son projet qui étaient favorables aux détenteurs évincés, c'est-à-dire celle qui leur permettait de garder une partie des possessions qu'ils occupaient jusqu'à concurrence du maximum déterminé et celle qui leur assurait une indemnité. Ce fut donc une seconde, loi, fort différente du projet primitif qu'il présenta après la déposition d'Octavius, si l'on accepte le récit de Plutarque, rejeté, à tort croyons-nous, par plusieurs critiques. Plutarque, en effet, semble avoir eu sous les yeux, pendant qu'il écrivait la vie de Tiberius et de Gains Gracchus, deux historiens qui avaient été leurs contemporains : Fannius, qu'il cite comme témoin oculaire de la bravoure de Tiberius au siège de Numance, et Sempronius Asellio, parent des deux frères. On sent leur influence dans ses descriptions minutieuses des circonstances, et cette conjecture acquiert le plus haut degré de vraisemblance par la comparaison de deux fragments d'Asellion, conservés par Aulu-Gelle (1), avec le texte de Plutarque qui les reproduit presque mot pour mot. Nous ne croyons donc pas que le sijence d'Appien soit un motif suffisant pour rejeter son récit qui d'ailleurs, sur le point essentiel, c'est-àdire sur l'existence d'une seconde loi agraire, est confirmé par rÉpitome de Tite-Live (2).
En 122 avant notre ère (632 de Rome), Caîus Gracchus renouvela la loi Sempronia dont la politique du Sénat avait paralysé les effets sans oser l'abroger.
(1) Aulu-Gelle, ii, 13 ; iv, 9,
(2) Tite-Live, Épitome, lviii.
Mais pour s'assurer les appuis qui avaient manqué à son frère, il compromit l'avenir de la République par sa lex frumentaria qui lui gagna les tribus et par sa loi judiciaire, qui lui donna le concours des chevaliers. Il voulut aussi délaoher du Sénat les alliés en leur faisant concevoir l'espérance de parvenir au droit de cité. Le Sénat se débarrassa de ce redoutable adversaire en exploitant contre lui la jalousie des citoyens qui craignaient de voir les privilèges de leur condition s'amoindrir en se communiquant, et les préjugés qu'inquiétait la fondation d'une colonie de citoyens romains à Carthage, proposée, à son instigation, par Rubrius, son collègue dans le tribunat.
Une série de lois agraires, toutes favorables au parti aristocratique, détruisit peu à peu l'œuvre des Gracques : nous avons déjà parlé ailleurs (1) delà loi Thoria de l'an de Rome 635 et de celle de l'an 643. L'an 100 avant notre ère, Apuleius Saturninus fit voter, avec la complicilé de Marins, une loi démagogique qui, sans être abrogée, ne fut pas exécutée. L'année suivante, sous le consulat de M. Antoniuset de A. Postumius, le tribun du peuple Sextus Titius reprit les propositions de Saturninus, mais sa loi fut annulée comme ayant été rendue contre les auspices; la loi de Livius Drusus, l'an 91, bien qu'elle eût un caractère plus sérieux, fut abrogée par le Sénat sous le même prétexte : Drusus avait cherché à la fois à se concilier le Sénat et les chevaliers et à prévenir, par une transaction entre les citoyens et les alliés
(1)T. II, p. 294, note 1.
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italiens, les hostilités qui devaient allumer la guerre Sociale. Après la guerre Sociale et la victoire de Sylia, la loi Cornelia ou Valeria, à la suite de confiscations qui atteignaient des citoyens et des cités entières, établit des colonies pour vingt-trois légions suivant Appien, pour quarante-deux selon î'Épitome. En 64 avant notre ère, la loi Servilia, proposée par le tribun Rullus, fut éloquemment combattue par Gicéron qui la fit rejeter. En 60, la loi Flavia, présentée dans l'intérêt des vétérans de Pompée, fut au contraire défendue par Gicéron, mais échoua également. Enfm la lex Julia Campana est l'œuvre de César qui la fit voter pendant son premier consulat, en 50 avant notre ère ; elle aliénait le domaine public en Canipanie et distribuait aux familles indigentes chargées de trois enfants au moins, des terres achetées en Italie avec le revenu des nouvelles provinces asiatiques. Si elle ne guérit pas les maux auxquels César voulait porter remède, elle aboutit du moins à la fondation d'importantes colonies : c'est alors que Capoue cessa d'être une simple préfecture pour devenir une colonie de citoyens, et il en fut de même de Casilinum(l). Les lois postérieures à l'assassinat de César, comme la loi Antonia et celle par laquelle le second triumvirat donnait aux soldats dix-huit cités de l'Italie, avec leurs terres et leurs édifices, ne sont plus que des actes de spoliation révolutionnaire et non de véritables lois agraires. Sous l'empire, les colonies étaient fondées en vertu de décrets impériaux .
(i) ac, Phil.,11, 40.
e* PARTIE
